宅基地管理存在的問題及建議

樊文強 謝志楊 莫東 秦莉 陳麗蓉

廣元市利州區農業農村局，四川廣元

1 管理現狀

以2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“《土地管理法》”）為標志，我國農村宅基地進入了規范管理階段。新修訂的《土地管理法》明確宅基地由鄉（鎮）人民政府審核審批，國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理工作。但宅基地管理工作涉及面廣，包括審批、規劃選址、分戶建房等方方面面，政府管理部門不僅涉及農業農村部門，還涉及自然資源部門、公安部門等。農業農村部門主要負責起草農村宅基地管理和使用相關法律法規及政策，指導宅基地分配、使用、流轉、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標準、違法用地查處，指導閑置宅基地和閑置農房利用等；自然資源部門主要負責土地等國土空間用途轉用、土地整理復墾、不動產統一確權登記，擬訂國土空間規劃并監督實施等；而公安部門主要負責農村戶口分戶。

2 存在的主要問題

2.1 缺失專門的宅基地法律法規

我國農村宅基地管理沒有專門性法律法規，與宅基地管理有關的法律法規條款，散落于《憲法》《民法典》《物權法》《土地管理法》《不動產登記暫行條例》《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等法律法規中；關于我國農村房屋和宅基地使用權的調整，可使用的法律規范數量則更少，且層次不高，主要依靠政策調整。從長遠來看，宅基地立法的缺失，不利于鄉村振興戰略的深入推進。

2.2 執法職能邊界不清

新修訂的《土地管理法》第78條明確“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過省、自治區、直轄市規定的標準，多占的土地以非法占用土地論處”。雖然《土地管理法》明確農業農村部門為農村村民宅基地執法部門，但縱觀整部法律，都沒有進一步明確宅基地的認定和違法查處范圍。同樣，農業農村部印發的《農業綜合行政執法事項指導目錄（2020版）》和自然資源部門印發的《行政處罰事項清單》也未對農村村民違法占地（特別是占耕地）建住房的查處作更進一步明確規定。因此，在基層執法中，農業農村部門認為非宅基地類違法行為查處不屬于農業農村部門的職責；自然資源部門則認為只要村民在集體土地上違法建造住宅，無論是建設用地還是耕地等農用地，都應由農業農村部門查處。甚至，各地法院針對農村村民違法占地建房誰執法一事都作出了不同判決，如陜西省淳化縣人民法院（2021）陜0430行審3號行政裁定書中認為，按《土地管理法》第78條，村民未經批準非法占用土地建住宅的，應由農業農村部門執法；湖南省石門縣人民法院（2020）湘0726行審38號行政裁定書認為，按《土地管理法》第77條，支持石門縣自然資源局查處農村村民非法占用耕地建住宅案。

2.3 國土空間規劃滯后

雖然我國城鎮化發展速度較快，但國土空間規劃卻十分滯后，農村許多地區并未編制村莊規劃，導致農房建設在空間布局上混亂、公共空間不足、宅基地利用率低。與此同時，部分地區在規劃上沒有預留農村集體建設用地，甚至出現村集體經濟內全是基本農田或是其他城市預留規劃用地，此現象在城鄉結合部的農村地區尤為突出，這導致了村民雖有建房資格，但卻又無地可建。

2.4 農村配套分戶政策缺位

我國宅基地管理實行“一戶一宅”，且宅基地以戶為單位進行申請。農村中多子女家庭較多，這些家庭的子女成年后都有為申請宅基地建房而分戶的需求。在新修訂的《土地管理法》實施后，地方上并未及時出臺配套的農村分戶政策，同時，舊的分戶政策已不能適應新形勢下宅基地管理的需要，特別是舊的分戶辦理流程環節已不具備現實可操作性，造成農村多子女家庭無法分戶建房，進而導致部分多子女家庭違法占地建房。

3 對策建議

3.1 加快宅基地立法，形成系統完整的法律法規

依法治國是國家長治久安的重要保障，宅基地事關農村千家萬戶的切身利益，應從法律層面上保證黨和國家在宅基地管理上的基本路線方針得以貫徹實施。因此，加快宅基地立法，形成系統完整的法律法規，既是依法治國的應有之義，也是鄉村振興的現實需要。

3.2 完善地方法規政策，形成完備的配套管理制度

在國家法律政策的框架下，以2021年新修訂的《土地管理法實施條例》為契機，加快制定完善宅基地管理相關地方性法規政策，進一步明確部門職能職責、細化規范流程，堵住政策相關缺口，提升管理效能。

3.3 賦予鄉鎮行政執法主體地位，形成新的行政執法模式

深化行政執法體制改革，探索將農村宅基地執法權下放至鄉鎮人民政府，由鄉鎮執法機構開展執法監督，縣級部門主要負責業務指導、跨區域聯合執法、重大案件查處。

3.4 加快國土空間規劃編制，形成科學合理的規劃布局

做好農村宅基地現狀需求調查摸底工作，加快國土空間規劃編制，統籌安排好農村宅基地規劃布局，滿足合理的宅基地需求，引導村民合法修建住房。

3.5 加強部門溝通協調，形成協作配合機制

宅基地管理相關部門應加大工作溝通協調力度，利用聯席會議等方式，共同磋商解決宅基地管理相關工作中出現的各種問題，通過協作配合，形成工作合力，推進各項管理工作無縫銜接。