森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利生成與內(nèi)涵

西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院 曾祥馨 張忠潮

1 森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)困境

1.1 森林生態(tài)補(bǔ)償與其他制度混同

生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ文繕?biāo)就是實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的分配正義[1]。因此可以明確的是生態(tài)補(bǔ)償制度是為解決因經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益發(fā)展不平衡而導(dǎo)致的生態(tài)利益失衡所構(gòu)建的制度，進(jìn)一步說明森林生態(tài)補(bǔ)償是為解決森林生態(tài)利益失衡所建立的制度。但是由于森林生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利的不明確，導(dǎo)致在森林實(shí)際管理中發(fā)生了一系列生態(tài)補(bǔ)償制度與環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境稅等環(huán)境治理制度出現(xiàn)混同現(xiàn)象，或當(dāng)?shù)卣疄楸阌诠芾恚苯訉⑸鷳B(tài)破壞修復(fù)、環(huán)境污染控制和治理以及環(huán)境生態(tài)保護(hù)納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償范圍中，這一亂象將會從理論和實(shí)踐上影響森林生態(tài)補(bǔ)償制度的法治化進(jìn)程。

1.2 森林碳匯增益生態(tài)補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)

森林碳匯增益，是指森林生態(tài)效益增益行為者，通過其對森林的管理、養(yǎng)護(hù)等主動性生態(tài)外部行為，使森林生態(tài)效益溢出，經(jīng)確認(rèn)、評估以及市場交易，森林碳匯增益者可以依法享有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)報酬或者其他經(jīng)濟(jì)權(quán)益[2]。森林碳匯增益主體的環(huán)境正外部行為產(chǎn)生了一定的生態(tài)利益外溢，而外溢的經(jīng)濟(jì)不是被森林管理主體個人所占有，社會大眾都是該生態(tài)效益的獲益者。因此為了促進(jìn)利益平衡以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡充分，對于森林進(jìn)行管理養(yǎng)護(hù)行為的增益行為主體，可以依法享有對應(yīng)行為的補(bǔ)償資金或其他補(bǔ)償手段，這屬于森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆秶Ｉ衷鲆嫘袨檠a(bǔ)償權(quán)利的缺失導(dǎo)致森林碳匯增益主體難以獲得應(yīng)得的生態(tài)效益補(bǔ)償，補(bǔ)償義務(wù)主體的義務(wù)與責(zé)任也無上位法可依，不利于森林生態(tài)效益的正常產(chǎn)出與供給。解決這一系列問題，首先需要從理論基礎(chǔ)著手，總結(jié)出具有普遍適用意義的森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利的概念及內(nèi)涵，從而為森林碳匯增益行為的生態(tài)補(bǔ)償在理論及法律層面作出明確的指引和規(guī)定。

2 森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利法律化的價值

2.1 破解生態(tài)補(bǔ)償與其他環(huán)境治理方式混同亂象

環(huán)境損害包括因污染排放行為或環(huán)境破壞行為所造成的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的損害以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量本身的損害。因此就環(huán)境損害進(jìn)行的資金付出屬于賠償，從性質(zhì)上明顯區(qū)別與生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金付出范圍只限于環(huán)境本身，而賠償則超越補(bǔ)償范圍延伸至人身財產(chǎn)權(quán)。再者環(huán)境保護(hù)稅并不需要保證環(huán)境質(zhì)量符合特定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，因此保證環(huán)境質(zhì)量下的生態(tài)效益增益行為補(bǔ)償有差異[3]。森林的限制開發(fā)行為或者森林增益行為均不屬于森林生態(tài)環(huán)境破壞行為，不是行為實(shí)施者對他人所造成的環(huán)境污染所應(yīng)負(fù)擔(dān)的污染治理和修復(fù)義務(wù)。有關(guān)政府將森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用用于污染治理和修復(fù)的行為屬于生態(tài)補(bǔ)償資金的混用，沒有依據(jù)法律正確管理使用森林生態(tài)補(bǔ)償資金，產(chǎn)生了概念混亂。運(yùn)用理論基礎(chǔ)明確森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利及其權(quán)利義務(wù)主體，督促政府做好森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作，可以有效避免所有需要資金的森林環(huán)境治理制度都?xì)w結(jié)為森林生態(tài)效益補(bǔ)償范疇的問題。

2.2 為森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍提供理論支撐

森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利的缺乏導(dǎo)致森林資源管理或養(yǎng)護(hù)主體的增益行為與補(bǔ)償無法對應(yīng)，享受森林生態(tài)效益溢出結(jié)果的補(bǔ)償義務(wù)主體也無法明確給付范圍。森林碳匯增益補(bǔ)償作為森林生態(tài)效益補(bǔ)償其中的一部分，如果有明確合適的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，那么對于明確林業(yè)資源產(chǎn)權(quán)權(quán)屬與責(zé)任的劃分也具有適用意義。除了上一段中提到的區(qū)域政府這個宏觀森林生態(tài)補(bǔ)償調(diào)控主體以外，森林資源開發(fā)利用權(quán)利受限制的集體組織也屬于補(bǔ)償范圍，從事森林資源開發(fā)的相關(guān)私人主體也處于森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金供給鏈中。生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中所反映出的森林生態(tài)效益補(bǔ)償鏈主體范圍，可以總結(jié)出實(shí)際適用的權(quán)利主體篩選原則，有利于識別森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利法律關(guān)系。森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利的明確化，可以為森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍提供理論支撐，更好地落實(shí)補(bǔ)償，為推進(jìn)森林生態(tài)補(bǔ)償制度法治化發(fā)展進(jìn)程提供了必要和可行的條件。

3 森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利的理論基礎(chǔ)

3.1 外部性理論

外部性理論最初是由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古所提出的,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)活動的“外部性現(xiàn)象”衡量經(jīng)濟(jì)效率，而經(jīng)濟(jì)活動的外部性是通過市場交易這一角度出發(fā)來判斷的。外部性現(xiàn)象指的是整體產(chǎn)品中不存在可以買賣的副產(chǎn)物或副產(chǎn)物沒有可收益之處，這種副產(chǎn)物是被排除在市場機(jī)制之外的，無法定價與交易，在產(chǎn)品價格上也無法反映出其價值。這些副產(chǎn)物中對產(chǎn)品外部產(chǎn)生有益作用的是正外部性副產(chǎn)物,對外部產(chǎn)生有害作用的是負(fù)外部性副產(chǎn)物。正外部性效應(yīng)使外部環(huán)境不支付對價即可享受福利,森林中的林木釋放氧氣就是生態(tài)系統(tǒng)的正外部性效應(yīng)。負(fù)外部性效應(yīng)則會為外部環(huán)境帶來損害,例如化工廠排放污水對空氣和土壤造成污染的行為就是負(fù)外部行為。從外部性理論來判斷，森林產(chǎn)生的生態(tài)效益具有正外部性，而因外部性現(xiàn)象被排除在市場機(jī)制之外，獲益的個體不付費(fèi)即可使用，市場無法發(fā)揮作用調(diào)控利益平衡，導(dǎo)致正外部行為因無獲益而減少，不利于提升行正外部性行為的個人或集體的保護(hù)環(huán)境的積極性。缺乏市場機(jī)制的介入導(dǎo)致生態(tài)效益無法通過對價進(jìn)行價值轉(zhuǎn)換，森林管理養(yǎng)護(hù)的行為者沒有資金來源來對森林進(jìn)行進(jìn)一步的保護(hù)。確認(rèn)森林主動進(jìn)行管理養(yǎng)護(hù)行為者的森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利，可以促進(jìn)生態(tài)效益的增加，形成一個社會與環(huán)境良性發(fā)展的和諧局面。

3.2 環(huán)境正義理論

環(huán)境正義起源于美國環(huán)境運(yùn)動，其核心與實(shí)質(zhì)在于處理生態(tài)環(huán)境資源的分配正義問題，正確處理不同地區(qū)、收入群體之間的生態(tài)環(huán)境資源的分配正義問題。從權(quán)利義務(wù)方面來理解，環(huán)境正義就是所有公民都享有平等使用環(huán)境生態(tài)效益的權(quán)利，同時公民也應(yīng)承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。因此享受森林生態(tài)效益的公民，需要承擔(dān)保護(hù)森林環(huán)境和提高生態(tài)資源質(zhì)量的義務(wù)，受益人不能一直免費(fèi)享受森林生態(tài)效益，否則會影響環(huán)境正義。環(huán)境受益者可以從資金方面或勞務(wù)方面對于森林管理養(yǎng)護(hù)者進(jìn)行一定的補(bǔ)償，從而補(bǔ)償森林管理養(yǎng)護(hù)者的各項(xiàng)投入，提高森林管理養(yǎng)護(hù)者的生產(chǎn)積極性和收入。我國關(guān)于環(huán)境正義理論的實(shí)踐中，具有顯著成效的就是“六個一批”脫貧計劃中的生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批。生態(tài)補(bǔ)償脫貧政策，利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)工程資金，為貧困人口提供增加收入來源與途徑，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)人民的生態(tài)資源分配正義。因此當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境資源分配不公平不正義現(xiàn)象的時候，政府通過政策進(jìn)行調(diào)控對森林養(yǎng)護(hù)管理者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，貧困人口也可以申請主動進(jìn)入到生態(tài)補(bǔ)償精準(zhǔn)脫貧的隊(duì)伍中，主動承擔(dān)起養(yǎng)護(hù)、管理森林的角色和義務(wù)，主動獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利，從而獲得生態(tài)補(bǔ)償資金，實(shí)現(xiàn)利益的公平分配，實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。

3.3 誰受益誰補(bǔ)償原則

“誰受益誰補(bǔ)償”原則指的是獲得利益方向付出利益方進(jìn)行補(bǔ)償，從而達(dá)到利益的整體平衡。這一原則對于明確生態(tài)保護(hù)義務(wù)來源的主體有著指示作用。從森林保護(hù)的角度看，這項(xiàng)原則里的獲益方包括基于森林生態(tài)正外部行為獲得利益的純獲益者，以及通過開發(fā)森林資源獲取利益的獲益者，而付出利益方指的是森林生態(tài)正外部行為的實(shí)施者以及生態(tài)資源的限制開發(fā)者。同時該原則使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罡用魑瑓^(qū)別于環(huán)境侵權(quán)后的賠償，生態(tài)補(bǔ)償更多但強(qiáng)調(diào)的是在正外部行為的實(shí)施下產(chǎn)生的利益失衡現(xiàn)象，其面向包括環(huán)境，受益方和補(bǔ)償方；而環(huán)境侵害賠償中對于侵害環(huán)境的修復(fù)，其面向是環(huán)境和環(huán)境侵害方。森林生態(tài)效益補(bǔ)償是通過利益失衡關(guān)系來判斷的，對于無法進(jìn)行市場交易的生態(tài)外部性效益進(jìn)行利益平衡，利益失衡可以明確受益方，符合誰受益誰補(bǔ)償原則。誰補(bǔ)償誰受益原則主要是通過明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)來源來確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕o付主體，通過利益付出的主體來確定獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體。

4 森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利的概念、內(nèi)容

4.1 概念

森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利指的是森林生態(tài)正外部行為實(shí)施者造成了生態(tài)利益失衡的情況下，向基于生態(tài)正外部行為的獲益者獲得生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，以此達(dá)到利益平衡與環(huán)境正義。以產(chǎn)生外部經(jīng)濟(jì)性現(xiàn)象和明確受益者的存在作為判斷是否存在生態(tài)利益失衡現(xiàn)象的前提。生態(tài)利益失衡下的森林生態(tài)效益補(bǔ)償主要存在以下幾種情形：一是補(bǔ)償自然不能實(shí)現(xiàn)的利益，森林的水源涵養(yǎng)、清潔空氣、生產(chǎn)氧氣減少二氧化碳、保護(hù)生物多樣性等自然行為，屬于森林的正外部行為，也稱為碳匯增益行為，是自然狀態(tài)下無法通過市場交易實(shí)現(xiàn)價值轉(zhuǎn)換，而森林的生態(tài)正外部行為所帶來的生態(tài)效益由社會大眾所享受，造成了利益失衡，因此應(yīng)當(dāng)針對碳匯增益的行為造成的利益失衡通過生態(tài)效益補(bǔ)償進(jìn)行調(diào)整；二是補(bǔ)償被限制不能實(shí)現(xiàn)的利益，通過限制森林某一區(qū)域的開發(fā)利用或限制森林樹木的砍伐以維持森林綠化面積導(dǎo)致森林養(yǎng)護(hù)管理者無法實(shí)現(xiàn)價值轉(zhuǎn)換，因此應(yīng)當(dāng)針對限制森林開發(fā)行為造成的利益失衡通過生態(tài)效益補(bǔ)償進(jìn)行調(diào)整，三是關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償描述，即是對于森林的其他的生態(tài)正外部行為或生態(tài)利益不平衡區(qū)域，其獲益者對于付出利益者進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償。

4.2 內(nèi)容

碳匯增益補(bǔ)償權(quán),森林碳匯增益行為屬于森林的生態(tài)正外部行為，森林碳匯增益行為造成了利益失衡和生態(tài)利益外溢，森林養(yǎng)護(hù)管理者有權(quán)向基于生態(tài)正外部行為的獲益者獲得生態(tài)效益補(bǔ)償，即享有碳匯增益補(bǔ)償權(quán)利。碳匯增益補(bǔ)償權(quán)的權(quán)利主體是指為森林的碳匯增益行為進(jìn)行管理養(yǎng)護(hù)的行為主體，而義務(wù)主體則是指享受了該生態(tài)正外部性效益的受益方，碳匯增益補(bǔ)償可以通過縱向補(bǔ)償政府充當(dāng)調(diào)整角色和橫向補(bǔ)償市場重當(dāng)調(diào)整角色。碳匯增益的行為之一的吸收二氧化碳釋放氧氣的行為，屬于森林養(yǎng)護(hù)管理者的自主自發(fā)性的行為，并不是對于污染環(huán)境或破壞環(huán)境作出的彌補(bǔ)行為，并且也不是森林養(yǎng)護(hù)管理者獨(dú)有的生態(tài)利益，是屬于社會所共有的利益。因此基于這一行為產(chǎn)生的生態(tài)利益外溢，行為者應(yīng)當(dāng)享有碳匯增益補(bǔ)償權(quán)。

發(fā)展限制補(bǔ)償權(quán),基于限制森林資源的開發(fā)利用行為或限制其他開發(fā)利用行為以維護(hù)森林覆蓋率導(dǎo)致原本可以通過市場機(jī)制進(jìn)行價值轉(zhuǎn)換的利益不能實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致的利益失衡，被限制開發(fā)者可以獲得正外部性生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，即發(fā)展限制補(bǔ)償權(quán)。發(fā)展限制補(bǔ)償權(quán)的權(quán)利主體是指為森林做出犧牲的發(fā)展限制區(qū)域，而義務(wù)主體則是指享受了該生態(tài)正外部性效益的受益方。發(fā)展限制補(bǔ)償一般通過縱向調(diào)整進(jìn)行補(bǔ)償。從固有的森林資源使用權(quán)主體方面來看，一般通過砍伐林木進(jìn)行市場交易行使權(quán)利，可以通過被限制砍伐開發(fā)的實(shí)際情況作為判定生態(tài)補(bǔ)償利益是否溢出的事實(shí)依據(jù)。從新增的森林資源來看，例如退耕還林中央補(bǔ)助基金，實(shí)質(zhì)上是限制了農(nóng)民的農(nóng)田開發(fā)利用行為，恢復(fù)森林林木的種植，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)綠化。發(fā)展限制補(bǔ)償權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就是在政策或法律規(guī)定下因負(fù)有生態(tài)保護(hù)義務(wù)的私權(quán)使用權(quán)主體因未完全行使森林資源使用權(quán)或森林資源開發(fā)權(quán)，依據(jù)其森林生態(tài)保護(hù)行為與生態(tài)效益的相關(guān)性而給予其外溢利益的彌補(bǔ)，這也是環(huán)境資源使用權(quán)主體對其權(quán)利不使用的支配行為。

其他森林生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利,即其他森林生態(tài)正外部行為實(shí)施者產(chǎn)生的生態(tài)利益外溢情況，可以向獲益者獲得生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。因生態(tài)利益的社會共享性，因此可以要求區(qū)域間的利益不平衡來對于利益外溢進(jìn)行調(diào)整，例如由我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移森林生態(tài)補(bǔ)償金到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)但森林資源豐富的地區(qū)，即補(bǔ)償區(qū)域之間的利益失衡。區(qū)域補(bǔ)償權(quán)利主體是指付出代價、做出犧牲的利益受損區(qū)域，而義務(wù)主體則是指享受了區(qū)域正外部性的受益方，即區(qū)域發(fā)展權(quán)讓渡或利益犧牲的受體。[4]森林生態(tài)效益補(bǔ)償中的區(qū)際利益補(bǔ)償權(quán)是在生態(tài)效益互不平衡關(guān)系但地位平等的區(qū)域之間產(chǎn)生的，碳匯增益補(bǔ)償和限制發(fā)展補(bǔ)償多以私權(quán)主體的權(quán)利不支配為補(bǔ)償?shù)靡謪^(qū)域補(bǔ)償權(quán)利則是宏觀調(diào)控區(qū)域范圍內(nèi)的利益平衡，以促進(jìn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的正確使用。

5 森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利的實(shí)現(xiàn)路徑

首先，森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利請求給付補(bǔ)償?shù)臈l件是補(bǔ)償權(quán)利主體的先行行為的付出或權(quán)利被限制導(dǎo)致?lián)p益產(chǎn)生。補(bǔ)償權(quán)利的享有由先行行為義務(wù)的完成為條件，補(bǔ)償權(quán)利的提出確定了義務(wù)主體對補(bǔ)償權(quán)利主體是否作出補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)[5]。可以通過排除原則，判斷權(quán)利主體是否符合利益補(bǔ)償請求的現(xiàn)實(shí)給付條件，例如被限制利用開發(fā)的環(huán)境資源使用主體所管理的森林資源不符合法定的強(qiáng)制性森林環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，或其環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)超出法律規(guī)定范圍的，應(yīng)當(dāng)排除于森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利之外。碳匯增益行為實(shí)施主體，沒有進(jìn)行森林養(yǎng)護(hù)管理義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)排除于森林生態(tài)效益補(bǔ)償權(quán)利之外。

其次，強(qiáng)調(diào)政府是中間調(diào)控角色。利用政策制度由森林生態(tài)補(bǔ)償受益者向增益者進(jìn)行森林生態(tài)補(bǔ)償，政府在其中扮演了調(diào)整利益平衡的角色，而不是作為給付主體，并不是由政府來完成先行行為，政府可以在區(qū)域與區(qū)域之間充當(dāng)利益天平，調(diào)整生態(tài)利益失衡現(xiàn)象。誰受益，誰承擔(dān)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。在實(shí)際執(zhí)行中，政府通過“有形之手”從中進(jìn)行調(diào)控，頒布了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、退耕還林中央補(bǔ)助基金、林業(yè)改革發(fā)展基金等森林生態(tài)補(bǔ)償資金相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)正外部效應(yīng)的利益化，使得森林管理、養(yǎng)護(hù)者獲取一定森林保護(hù)資金，用于建設(shè)和保護(hù)森林資源，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

最后，通過發(fā)展森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)氖袌龌緩絹碡S富資金供給途徑。例如森林碳匯增益行為可以通過碳匯貿(mào)易在平等主體之間簽訂森林生態(tài)效益補(bǔ)償協(xié)議，進(jìn)行平等主體之間的協(xié)商。平等民事主體之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以通過政府政策或法律中提供的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行參考，但最終以雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議時的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，雙方可以依靠民事主體之間的意思自治進(jìn)行補(bǔ)償金額及方式的確定，達(dá)成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的共識。當(dāng)出現(xiàn)意思自治的森林生態(tài)效益補(bǔ)償協(xié)議無法執(zhí)行的情況下，可以通過民事訴訟提供森林生態(tài)補(bǔ)償請求權(quán)救濟(jì)，以解決森林生態(tài)效益利益補(bǔ)償權(quán)無法實(shí)現(xiàn)的困境。