基層治理視角下“農改超”在地化發展困境與出路探究
——以遂寧市為例

陸燕芳

(四川農業大學, 四川 雅安 625000)

1 “農改超”在地化實踐反思

1.1 “農改超”在地實踐歷程

“農改超”就是通過引進先進的企業管理理念，在政府政策的支持鼓勵下，將已不適應經濟社會發展、現代城市建設和居民消費需求的傳統農貿市場進行生鮮超市化改造，“使其成為經營主體組織化、經營產品標準化、經營方式超市化及服務規范化,以經營生鮮農副產品為主的超市”，簡言之，“農改超”就是將傳統農貿市場改造為生鮮超市。

為了滿足居民對食品安全、環境衛生和生活質量的新要求，著力構建農產品現代流通體系，整頓市場秩序、促進城市治理，2012年遂寧市響應國家政策啟動市城區農貿市場“超市化”，將轄區W農貿市場和N農貿市場進行“農改超”。遂寧市結合地方特色在“農改超”政策具體實踐過程中發展了“去農改超”和“化農為超”兩種典型，初步形成了具有相對代表性的農改超實踐模式并積累了一定的落地經驗。

1.2 “農改超”在地化實踐限度

在新冠肺炎疫情影響下，農貿市場問題熱度不斷提高，但似乎經過十多年發展、以解決農貿市場問題為目的出臺的“農改超”并沒能真正發揮好自身作用，在具體實踐中仍然面臨著明顯的在地發展困境，“農改超”推行困難的核心原因和根本性矛盾究竟在哪里？如何發揮政府治理效能，推行“農改超”在地化可持續發展？諸類問題亟待解決。通過對遂寧市N小區“去農改超”和W小區“化農為超”2個案例進行調研分析，在“農改超”實地規劃建設以及運營監管過程中，其產生的問題主要表現如下。

1.2.1 利益主體博弈，難以協調 農貿市場超市化過程中，政府、企業、流動攤販、經營者、消費者等各類利益主體，趨向動機不同，難以協調統一。流動攤販與固定經營者之間的市場競爭、經營者與消費者之間的買賣糾紛、企業與農戶、經營者間的合作商議、政府內部各部門的權責分配等現實問題的存在必然導致各方主體的利益糾纏。

1.2.2 政府治理能力欠缺，職能履行不到位 就W小區農改超項目來說，項目推進以來，政府和民眾便進入了雙方拉鋸的僵持狀態：一方面，政府在“農改超”政策落實方面下了大功夫，但落成之后實際效果不佳，“臟、亂、差”問題并沒有得到解決；另一方面，突然變更的購物方式讓當地群眾難以適應，生活上更加不便，加之上述衛生問題解決的失敗，大多群眾對政府此舉十分不滿。而對于N小區農改超項目來說，該項目自政府公布以來，擱置近8年未竣工，期間不斷有“農改超”的攤位租戶向政府反映各種問題，也未得到及時、有效的回應。這些現象的背后，基層政府治理行為、治理體制、治理能力等方面無疑存在很大的缺陷，反映出的就是地方政府現代化治理能力不足、治理體系不完善的深層次問題。

1.2.3 監管缺位，經營問題復雜 初期W小區“農改超”后，短暫性地取得了一定的衛生環境整治效果，但垃圾遍地、空氣質量差、污水橫流等“臟亂差”現象依舊沒有杜絕，衛生安全問題仍然突出。由此，超市化后的農貿市場涉及的經營規劃問題、流通領域農產品質量安全監管問題以及農產品質量安全保障相關制度完善問題都亟待解決。此外，居民對于改造后商場樓巨大人流量對周邊居民的安全、生活舒適度等方面帶來的負面影響的擔心也有待紓解。

2 “農改超”在地化發展定位

“在地化”是相對于“全球化”而言的，“可視為一種產品、服務、人才的應用,能夠為某一特定文化或語言地區所接受并長期發展下去”。而從基層治理來看，本文中，“農改超”的“在地化”就是指作為宏觀政策導向的“農改超”在地方基層的在地落建問題，具體即是“農改超”要適應地方現實，回應地方需求，使自身功能得到充分發揮，讓當地群眾享受到其帶來的政策福利。

2.1 “在地化”定位的基礎

從普適的價值經驗層面，“農改超”作為一項便民政策、利民工程，要明晰其“在地化”發展的定位，以適應地方現實、回應地方需求為基礎，充分考慮本地政策環境和群眾內在需求，實事求是，因地制宜。一方面，區域環境復雜多元、資源利益聚集分配及政策運用能力強弱等地方條件都制約和影響“農改超”的在地化。另一方面，在政策網絡中，參與政策的每個主體對政策的形成和實施都至關重要。出于不同的利益趨向，“農改超”各個主體的需求動機也不統一。因此，在基層治理視角下，政府要充分發揮積極的宏觀調控作用，找準各個利益主體的需求入口，化解不同主體的矛盾沖突，使“農改超”真正服務于地方需求。

2.2 “在地化”定位的關鍵

研究“農改超”在地化發展，需要將其置于外在條件及內在需求兩重現實中進行綜合考量，同時，政策“在地化”還應強調在考量地方多元化發展要求的基礎上，找準地方需求入口，服務人民群眾生活。綜合而言，“農改超”在地化定位的關鍵就是政府如何精準執行政策，使得農貿市場超市化改造真正對當地有價值。

“農改超”計劃的用意在于著力構建農產品現代流通體系，從源頭上解決農產品的衛生安全問題，適應整頓市場秩序和城市治理工作的需要以及滿足隨著生活水平提高居民對于飲食消費的新要求。在此基礎上，“農改超”如何在地落實以實現政策預期目的就是其“在地化”定位的關鍵所在。

3 推動“農改超”在地可持續化發展的建議

分析遂寧市“農改超”項目的總體情況，其中涉及到兩個非常具有典型性和代表性的問題：其一，項目工程擱置，政府政策執行能力欠缺；其二，政策效果不佳，農產品衛生安全問題難以破解。恰恰這兩個問題又是很多地區，特別是經濟較欠發達地區在實行“農改超”過程中不可避免的。深思“農改超”具體實踐面臨的挑戰，其根本是地方政府為主導的基層治理如何推行“農改超”政策在地化實踐的問題。下文將從基層治理視角出發，明確政府職能定位，思考突破地方政府失靈困境的出路，探討疏解“農改超”在地實踐中出現的建設問題和監管問題的對策。

3.1 深化“放管服”，實現市場與政府有效配合

“放管服”改革堅持民本位的執政理念，強調協調政府與市場、與社會的關系，通過對政府內外部橫向和縱向關系的調整優化，打造服務型政府，建立現代化政府治理體系。在“農改超”落地實踐過程中，政府的作用更多在于引導和服務，要始終明確自身鋪橋造路的角色，不能“管的太寬”，更不能“管得不夠”，要堅持深化“放管服”改革，實現市場與政府有效配合。在“農改超”前期在地落建過程中，地方政府作為引導者和服務者，需要加強自身“放管服”改革，杜絕包攬式思維，擺正政府在“農改超”中的角色，從體制機制內部糾正“政府失靈”問題；同時認可社會組織的作用和優勢，尊重市場主體追求合理利益的需求，促進政府行政手段與市場因素的有效配合，實現“農改超”在地高效落建。

3.2 協調各方利益主體，建立網絡化治理機制

地方政府要掌握“農改超”的政策主體、資源依賴、國家自主性以及治理效果等核心要素，充分考慮地方政策環境，調動各方主體參與到“農改超”治理網絡中。具體而言，政府要為“農改超”在地發展提供制度化參與平臺，相關部門要與當地群眾保持密切地聯系，與管理方、經營方、銷售方保持長期性溝通交流，掌握商販、散戶、消費者等民眾對于“農改超”的意愿、想法和要求，及時解決實際運行過程中的各種問題。適時開展有多方利益主體的民主洽談會、專家評議會等溝通性活動，進一步了解社會各界對“農改超”政策的理解和意見，并基于民調、會談的意見建議制定適合當地的科學合理的推進計劃，建立網絡化多元治理機制，探索靈活多樣的協作方案。通過合理引入第三方參與到“農改超”運營中，不僅是對網絡化治理模式的豐富，也利于增強社會大眾對“農改超”長期發展的認可和支持。

3.3 一場一策，精準發展

基層治理更為強調精準施策使得宏觀政策能夠落地有效，精準施策“是一種科學、理性的實踐方法,是認識的定量化、精確化”，遂寧市政府在“農改超”在地化發展過程中，吸取經驗教訓，運用“一場一策”的精準思維，最終使得政策以“去農改超”和“化農為超”兩種模式落地實踐。“農改超”在地化發展需要基層政府樹立精準理念，采取精準施策的方法，因地制宜、因時而化，使政策具有針對性、精準性和有效性。

地方政府在精準施策時，要充分考慮影響政策的相關因素，實現政策與當地自然、人和社會等因素的在地而不是斷裂，忽視群眾利益、“一刀切”的政績工程是不可取的。由此，政府在“農改超”政策執行和落實過程中，既要考量影響政策的各種宏觀力量，對政治、經濟、社會文化和技術等外部環境因素進行科學分析，精準施策，使得“農改超”適應本地現實，其落地實踐能夠有效回應地方需求；也要加強政府自身的體制機制完善，樹立精準思維，提升精準治理能力和治理水平，從政府內部確保政策能夠得到有效落實。

4 總結

“農改超”的在地化發展本質就是政策執行和落實問題，考驗地方政府推行政策的能力和基層治理的體制機制建設水平。在國家治理能力和治理體系現代化建設的背景下，地方政府治理能力和治理體系的現代化建設是其實現的基礎，而“農改超”政策中涉及到的食品安全治理能力現代化建設也是我國治理能力和治理體系現代化建設的重要組成部分。綜上，以遂寧市“農改超”政策在地化發展為例，地方政府在宏觀政策落實過程中，在角色定位上，要始終明晰自己的職能定位，協調好政府與市場和社會的關系；在職權履行上，要完善內外部監督機制，建立多元主體參與的網絡化治理；在政策執行上，要注重精準施策，樹立精準思維，使得政策能夠真正實現地方需求。