林業科研院所財務“放管服”改革實證研究

郭麗華

（山東省林業科學研究院，山東濟南250014）

十八大以來，黨和政府就轉變政府職能出臺了一系列改革措施，2016年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》[1]；為推進科技領域“放管服”改革，2018年國務院印發了《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》[2]，下放科研經費管理自主權，建立以信任為導向科研管理機制，賦予科研人員更大的自主權；2019年，科技部等六部門印發《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見的通知》，要求全面落實文件要求，強化成果導向，精簡科研項目管理流程，改革重大科技項目立項和組織實施機制，給予高校和科研院所更多自主權[3]。

隨著一系列政策的出臺，各地各部門開始按照文件要求去實踐和探索。有些學者也從理論體系、改革案例、對策建議等方面進行了深入的研究，無論從改革成果還是理論探索方面都取得了一些成效，由于一些現實的問題，各地各行業進展不一，科研領域腐敗問題時有發生，科研人員對于科研經費管理的詬病依然存在，“放管服”改革的目標仍未達成，需要進行一些理論研究及實踐改革。本文以山東省林業科學研究院為例，對相關問題進行剖析，并提出針對性建議，以供參考。

1 關于國內“放管服”改革研究

“放管服”是“簡政放權、放管結合、優化服務”的簡稱，于2016年5月由國務院總理李克強提出。“放管服” 改革理念承繼于我國40 幾年的改革開放，作為新時代中國特色社會主義思想的一部分還沒有被國外學者所關注，研究成果較少。

國內研究伴隨著改革開放的實踐不斷有成果出現，尤以十八大以來最為顯著。以“放管服”為題、資源類型不限，通過網絡查詢獲知，十八大以來，截至2020年12月31日，共有科研成果10183 項，其中2017年—2020年有7780 項，理論研究在近4年較為集中，這與政策文件的貫徹落實不無關系。以“科研經費放管服”為題進行查詢，截至2020年底可查詢到成果457 項，其中2017—2020年有345項，占比高達75%，大多為高等教育領域，研究內容以管理體系完善、績效管理、審計監管、信息化建設等為主.但以“林業科研放管服”為題進行查詢，僅有一篇馬瑋等發表于2021年2月 《甘肅科技》 的文章，對林業科研經費管理的重要性、經費預算管理中存在的問題進行了論述，并給出了林業科研項目經費預算管理的措施[4]，基本為案例分析和主觀研判。也充分說明對于林業科研項目管理的“放管服”改革行業思考還不充分，理論及實踐探索尚未形成體系，改革成效尚不明顯。

2 林業科研院所科研項目管理“放管服”改革的實踐

2.1 “放管服”改革的主要做法-以山東省林業科學研究院為例

山東省林業科學研究院成立60 多年，科研力量雄厚，針對全省林業生產和生態建設中的重要科學技術問題，開展林木遺傳育種、林業生態工程、森林可持續性經營、生物多樣性保護、經濟林培育與產品開發、林草標準化建設等方面的應用基礎理論研究和應用研究；構建科研平臺，培養林業科技人才，承擔國家、部省下達的科研、培訓和技術推廣項目，為全省林業生產和生態建設提供科技支撐，以公益性生態林業研究為主。近年來，每年爭取重點研發、自然科學基金、林業技術推廣等各類科研項目30 多個，科研經費2000～3000 萬元，100 萬元以上的科研項目數量約5～7 個，50～100 萬元的科研項目約6～7 個，在林業科研領域具備一定的典型性。

2.1.1 制度優化

針對科研人員提出的經費預算管理死板的問題，擴大預算調整自主權，在項目總預算不變的情況下，將直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費及其他支出預算調劑權下放給項目承擔單位，由項目承擔單位批準后，項目組科研人員根據實際情況進行直接費用預算調整；統籌部分科目預算使用，合并會議費、差旅費、國際合作與交流費科目，由科研人員結合科研活動實際需要編制預算并按規定統籌安排使用，其中不超過直接費用10%的，不需要提供預算測算依據；授權自主審批，下放會議審批權及交通工具自主選擇權，允許野外科研項目無法取得住宿票據情況下由證明人證實報銷；擴大間接費用占比，調整間接費用支出比例，建立以績效為主的激勵體系，將間接費用中的50%用于科研人員績效考核，逐步探索實施小額科研項目經費使用“包干制”。

2.1.2 流程優化

針對報銷難、報銷煩的意見，落實科研項目負責人負責制，以項目負責人的簽批意見為主；改變財務格式的報銷附件為辦公格式的報銷附件，直接A4 紙張打印報銷，減少科研人員粘貼報銷單據的“困擾”； 放寬了科研項目績效支出的佐證要求，簡化了對相關附件資料的審核，提升了績效支出報銷的效率；推行網上報銷差旅費改革，逐步推廣無紙化報銷機制，進行網上審批，網上報銷，切實解決科研人員報銷繁瑣的負擔。

2.1.3 服務優化

全面推行科研項目財務助理制度，每個項目設立財務助理人員，全面負責項目預算編報、報銷結算、決算、審計等相關事項，解放了科研人員的財務束縛； 對不同科研項目經費報銷實施分類管理、專人負責，提高服務的精準性。

2.1.4 監管優化

從重數量、重過程向重質量、重結果轉變，切實增強績效管理，實現結果導向；從報銷、審計等事后監管方式轉為預算編報、溝通協商等事前監管為主，進一步優化監管方式，促進業務、財務融合，密切業財部門關系，以增強服務為主導不斷推進監管方式改革。

2.2 主要問題

2.2.1 制度設計的針對性不強，分類管理難以實施[5]。

雖下放了預算調劑、預算科目調整、績效支出、負責人負責制等權限，但制度設計層面存在“一刀切”的問題，忽視了各具體項目組之間的區別，也忽視了項目來源不同經費管理標準不同的差異，聚焦具體項目需求的針對性不足，對提升工作效率、減少科研人員時間耗費產生不利影響，制度實施效果較差或無法落實。

2.2.2 信息化水平較低，流程優化的效率不能完全體現。

目前，項目組經費報銷仍然以人工粘貼、當面報送、現場審核為主，鑒于項目組人員與財務人員工作事項、時間等的不對稱性，往往需要耗費大量時間，導致報銷人員嫌難，財務人員又因重復解釋嫌煩的問題，這與以電子發票、財務職能機器人、區塊鏈技術改革為主體的會計改革導向不符，不利于將來工作效率的提升，遠遠滯后于“最多跑一次”、“不見面審批”的政府管理“放管服”改革的進程，也容易招致林業科研項目人員的不理解。在資產配置方面，各項目組各自為政，單位又沒有建設統一的資源共享平臺，導致有些固定資產甚至大型資產重復購置，使用效率低下。

2.2.3 服務的意識和能力偏低，群策群力、共享共治的工作局面尚未形成。

在工作中，仍然存在財務、業務兩張皮的現象。財務人員因項目越多，工作越重，責任越大的原因，對積極服務的內生動力不足，不愿主動參與項目設計、對接相關咨詢；科研項目財務助理往往由項目組指定，大多為非財務人員，對財務管理的制度、要求等理解不太到位，難免出現一些常識性問題，甚至有些項目負責人仍存有項目是自己爭取的、經費也應該完全由自己支配，財務管控多此一舉的認識。理念的分歧也造成了很多時候業務與財務無法有機銜接、相互指責的情況。

2.2.4 監管氛圍營造不夠濃厚，格局觀念偏狹小。

通過制度優化、流程優化，按照內部控制不相容崗位適度分離等原則，放權的邊界相對清晰了，但“三分制度、七分管理”的理念淡薄了。各部門人員在責任傳導的意識下，更注重制度剛性，漠視了對政策文件的解讀、宣傳，制度條文的理解產生不對稱性，財務與業務依然保持著純粹的監管、被監管關系，財務工作的導向依然是“亡羊補牢”，科研項目人員繼續要“暗度陳倉”，基于信任的工作機制和氛圍沒有建立起來。

3 林業科研項目財務管理“放管服”的改革思路

3.1 指導思想

大多數學者直接將“放管服”界定為簡政放權、放管結合、優化服務[6]，從不同的角度對“放”“管”“服”進行了闡釋，總體而言目標基本一致，即轉變政府職能，增強市場在資源配置中的決定性作用，實現治理體系和治理能力的現代化。當然目前尚未就此形成完整、成熟的理論體系，還處在不斷實踐和探索的階段。

就林業科研項目財務管理實際來說，其主要目的就是要解除束縛科研人員科研創新的一切桎梏，通過體制機制創新，優化提升財務事項的服務水平和質量，為科研人員松綁，激發其創新動力和活力，為創新驅動發展的經濟改革創造條件。

“放”就是要梳理、優化各項科研管理制度，涉及科研項目管理、經費管理、績效考核、審計監督等各個方面，界定好科研項目與各管理職能部門之間的界限；“管”就是要守住底線，保障科研項目運行在制度的框架內；“服” 就是要營造好的工作氛圍，既各負其責又積極主動，通過工作機制的創新，提升人的服務意識和能力，齊抓共管促進科技創新。

3.2 改革建議

(1)完善治理體系。首先，制度體系建設。以人事改革為抓手，以完善制度體系為前提，組織科研、財務、人事、后勤等部門共同參與科研項目管理、經費管理、績效考核、審計監督等制度的制定、修訂，保障各項制度有機銜接、尺度統一，做到事事有據可依、有規可循。其次，工作機制建設。在制度建設的基礎上，制定相應的實施細則，對工作中出現的新問題、不協調問題予以規范和處理。比如，基于對經費預算和報銷情況的考評，建立項目組或項目負責人的信用體系，對能夠嚴格遵守各項制度、預算執行到位、財務管理完善的，給予較高的信用等級評價，在預算調劑、財務報銷等流程簡化手續，對一些信用等級較低的，可實行嚴格流程、內部公示等程序，督促后改進，以提高制度設計的針對性，精準施策，分類管理。

(2)提升治理能力。著眼信息化建設和事后監管的弊端，不斷提升林業財務管理工作的信息化水平。首先，推進業財一體化。業財一體化，不僅僅指業務工作與財務審批的信息化改造與平臺整合，更重要的是以項目管理流程為載體，讓財務人員更多的參與到項目計劃的討論、項目流程的制定、項目經費預算的編報等過程中，將監管關口前移，防患于未然。其次，營造良好的制度文化氛圍。業務學習可以提升個人的業務素養，但氛圍營造能夠影響群體行為，進而形成企業文化。針對科研人員與財務人員信息不對稱的現實，很多單位財務部門采取了印發制度匯編、張貼工作流程等方式加大制度宣傳，但基于過去的“不信任”，收效甚微。還應該組織專項服務隊，上門服務，把問題調研常規化，將挑刺找茬的舊認識轉化為共同面對主動服務的新自覺，及時化解科研項目財務工作堵點； 積極推動科研財務助理專業化，將對科研項目的服務質量納入財務人員年度考核，實現項目成效一體化，增強財務人員的“主人翁”意識。第三，合理績效評價。對于林業科研項目來說，大部分為公益性項目，科研成果市場轉化的可能性不大，應打破現有的固有的科研期限的概念，加大對公益性林業科研項目的跟蹤考核，鼓勵科研項目人員從事長期性連續研究，并采取“包干制”等方式加大間接費用的支出力度，肯定科研工作人員的腦力勞動；審計等部門也應跟進業務學習，充分了解行業甚至項目特性，辯證、客觀評價科研項目經費管理問題，更多從績效結果的角度提出審計建議。