從海關執行角度看我國食品安全標準管理體系執行問題和對策研究

史 青，尚 迪，趙偉鐸，段效輝

（中華人民共和國煙臺海關，山東 煙臺264000）

0 引言

根據最新的國務院機構改革工作方案，原國家質檢總局所屬的出入境檢驗檢疫局機構及其人員全部劃入海關。新的機構設置形成了以市場準入、海關監管、衛健委和農業部等為一體的共管共治的食品安全監管體系，新的機構改革方案標志著我國食品安全監管體制正式進入一個新的階段。在我國目前的食品質量安全鏈條中，海關的主要職責是進出口食品檢驗檢疫，處于把關位置。因此，從海關角度出發，分析我國食品安全監管過程中存在的問題，探討相應的意見建議，對進一步提升質量安全監管水平、保障我國食品安全和消費者權益具有重大意義。

1 與進出口食品安全標準管理有關的法律及相互關系

當前，我國已經建立并完善了較為完備的食品安全法律法規保障體系，《食品安全法》（2018年首次修訂）、《標準化法》（2017年首次修訂）、《食品安全國家標準管理辦法》（2010年）和《食品安全地方標準管理辦法》（2011年）等，都為保障食品安全提供了基本法律依據。《食品安全法》在2009年初步制定實施時，首次提出了“食品安全標準”的名詞，明確食品安全標準歸類于國家強制性執行的標準。2020年《食品安全標準管理辦法》征求意見稿中，再次統一地方標準與國家標準的歸類管理，將食品安全標準劃入國家強制執行類標準中。

1.1 《食品安全法》關于進出口食品安全標準的規定

在《食品安全法》的第3章中，規定食品安全標準是由國務院衛生行政主管部門同國務院食藥監部門共同制定并發布，國務院的標準化行政部門為其提供相關的國家標準編號[1]。食品安全標準制定過程中要依據食品安全風險評估結果，同時考慮參照有關國際食品安全風險評估結果和國際標準。食品安全標準歸類屬于強制性執行的標準。除制定食品安全標準外，國家不再制定與食品安全相關的其他強制性標準。

《食品安全法》的第6章對進口食品、添加劑及其他與食品有關的各類產品所需要執行的標準進行了界定。明確說明進口我國暫時沒有食品安全標準的產品，相關進口商或其代理商必須提前向國務院的衛生主管部門提交其進口食品所實施或執行的有關國家(區域)的食品標準或者有關國際標準。國務院衛生行政主管部門收到申請后，按照程序進行審查。衛生部門審查認為與我國食品安全標準等效的，可以暫時予以適用，但要會盡快建立相應的我國食品安全標準。同時，從事進口食品的生產經營企業應當嚴格保證自己進口的食品滿足相關標準。

1.2 《標準化法》對標準的分類及定義

《標準化法》建立的宗旨是對我國現行標準體系進行歸類統一和劃分。我國現有的標準，如國家標準、地方標準和行業標準等是由政府統一制定，而像團體標準和企業性標準等其他標準則屬于市場的自發性行為[2]。按照法律效力，國家標準被劃分成推薦性和強制性2個類別，其他的標準則劃歸于推薦性標準。按照我國《標準化法》的要求，強制性標準屬于最低標準，其他標準的技術性要求均不得低于強制標準。部分主要標準的制定程序及要求如下：

國家標準：國務院的準化行政主管部門負責組織制定，目的在于全國范圍統一規范某類或某行業產品的技術要求。

地方標準：由省、自治區或直轄市的標準化行政主管部門負責制定，在轄區范圍內，對沒有國家標準和行業標準的產品的安全、衛生要求制定統一標準。地方標準制定后要及時報國務院有關行政主管部門備案。該類標準在國家標準或者相關領域行業標準制定公布后，需要立即廢止實施。地方標準在相關行政區域內屬于強制性標準。

行業標準：該類標準是對某行業內產品進行技術要求的統一，由國務院相關行政主管部門負責制定。行業標準歸口相關部門統一管理，國家標準制定后，行業標準即自行廢止。行業標準制定過程中，國務院有關行政主管部門需要向標準化行政主管部門提出制標申請，由后者審查完成后，公布相關行業標準的代號。

企業標準：企業標準是企業根據自身實際，對尚沒有國家標準和行業標準產品，自行組織制定，用以指導生產的標準。企業標準制定完畢后，需要向當地標準化主管部門備案。我國政府鼓勵各行業企業制定適合自身實際的企業標準，但是企業標準必須比相關的國家標準和行業標準更加嚴格。

1.3 《食品安全標準管理辦法》關于進出口食品安全標準的規定

2020年，《食品安全標準管理辦法》發布了征求意見稿，該文稿統一規定了進口無國家標準食品的范圍、申請審查程序等，進一步明確食品安全相關的地方標準及國家標準，確定從國外進口的所有無國標各類食品都應該滿足《食品安全法》的相關要求，并符合國務院相關部門具體規定[3]。中國食品評價中心負責我國進口沒有國家標準食品的相關技術審查，進口商或委托代理商向我國輸入食品時，應當將其執行的相關國際標準或者相關國家的標準及時完整地提交給評價中心。國家衛生健康委對評估中心審查批準后的技術標準進行審核，公布為暫用標準。文稿在突出關注國家標準與地方標準、臨時標準的銜接基礎上，更加明確標準的各方職責、制定范圍和制標原則。

1.4 食品相關行業標準體系及海關行業標準的發展

以海關行業標準為代表的食品安全標準之外的食品行業標準都屬于推薦性標準[4]。主要有海關的行業標準（HG）、商業的行業標準（SB）、輕工的行業標準（QB）、農業和其他行業的標準等。海關食品行業標準是我國食品行業標準的重要組成部分。截至2019年底，已有1 771項海關食品行業標準立項，其中已發布的有1 207項，正在制定的有564項，包括規程類標準、檢驗方法類標準及少量的基礎性標準等，其中檢驗方法類的標準又劃分為致病微生物、農獸藥殘留、食品添加劑、重金屬元素、病毒、動植物源性成分檢測等[5]。海關有針對性地建立的進出口食品行業標準，既保障了海關執法，也為國內相關食品安全監管提供了技術性支撐。

2 海關在執行食品安全國家標準過程中遇到的問題

2.1 食品安全國家標準的宣貫和解釋仍需加強

進出口食品安全國家標準制（修）訂完畢后，必須達到與標準執行效果的有機銜接，才能實現食品安全國家標準的自身價值。目前，由于宣貫不到位，海關在執行食品安全國家標準過程中常常存在一些技術困惑。例如，《食品安全國家標準食品微生物學檢驗 大腸菌群計數》（GB4 789.3—2016），用新的檢測方法替代了《食品衛生微生物學檢驗 大腸菌群測定》（GB/T 4789.3—2003），但與之相關的一些產品卻沒有更新標準，仍采用廢棄標準。此外，食品安全標準的專業性較強，在沒有統一的專業宣貫和解釋情況下，標準實施的有效性會大打折扣。例如，海關一線執法人員在查詢相關標準編制說明時，相關官方網站并未上傳編制說明，使得執法人員無法實施具體操作。

2.2 進出口食品安全國家標準的跟蹤評價等需進一步加強

隨著我國經濟社會發展，進出口食品安全國家標準也需要與時俱進地發生變化。進口的食品可能缺乏合適的國家標準，出口的食品需要滿足對方國家標準，而我國的標準或多或少跟對方的要求存在一定差異[6]。如不及時推進標準跟蹤和強化與國外食品安全標準溝通機制，就可能會使進口食品安全監管缺乏依據，出口的產品也滿足不了進口國要求而被退運或銷毀。食品安全標準差異性出現時，必須積極面對和解決，這就要求國內食品安全標準管理者時刻關注國際發展方向，根據我國進出口食品貿易的發展狀況，推進標準跟蹤評價和需求征集工作，適當引進國外食品安全標準，不斷推進標準的制（修）訂[7]。

2.3 進出口食品安全的快速檢測技術亟待加強

隨著我國對外開放程度的加大和經濟社會的快速發展，進口食品需求量增長迅猛。近10年來，我國已經成為全球第一大食品農產品進口市場。在進出口食物貿易量迅猛發展的同時，新的監管形勢對于海關的口岸監管也提出了全新的要求。我國現行的食品安全檢測技術，大多存在周期長的短板，嚴重影響了進出口食品的經濟價值。對于一些保質期較短的冰鮮類產品，滯港時間的延長嚴重影響其品質。現實要求我們必須加強快速食品檢測技術的研究。據統計，目前海關系統已發布449項快檢技術標準，主要針對食品的真實屬性及微生物等項目,已在食品進出口監管環節中初步發揮作用[8]。

3 結語

目前，我國已基本建立和完善了國家食品安全標準管理體系，各項食品安全國家標準的發布工作也有序開展。未來，我國將形成兩類食品標準體系，即以強制性的國家標準來控制我國食品的安全指標，由政府來監管食品安全性；以推薦性的食品標準來提高食品的產品品質，由市場調節。海關作為食品安全標準實施機構，是建立健全食品安全標準和管理制度體系的重要成員。在依照國家食品安全標準和其他相關法律、法規監督管理和維護保障我國進出口食品安全的實踐過程中，應積極參加到國家食品安全標準和管理制度體系建設中去，發揮好內外銜接作用，加強國內外檢測技術、管理體制等各方面的交流和溝通，在對食品安全標準的宣貫和解釋、跟蹤評估和滿足食品安全標準要求的收集、整理和檢測技術的研究開發等具體工作上下功夫，提升自身對進出口食品安全標準化監管的能力，不斷推動國內食品安全標準化管理制度的發展和完善。