農村集體土地征收補償制度研究

劉紅輝

（河北經貿大學，河北 石家莊 050000）

1 引言

農村集體土地征收是指人民政府在公共利益需要的前提下，依法強制性地將農村集體所有的土地收歸國有，并按照法律的規定給予被征地農民經濟補償的行政行為。土地征收補償能夠合法地剝奪農民的土地權利，因此在實踐中應當尤其謹慎。農村土地征收無疑是農村的土地承包經營權和建設用地使用權等私權利和土地征收的公權力之間的博弈，在這場博弈中，既要考慮到公共利益的需要，也要保障好農民的基本權益。農村集體土地征收的過程中產生了很多的利益沖突，這些沖突一定程度上展現了我國土地征收制度的不合理性，這些不合理性的出現能夠促進我國土地征收補償制度的不斷改進。我國的農村集體土地征收補償制度最早產生于計劃經濟時代，隨著國家的不斷發展和經濟制度的轉變，我國的農地征收補償制度也作出相應的改變以適應不斷發展的市場經濟，但這些改變仍然不能完全適應時代的需要，也沒有滿足農民的土地征收補償預期，筆者通過分析現行的農地征收補償制度，發現我國的農地征收補償制度存在著一些不足之處。

2 我國農村集體土地征收制度的不足

2.1 “公共利益”缺乏明確的界定標準

公共利益是土地征收的前提，只有把好“公共利益”的關卡，才能達到限制政府征收權力的目的，才能更好的保護被征地農民的土地權益。我國《土地管理法》第二條指出：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但是公共利益的含義應當怎么來界定，至今在法律中仍沒有一個清晰的界定標準，農村集體土地保障著國家最基本的糧食安全，是億萬農民據以生存和發展的基本保障，而公共利益缺乏明確的界定標準，使得農村集體土地征收的前提模糊不清，一定程度上會使農民的基本權益和公共利益的權衡有失偏頗。對公共利益含義的解釋決定了集體土地征收的規模和范圍，對公共利益的寬泛解釋會直接導致我國集體土地征收的隨意性增強，對農民土地權利的保障減弱。因此，本次通過的《土地管理法》并沒有給公共利益劃出明確的范圍，公共利益的含義仍然處于模糊的狀態，除此之外，這樣的兜底條款使得地方政府在征收農村集體土地的時候有了很大的自由裁量權，而這樣的裁量權很容易對農民的權益造成損害。在公共利益的外延不明確的情況下，土地管理法應當比其他的法律更應當去規定土地征收中公共利益的具體含義，如果土地管理法都未明確公共利益的法律定義，那么公共利益的范圍很容易對其他法律的利益訴求進行妥協。這樣一來，關于公共利益的兜底條款就會使得公共利益限制公權、保護私權的功能被弱化，反而成為地方政府忽視農民權益、對集體土地進行不合理征收的法律依據。有的學者認為聽證會能夠解決兜底條款的具體界定和適用問題，[1]但這在實踐中恐怕無法發揮出理想的效果，因為兜底條款不能約束和指導行政與司法實務，[2]聽證會“聽而不證”的現象仍然不可忽視。[3]反而，如果將兜底條款含義的確定交給聽證會來決定，那公共利益的含義確定將更加隨意，原本應該由體現人民意志的國家法律確定的公共利益的含義，轉而交給了參加聽證會的小部分人員，這對公共利益統一標準的確定更為不利。

2.2 土地征收補償制度并未完全適應市場經濟的需要

目前，我國的農村集體土地征收補償制度是通過補償的手段來彌補農村的權益損失，這種征地補償制度在計劃經濟體制下適用，但是這種補償制度卻并不完全符合市場經濟的發展要求。城市土地基本都是按照市場機制來進行資源的配置，資源交易價格也充分遵循市場的調節，而農村集體土地的征收補償卻不受市場經濟的調節，而是通過估算土地的收益來對農民進行補償，這是不適應市場經濟的發展需要的。除此之外，農民在利用自己的土地資源進行物質生產的過程中，其所使用的物質資料都是通過市場來進行購買，而他們所擁有的土地資源卻被以不太符合市場機制的補償手段來予以征收，這是不適應市場經濟的發展需要的。[4]在市場經濟制度改革的背景下，我國需要盡可能用市場來進行資源的交易和配置，雖然土地征收代表著廣大人民的公共利益，但這并不代表在土地征收的過程中可以忽略市場經濟的作用。僅僅按照農民所擁有的土地可以獲得的收益來對農民進行補貼，并不符合市場經濟的發展要求，并不符合市場經濟的交易原則。當然土地征收也不能完全交給市場來調節，畢竟農村集體土地征收是關系民生的重要舉措，當市場對土地的價格不能滿足農民的基本生活需要的時候，將土地征收完全交給市場調節將損害被征地農民的基本生活，但我國目前的土地征收補償制度是不符合市場經濟發展需要的，在這種補償制度下農民很容易滋生不滿意的情緒，進而導致農村集體土地征地補償糾紛。

2.3 救濟程序不完善

據目前法律之規定，當對于征地補償的標準產生糾紛的時候，被征收土地的農民只能夠通過行政復議的途徑來對自己的權利進行救濟。如此一來，政府既是農村集體土地的征收者，也是土地糾紛爭議的裁決者。在這種狀況之下，恐怕很難期待政府能夠對征地的糾紛作出合理的解決。除此之外，法律還規定：“爭議不影響征收土地方案的實施”。該法條的設立目的是為了提高征地效率，進而保證公共利益目標的實現。但與此同時，農民的利益卻沒有得到應有的保障，公權力很容易對私權造成侵蝕。而且，由于存在這樣的規定，農民對于土地被征收的現象只能被動的接受，沒有協商或者對抗的手段。可以看出，這樣的救濟手段無法真正的保障農民的基本權益。這樣一來，被征地農民在對集體土地征收補償不滿意時，找不到能夠維護自己權利途徑，只能靠自己的力量來和征地主體對抗，從而容易導致政府和被征地農民之間發生激烈的對抗。救濟程序的不完善還會導致政府在征收農村集體土地的時候更加的肆無忌憚，也會加深被征地農民對土地征收的不滿。

3 建議

3.1 明確公共利益的范圍

明確公共利益的范圍能夠防止政府濫用公共利益進行土地征收，進而保證土地征收的正當性，使得被征地農民的權益得到法律保障。公共利益作為一個抽象概念，可以通過類型化的方式明確公共利益的范圍。將公共利益類型化之后，便可以大大縮小政府的自由裁量權，從而在一定程度上達到限制政府公權力的目的。一般情況下，公共利益可以類型化為國防需要、外交需要、公共基礎設施需要、市政公用設施、公共活動設施、公共安全設施、公共服務機構的需要，[5]在這些情形下，政府才能夠依法征收農村集體土地。在將公共利益類型化為上述幾個方面之后，應當明確上述的類型化的公共利益的法律定義，從而進一步防止政府濫用上述公共利益的類型進行農村集體土地的征收，應當嚴格審查上述公共利益類型之外的土地征收，以維護農民的土地權益。

3.2 在對農村集體土地進行征收補償時應當參照市場價格

國家我國的農村土地進行了用途管制，可以實現國家對土地資源和合理規劃，從而使得國家經濟發展更為協調，但如果將征收補償的標準也以土地的原用途為據，則不利于農民權益的保障。國家對農村集體所有的土地進行用途管制，已經限制了農民的權益，在征收補償的標準上，又執行和國有土地不同的標準，這可以說是對農民權益的第二次損害，并不符合當前城鄉一體化的政策和改革目標。所以政府在對農村集體土地進行征收補償的時候應當參照市場價格，合理的估算被征收土地的市場交易價格，并在一定程度上考慮被征地農民的損失，包括精神損失等。土地的市場交易價格應當找獨立的第三方機構進行評估，以確保征地補償價格確定的公平公正。在對農地進行征收補償時應當參照市場價格并不意味著將市場價格作為唯一的考慮因素，還應當充分考慮被征地農民的生活水平，將民生作為土地征收的基礎。

3.3 設立專門針對農地征收的仲裁機構和法庭

是否存在充分的司法救濟途徑，直接影響政府征收集體土地的合法性審查，以及農民取得公平、合理補償的實現，所以完善農民對集體土地征收補償的司法救濟途徑至關重要，獨立的司法救濟途徑可以實現對集體土地征收主體的法律監督。首先可以設立中立的土地糾紛仲裁機構，在政府可能存在違法征收的情況時，農民可以向土地糾紛仲裁機構申請仲裁。該土地糾紛仲裁機構應當由不同功能的仲裁員組成，大致包括有關方面的專家、反貪檢察官、行政監察人員、國土監察人員等組成，有專業的人員，也有一定的監督成員，土地糾紛仲裁機構獨立于行政機關與司法機關。通過仲裁的方式，獨立地對農村集體土地糾紛案件進行裁決，為了避免地方保護主義，可以將其設立在省級人民政府所在地的城市。除此之外，還可以設立專門處理農地征收的土地法庭，由土地法庭專門承辦土地征收案件。設立專門的土地法庭有助于司法對行政的監督，對農民的土地權益實現有著更加充分的保障。

4 結語

農村集體土地征收是一項關系著國家發展和農民生活的重大課題，農地征收對國家的公共事業的發展有著至關重要的作用，所以其存在有著當然的合理性，但與此同時，農地征收也關系著被征地農民的基本生活，所以應當把好土地征收的大門，通過不斷完善我國的農村集體土地征收補償制度來保障好農民的土地權益，同時也更好的促進國家公共事業的發展。