中國林業碳匯交易現狀、問題與對策*

○浙江農林大學經濟管理學院 陳周光 龍 飛 祁慧博 張 哲

工業時代以來，煤炭和石油及其他化石能源的使用程度逐漸提高，結果帶來的就是以二氧化碳為代表的溫室氣體的排放濃度也越來越高，從而導致全球氣候變暖的趨勢愈發明顯。當前減緩氣候變暖無外乎兩種辦法:一是減少溫室氣體排放源 ;二是增加對溫室氣體的吸收[1-2]，其中的源就是碳源，吸收即是碳匯。相對于減少溫室氣體的排放，林業碳匯是應對國際氣候變化的重要措施。隨著碳達峰以及碳中和的提出，林業碳匯已經上升為國家戰略，這為林業碳匯交易創造了較好的外部條件。有學者研究表明森林碳匯是緩解氣候變化的重要生態系統，是節能減排戰略的補充措施[3]。在一般的情況下，每公頃森林一年大約能吸收10～40 t二氧化碳，森林吸收二氧化碳的能力為發展林業碳匯奠定了基礎。林業碳匯功能與作用的充分發揮需要借助市場交易來完成，因此世界各國都在積極發展林業碳匯及其交易。中國作為全球碳排放量最多的國家，2017年中國碳排放量為7219.2萬t，占全球碳排放量的19.12%[4]，表明中國當前的減排壓力較大。因此如何利用林業碳匯交易緩解減排壓力，是值得研究的問題。在此背景下，研究當前中國林業碳匯交易的現狀以及探索發展林業碳匯交易的措施就顯得尤為重要。

一、中國林業碳匯交易現狀

(一)林業碳匯項目開啟

中國是世界上最早開展林業碳匯的國家之一，林業碳匯項目試點在2004年就已啟動[5]。首先，林業碳匯項目體現在清潔發展機制(CDM)項目上，截止到2016年為止，中國批準的CDM造林和再造林項目如表1所示；其次，中國自愿的林業碳匯交易項目也在發展，比如中國綠色碳基金，該機構已經成功地運行了12個項目；最后，則是在林業碳匯中國核證減排量(CCER)項目中，林業碳匯CCER項目市場呈現出快速發展的態勢[6]。

(二)林業碳匯交易管理機構不斷健全

林業碳匯交易不僅需要政策及法律法規的約束，而且需要實體部門的管理。為了更好地發揮林業碳匯的減排增匯功能，國家林草局和北京市人民政府建立了中國林業產權交易所，該交易所是全國性的機構。在碳匯管理機構方面，我國在2003年成立了碳匯辦、2005年成立了能源辦、2007年成立了氣候辦。2006年國務院成立了清潔機制發展基金，該基金用于在發達國家和發展中國家進行減排溫室氣體國際合作。2010年成立了中國綠色碳匯基金會。這些機構是管理體制的重要構成部分，有助于加強對林業碳匯交易的管理。

(三)林業碳匯計量和方法學取得進步

近年來林業碳匯計量取得了較快的發展，當前的計量方法主要有偏自然方向的以及偏經濟方向的，各種計量方法逐漸涌現，比如：蓄積量轉換因子法、生物量法、生物量清單法以及CO2FIX模型法等。在計量方法不斷完善的同時，計量機構也在逐漸發展，其中浙江農林大學是國內最早獲得林業碳匯計量資格的單位之一。浙江農林大學編制的《農戶森林經營碳匯項目方法學》已經在浙江省臨安區施行[7]。在方法學方面，2006年注冊的廣西珠江流域再造林項目是世界上第一個清潔發展機制下再造林碳匯項目方法學，該方法學是由聯合國清潔發展機制執行理事會所批準實施的。中國的林業碳匯方法學主要分為三個層面：一是國家層面；二是項目層面；三是市場層面。這三個層面的方法學為科學管理林業碳匯奠定了基礎，其中截至到2016年備案的林業碳匯項目方法學如表2所示。

表2 國家溫室氣體自愿減排方法學備案清單

二、中國林業碳匯交易存在的問題

(一)林業碳匯項目發展存在差距

一是體現在CDM林業碳匯項目上。根據中國清潔發展機制網的資料顯示，CDM造林和再造林項目占比較少。截至2016年8月23日國家發改委批準的全部CDM項目為5074項，其中新能源和可再生能源的數量為3733個，占比達到了73.57%，處于首位。然而CDM造林和再造林項目僅為5個，其在總減排項目中的比例還不到0.1%，新能源和可再生能源項目的數量大約是造林和再造林項目的746倍，二者的差距可見一斑。其它減排項目相對于CDM林業碳匯項目也有很好的發展，具體情況如表3所示。

表3 中國批準項目數按減排類型分布

二是體現在林業碳匯中國核證減排量(CCER)項目及其他項目上。我國已經在2017年停止了中國核證減排量(CCER)項目的備案申請，這其中就包括了林業碳匯CCER項目。從查閱文獻資料發現，97個林業碳匯CCER項目中只有13個完成備案，備案率僅為13.4%，項目的簽發率也不高。在林業碳匯CCER項目中也主要是以造林和再造林項目為主，竹林碳匯經營、竹子造林碳匯以及森林經營碳匯項目占比較低，雖然造林和再造林成功率更高，但是項目形式較為單一。總體來看，林業碳匯CCER項目和其他種類的CCER項目相比，還存在一定的差距，主要體現在備案率以及簽發率上。在其他項目上，雖然BCER、FFCER等發展的相對較好，但是它們都是有一定區域范圍內的，不具有廣泛性。同時有學者研究發現，在自愿市場上一些買家會傾向于亞洲以外的林業碳匯交易項目[8]。

(二)林業碳匯交易市場缺乏活力

我國的林業碳匯交易主要依靠的是政府，市場化程度較低。在中央政府關于環保與低碳的倡導下，地方政府開始推動碳匯造林實踐[7]。林業碳匯主要是以項目的形式存在，然而我國的林業碳匯項目的開發者主要是一些地方的林業管理部門，企業的參與感比較弱，這樣的情況就導致開發出的林業碳匯項目與企業的真實需求存在差距。相比工業減排來說，林業碳匯的成本更有優勢[9]，目前大多數學者的研究都比較贊同這一觀點，但是在林業碳匯交易市場缺乏活力的情況下，更多的減排企業會更加傾向于其它碳匯項目或者購買碳配額，因此林業碳匯的成本優勢難以發揮出來。此外由于我國目前的減排政策是非強制性的，因此會促使一些企業不參與減排，從而導致林業碳匯在市場上缺少購買者。市場交易需要供給者與需求者的共同參與，缺少任何一方市場就難以持續健康發展。我國當前的市場經濟體制就是要發揮市場在資源配置中的決定性作用，因此要逐步推進林業碳匯交易的市場化。

(三)林業碳匯交易成本高

只要在市場中交易就會產生成本，林業碳匯交易也不例外，其中林業碳匯項目的總體成本主要包括一次性成本和持續性成本[10]。因此如何控制好林業碳匯交易過程中所產生的成本，是社會各界所關心的問題。據測算，一個CDM林業碳匯項目在一個開發周期內的交易成本總量達到100萬元以上[11]，這種高昂的交易費用在很大程度上限制了CDM林業碳匯項目的開發與建設。CCER林業碳匯項目的交易成本也較高，根據有關學者的研究其簽發相關交易成本在35～65萬元[12]，然而這種交易成本僅僅是簽發過程的相關交易成本，簽發的交易成本之高，再加上其它沉沒成本就會導致其總的交易成本會更高。交易成本與供給者和需求者的關系密切相關。根據理性選擇理論可知，交易雙方作為“經濟人”都會從自身的利益出發，高昂的交易費用首先會打擊供給者的開發欲望，其次會影響到需求者的購買量，這樣就會迫使很多企業為了避開這種巨大的經濟支出，從而選擇其他較為經濟的項目，最終會使得整個林業碳匯交易市場存在供需不平衡的現象。

(四)林業碳匯交易環境較差

林業碳匯交易環境主要包括政策與法律環境、交易制度環境和監督管理環境等。較差的交易環境會影響到參與林業碳匯交易的每一個主體，從而阻礙交易的正常進行。首先就是政策與法律環境方面。一方面林業碳匯交易的政策以試行的為多，另一方面就是林業碳匯的產權不夠明晰。從目前實踐來看，在市場經濟條件下，很多交易問題都是由于產權不清而引發的[13]；其次是交易制度環境方面。林業碳匯交易市場建設緩慢，我國的碳匯交易市場主要以試點為主，2011年啟動碳交易試點建設工作，2013年深圳率先開始碳交易試點，我國于2017年建成全國統一的碳市場，但是目前只限于火電行業；再次是林業碳匯交易融資環境差。林業碳匯交易需要大量的金融資金，然而目前的情況是金融機構對林業碳匯產業項目認識不足，介入林業碳匯項目的金融創新還較少[14]。這種現象出現的主要原因是我國在2012年之前沒有減排任務，因此對碳金融認識不足[15]；最后則是監督管理環境方面。我國缺少對林業碳匯交易的主線管理，不同層次的市場分別隸屬于不同的上級主管部門[16]。我國林業碳匯交易的區域性較為明顯，從而在很大程度上使得相關成本增加。

(五)林業碳匯抵消比例及地域限制

在我國的碳交易市場中有碳配額以及CCER項目，CCER項目的作用主要是用來抵消碳排放或者碳配額。我國目前主要有七個碳交易試點，分別是北京、上海、重慶、湖北、天津、廣州和深圳。根據各試點的碳排放權管理辦法可知，七個碳交易試點對林業碳匯抵消比例以及來源都有著較為嚴格的要求。深圳、廣州和天津要求抵消比例為不超過本年度排放量的10%，而深圳與天津則沒有詳細要求；湖北要求抵消比例為不超過年度初始配額的10%，并且要求項目必須是湖北省內；上海要求抵消比例為不超過配額數量的5%，對項目的來源地則沒有要求；北京要求抵消比例為不超過當年核證配發配額的5%，項目來源的要求最為復雜，優先試用與北京市簽署協議地區的CCER，并且北京以外的CCER不能超過當年配額量的2.5%；重慶要求抵消比例是不超過審定排放量的8%，對來源沒有要求。我國與一些發達國家和地區相比還存在著一定的差距，比如新西蘭對抵消比例沒有限額。抵消比例及來源地的限制，很大程度上降低了林業碳匯項目的開發，從而影響到林業碳匯交易的規模與發展。

三、促進林業碳匯交易發展的對策

(一)加強法律法規建設

法律法規對于林業碳匯交易的順暢運行起著非常關鍵的作用，因此需要完善林業碳匯交易體系的法律法規，盡快確定森林碳匯為法定減排方式，給予其法律效力[16]。首先要完善林業碳匯產權的法律。目前我國的《森林法》以及《物權法》中對林業碳匯產權的規定相對不多，而且沒有關于林業碳匯交易的單獨法律，所以應該加快這兩部法律以及其他相關法律條文的修訂，從而促進林業產權的確權登記工作的推進；其次是要完善市場交易的相關法律法規，明確參與市場的詳細要求與規定，只有符合法律法規的才能進入市場中進行交易，從而更好地保障交易雙方的利益；再次是要加強法律人才隊伍的建設，培養一批懂法、知法的林業碳匯交易人才，專業的法律人才可以為供給者以及需求者提供及時完善的法律咨詢，進而使得交易雙方都能履行各自的職責與義務，避免交易矛盾的發生概率；最后要加快建設糾紛處理體系，當交易中出現糾紛問題的時候，該體系可以迅速進行解決，從而降低處理糾紛的成本。法律法規的建設有利于改善法律環境，從而為整個交易全過程提高法律保障。

(二)完善林業碳匯市場的相關制度

制度是保障交易市場運行的關鍵，因此要完善林業碳匯交易市場相關制度。首先，要建立完善林業碳匯融資制度。根據前文分析可知，在林業碳匯項目的開發中會產生較多的沉沒成本，進而導致林業碳匯交易資金需求量較大，因此需要金融資本以及社會資本參與其中。具體做法為：一是改變林業碳匯項目的貸款模式。對貸款的周期、貸款抵押、還款時間都要做適當的調整，可以根據林業碳匯項目的規模以及時間長短來確定，從而讓資金的流動更加的靈活。二是出臺林業碳匯交易保險。交易的過程中會存在一定的風險，林業碳匯交易也不例外，完善健全的保險可以有效地彌補交易雙方所產生的損失，保險也可以起到融資的作用；其次，完善林業碳匯交易的監管制度。林業碳匯交易的監管機制中，應包括交易總量的控制機制、交易結果的評價機制以及交易全過程的監控機制[17]。因此具體做法可以根據監管機制的內容展開：一是嚴格對市場交易的總量進行控制，合理地利用交易量將會有利于市場的穩定。二是對交易的結果進行評價，對不符合要求的不再允許在市場中進行交易，從而凈化交易的環境。三是對整個交易過程進行監控，市場中每一個交易環節都不容出錯，一旦出錯就有可能損害某方的利益，因此要加大監控力度，構建政府、碳匯管理機構以及社會的三級管理監督機制。相關制度的建設能夠為林業碳匯交易創造良好的外部條件。

(三)加強信息化建設

信息技術的快速發展可以加強林業碳匯交易主體之間的交流，以及國際間的合作與競爭，因此需要加快信息化建設，打造信息化的交易平臺。當前已經進入5G時代，5G大幅度提高了信息的傳遞以及搜集速度，該技術能夠為林業碳匯交易提供強大的數據支持。具體可以從以下兩個方面實施。一是加快信息化人才隊伍建設。首先要加大對從業人員的技能培訓，使其能夠適應信息化時代的要求；其次要吸納掌握信息技術的畢業生以及社會人士；最后則是要加強宣傳，讓每一位從業者了解到信息化的強大作用。信息化人才隊伍建設可以有效地降低林業碳匯交易過程中所產生的信息搜尋成本；二是加快信息基礎建設。信息基礎建設主要包括信息網絡和信息平臺的建設，林業碳匯交易的基礎是森林，林區一般來說網絡不夠發達，信息基礎設施較弱，因此必須加大資金投入，改善基礎設施。信息網絡的改善需要移動通信企業和各級政府密切合作，逐步在有條件的地方建設基站。信息平臺建設則需要通過與互聯網企業合作來建設林業碳匯交易相關網站，林業碳匯交易網站的建設可以使交易更加便捷、透明。信息化建設最終將有利于林業碳匯交易成本的降低。

(四)開展減排政策過渡，提高林業碳匯抵消比例

我國當前階段實行的是自愿減排措施，這就會導致一些具有減排要求的企業減排的動力不足，因而需要加快轉變減排政策，逐步過渡到強制減排階段。強制減排可能會促使企業選擇林業碳匯。根據前面研究可知，我國目前的碳交易試點對于林業碳匯抵消碳排放都有著明確且嚴格的要求，但是隨著林業碳匯的地位不斷提升，這一比例限制應該隨之改變。從國外市場來看，歐盟碳排放權交易體系、新西蘭排放交易體系、芝加哥氣候交易所等都在逐步提高林業碳匯抵消比例，因此我國也應該在結合國情的同時向這些國家和地區學習。主要可以從以下幾個方面展開：一是碳抵消比例要靈活且有一定的提高，碳抵消比例可以根據碳交易量以及政策隨時調整，以便于維護市場機制的平穩運行；二是要適當擴大林業碳匯項目的來源地，要逐步打破林業碳匯的地域界限，目前在七個碳交易試點中，湖北、北京、廣州這三個地區大部分的林業碳匯項目都只能來源于本行政區內，而天津、上海、重慶及深圳則沒有限制地域來源，這種地域限制嚴重制約了林業碳匯交易市場的發展，因此可以依據因地制宜、優勢互補的原則，構建跨區域的林業碳匯網絡；三是要在政府政策指導的前提下，充分發揮市場這只“看不見的手”的作用，利用市場引導減排企業對林業碳匯的需求；四是可以對減排企業選擇參與林業碳匯交易給予適當的財政補貼。這些措施將有利于激發林業碳匯交易市場的活力，刺激林業碳匯需求。