四川省“五良”融合產業宜機化改造項目理清幾個問題

陳孟坤 楊建國 張小軍 鐘萍

1.四川省農業農村廳，四川成都

2.四川省農機化技術推廣總站，四川成都

2021年，四川省實施了“五良”融合產業宜機化改造項目，經過縣（市、區）競爭性陳述，實施主體競爭性申報、縣級遴選，實施方案評審、發放確認通知書、進場施工等程序，11月底宜機化改造施工已進入最后沖刺階段。在6～11月，省農業農村廳對24個項目縣（市、區）宜機化改造工作進行了調度，并在19個縣（市、區）開展了實地調研，各地推進“五良”融合產業宜機化改造項目的方案合理、措施扎實，實施進度較快、效果較好，總體上達到了立項設計的初衷，在各級黨委政府和干部群眾中引起了強烈反響和充分肯定，得到了實施業主和項目區廣大農民的廣泛認可。同時，調研也發現部分地區“五良”融合產業宜機化改造項目工作中存在的一些共性問題，影響到項目推進。本文根據調研思考，梳理了“五良”融合產業宜機化改造項目實施中需要注意的幾個問題。

1 關于實施“五良”融合產業宜機化改造緊迫性、可行性的認識問題

長期以來，四川省對如何發展農業機械化開展了大量探索實踐，歸納起來有兩條路徑。一條是將農機小型化“以機適地”。實踐表明，“以機適地”的技術路線雖然取得了一定成績，但由于農機化水平發展到新階段后，遇到了新挑戰，對此地塊碎片化導致的勞動強度高、作業環境差、作業效率低、作業效益低等問題，使得該技術路線在技術上和經濟上都遇到了制約瓶頸。第二條是將農田宜機化“改地適機”。以地塊“小并大、短并長、彎變直、陡變緩，地塊互聯互通”為主要內容的宜機化改造，能為丘陵山區農業機械作業創造條件，進而促進農業機械化發展。長遠來看，“改地適機”是四川實現農業現代化制約的必由之路。

1.1 宜機化改造是丘陵山區農機化加快發展的治本之策

丘陵山區地塊細碎分散、高低不平、大小不一，多數大中型農業機械難以通行及作業，農機“下田難、作業難”制約了四川省農業機械化和農業現代化的發展。2020年，全國農作物耕種收綜合機械化率達71%，而四川省主要農作物耕種收綜合機械化率為63%，四川省丘陵山區主要農作物耕種收綜合機械化率剛超過50%。對農田地塊開展“小并大、短并長、彎變直、陡變緩，互聯互通”（四變一通）改造，能顯著改善農業機械通行和作業條件，擴展大中型農業機械運用空間，提高農業機械作業效率，推進良田、良機、良種、良法、良制“五良”融合產業宜機化改造，是丘陵山區農機化加快發展的治本之策。

1.2 宜機化改造是糧食等重要農產品穩產保供的有效舉措

丘陵山區是四川省糧食和特色農產品的重要生產基地，對保障四川省農產品供給安全具有重要意義。2020年，丘陵山區糧食產量約占四川省糧食總產量的89%。黨的十九大報告提出“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。四川是人口大省和糧油消費大省，作為全國13個糧食主產省之一，承擔著“穩糧安天下”的重任。保障重要農產品有效供給，始終是“三農”工作的頭等大事，糧食穩產保供，是穩經濟、穩全局的壓艙石。然而近年來，隨著工業化與城鎮化進程的深入推進，在農業比較效益偏低、耕種條件差、農民外出務工等因素影響下，丘陵山區出現了農民不愿種地、耕地不同程度撂荒的現象，給糧食穩產帶來了一定壓力。如何才能讓丘陵山區農民愿意種地，從而保障重要農產品供給？關鍵是要降成本，讓農民種地能賺錢。只有種糧賺錢，糧食才安全。美國等發達國家主要農產品生產成本遠低于中國，根據《2015年全國農產品成本收益資料匯編》數據，中國小麥的生產成本是美國的3倍多，玉米和大豆是美國的2倍多；稻谷和花生的勞動成本是美國的7倍，大豆是美國的10倍，玉米和小麥分別是美國的17和18倍。這些差距是因為美國等發達國家大宗農作物生產機械化水平較高、人工勞動力投入少。以四川耕地為例，丘陵山區由于受細碎坡地限制，人工一天只能耕地1畝，而在平整連片土地上使用大中型農業機械作業一天可耕100畝，如果人工工資為200元/天，機手工資為300元/天，則細碎坡地與平整連片土地平均每畝的耕地成本分別約為200元和3元，即細碎坡地與平整連片土地相比僅耕地一個環節作業成本就要多197元/畝。因此，必須要通過宜機化改造提高農作物生產機械化水平和勞動生產率，實現節本增效、保護農民種地積極性，減少土地撂荒，保障糧食等重要農產品穩產保供。

1.3 宜機化改造推動丘陵山區農機化轉型升級已探索出一系列實踐案例

國務院《關于推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級的指導意見》，明確提出“重點支持丘陵山區開展農田‘宜機化’改造”，這為四川省推進宜機化改造提供了政策支撐。日本農業是典型的丘陵山區農業，丘陵山區面積占國土面積的80%。1949年起，日本對地塊進行條塊化、規格化平整出臺政策支持，對日本農業機械化、農業農村現代化起到了巨大推動作用。2019年，日本單塊面積在4.5畝以上的田塊面積占水田面積的75%以上，水稻生產實現了全程機械化。韓國丘陵山區面積占其國土面積的67%，1961年開始推進灌溉排水設施、機耕道路、農田平整等區劃整理，以及開墾、重建農田和設施、交換和整合土地、用水相關權利等土地改良事業；1992年起，以耕地調整和土地平整為手段，按照平原10公頃、丘陵7公頃、山地3公頃作為最小改造單元進行地塊成片規模化整理，到2017年韓國水稻生產機械化率已接近100%[1]。重慶市將農田宜機化改造寫入《重慶市農業機械化促進條例》，重點針對耕地山高坡陡、土地細碎、宜機化程度低的問題，積極探索丘陵山區農田宜機化改造，破解丘陵山區農機化發展短板，取得了顯著成效。截至目前，重慶市累計投入專項資金近4億元，完成農田宜機化改造面積近100萬畝，90馬力以上拖拉機等大中型農機得到廣泛應用，農機化水平得到快速提升。國內外的實踐經驗充分說明，宜機化改造是丘陵山區農業機械化發展的必經之路、快捷之路。

2 關于“五良”融合產業宜機化改造項目定位的問題

“五良”融合產業宜機化改造項目的初衷是通過“四變一通”改造，解決大中型農業機械“下田難、作業難”問題。調研發現，個別縣在設計或施工過程中把已能使用大中型農業機械作業的區域定為改造區，沒有達到提升項目區機械化作業面積和水平的初衷，可能存在浪費項目財政補助資源或其他問題的風險；有的縣沒有統籌考慮提升農作物各生產環節機械化應用的產業發展實際。對此需要明確“兩個”問題。

2.1 導向問題

項目是以擴大農業機械推廣應用范圍和提升丘陵山區機械化水平為導向，突出良田、良機、良種、良法、良制“五良”融合。一要大力引進推廣高效、綠色、安全、智能農機裝備；二要深入開展田型、道路等宜機化改造，實現良機良田相輔相成；三要大力引進、篩選、培育、推廣優良的宜機化品種；四要形成涵蓋各作物各生產環節的機械化生產技術模式；五要創新機制，大力培育新型經營主體，健全服務體系與利益聯結機制，整體、系統地推進“五良”融合發展。

2.2 目標問題

改造是以“大中型”農機運用為目標，應該嚴格遵守各項技術規范和建設要求，對農田地塊開展“四變一通”改造，修建農機化生產道路，貫通溝渠，提升地力，顯著改善農業機械通行和作業條件，提高農業機械適應性，達到旱澇保收、宜機作業，使大中型農業機械地塊通達率達100%，加快推進農機“兩融兩適”（即農機農藝融合、機械化信息化融合，農機服務模式與農業適度規模經營相適應、機械化生產與農田建設相適應）。

3 關于“五良”融合產業宜機化改造項目區的篩選問題

宜機化改造項目是海量投入。在資金有限的情況下，需要堅持“優中選優、先易后難”的篩選原則。那么什么是“優”？什么是“易”？農業機械化最基本的要求就是規模化，要集中連片。四川省農業農村廳《關于做好2021年省級財政現代農業發展工程“五良”融合產業宜機化改造項目實施工作的通知》（以下簡稱《通知》）明確要求：項目區集中連片面積不少于200畝，每個項目縣（市、區）至少有1個集中連片面積在1000畝以上的項目區。調研發現，雖然項目區方案設計滿足面積要求，但項目區篩選過程中發現，個別縣存在前期工作不充分，為湊夠集中連片面積，盲目選址，甚至中途變更實施地點、實施主體的情況，致使項目實施嚴重滯后。

“優”的判斷標準主要有五個：一是地方推動有力。優先在具備農村“三變”（資源變資產、資金變股金、農民變股民）條件、地方積極性高、“兩項改革”涉改試點鄉鎮選點布局，鼓勵整村、整鄉（鎮）、整域推進。建立多級聯動機制，做到主要領導親自抓、分管領導具體抓、落實專人盯著抓，層層負責抓落實。及時協調研究解決項目實施中出現的問題，保障項目順利推進。二是業主積極性高。宜機化改造項目實行“先建后補、以獎代補”方式，項目區要業主積極性高，改造地塊的愿望強烈，農民支持配合，優先支持已規模化流轉耕地的業主。三是農機化發展基礎好。項目區內要有從事農機化生產的新型經營主體，已建成“全程機械化+綜合農事”服務中心的優先。四是聚焦重點區域。6°以下的區域大部分已經具備農業機械作業的條件，改造成效不大；15°以上的區域改造工程量大、難度大，投資回報率低。應該將改造區域重點聚焦6°~15°的耕地，加快補齊丘陵地區大中型農業機械作業的短板，先易后難進行改造。五是緊盯糧油產業。優先選在糧食生產功能區和重要農產品保護區，重點支持撂荒地復耕復種。把“五良”融合產業宜機化改造項目作為保障國家糧食安全的“壓艙石”和“穩定器”，要防止耕地“非糧化”，確保良田糧用，切實維護國家安全、長治久安的大局。

4 關于準確把握指導意見的問題

宜機化改造要取得切實的成效，高標準規劃設計和高質量施工是關鍵，需要各地準確把握項目通知和技術規范等文件，制定符合本地實際的實施方案。2021年，四川省農業農村廳下發的《通知》對項目支持方向、目標任務、補助標準、實施主體、操作流程、進度安排等問題提出了明確規定。調研發現，一是個別項目縣沒有仔細學習《通知》相關文件精神，對宜機化改造細則一知半解，實施主體對自己使用的機具不夠了解，無法明確改造內容。二是方案目標設定不精細，方案中未體現地塊通達率、項目改造區域農機化水平前后變化、土地新增面積、農業生產節本增效情況。三是勘察設計不精細，沒有全面掌握項目區原始地形地貌，對地塊間高差、地塊坡度不了解，設計時未做到因地制宜，未具體明確田塊、道路和下田坡道等技術參數。四是工程量測算不精細，未明確項目區內已有條件和本次要建設的內容，例如，機耕道新建多少米、改造提升多少米，新建水田、旱地下田坡道各多少個等。五是施工改造經驗不足，技術水平存在差異。部分實施主體選擇的現場施工隊伍改造經驗、技術水平不足，施工技術負責人對項目技術要求理解不清，沒有仔細查看設計圖，為節約成本將坡改梯的土地改成坡地，又達不到緩坡地技術要求，導致返工。

在項目實施中，應把握好7個原則。

4.1 屬性不變

改造之后，不改變耕地使用屬性，功能不降低。水田改造后仍可種植水稻；旱地改造后不限于種植旱地作物，滿足水田標準要求的可種植水稻。

4.2 產業融合

實施“五良”融合產業宜機化改造項目要以產業發展和農機化生產為導向，在改造前確定發展的主導產業，根據產業生產過程中主要使用機械的作業幅寬來設計地塊短邊，改造后大中型農業機械能自行進出、高效作業，實現標準化、機械化生產，實現生產方式現代化，提升農業生產效率和產出效益。

4.3 統籌規劃

要根據鄉村振興規劃和產業發展情況，編制科學系統的“五良”融合產業宜機化改造規劃，明確“五良”融合產業宜機化改造項目重點區域、主要任務、階段目標和行動方案。規劃要堅持多規合一，與土地利用總體規劃、高標準農田建設規劃、生態環境保護規劃、產業發展規劃相融合、相銜接，不能各搞各的，更不能相互矛盾。規劃編制好之后，要一以貫之，一張藍圖繪到底。鼓勵整社、整村或整鄉（鎮）開展農田宜機化改造，輻射式成片推進，確保改一塊成一塊，改一片成一片，推動農田宜機化改造連點成線、線交成面、擴面成片。

4.4 綠色生態

要堅決貫徹綠色發展理念，生態優先，尊重、順應、保護自然。正確處理好耕地和林地的關系，不能未經批準破壞林地、開墾耕地。要盡量利用既有成果和輕簡工程措施，實現綜合利用、互補提升，減少高填深挖作業。

4.5 因地制宜

要按照土地利用總體規劃，結合當地土地規模經營狀況，充分考慮自然條件，因地制宜推進農田宜機化改造。按照“宜田則田、宜地則地、宜糧則糧、宜特則特”的原則，依據地勢和需求將地塊改造成為水平條田、水平梯田、坡式梯田、緩坡地塊、梯臺地塊等，合理規劃地塊形狀，對于少數地形有波狀起伏的地塊應順應地勢，大彎就勢、小彎取直，田塊沿等高線原則上等寬，用最經濟的成本實現宜機化改造，形成可操作、可復制、可推廣的改造模式。

4.6 循序漸近

2021年是四川省實施“五良”融合產業宜機化改造項目工作的第一年，適宜四川省實際的相關工作經驗較少，各方主體應按照先易后難的思路，從實踐中積累成功經驗，循序漸進推進農田宜機化改造。優先選擇交通便利、土層深厚、集中連片、排灌基礎好、坡度不大于25°、能夠規模化生產的耕地進行改造示范，以降低改造工程復雜程度。

4.7 創新機制

宜機化改造項目單項合同估算價不超過400萬元的，可參照《關于村莊建設項目施行簡易審批的實施意見》執行，可依法不進行招標，由實施主體申報，自行組織實施。創新經營模式和機制，充分發揮政策項目引導作用，鼓勵社會資金參與農田宜機化改造，建立“誰用誰建、先建后補”的靈活有效機制，形成聯動和共同推進的格局[2]。

5 關于項目實施進度偏慢的問題

2021年，四川省“五良”融合產業宜機化改造面積近8萬畝，其中，1000畝及以上的項目區34個，項目區大中型農業機械地塊通達率達100%。根據調研和調度情況看，所有縣（市、區）均已開工，但實際進度與項目通知要求的進度還有一定差距，應從以下幾方面著手加強項目管理。

5.1 加快項目施工

項目縣（市、區）應切實做到主要領導親自抓、分管領導具體抓、落實專人盯著抓，層層負責抓落實，督促業主和建設單位加快項目進度，確保項目按期完工。市（州）、縣（市、區）農業農村部門應調研指導項目推進工作，切實做到項目如期完工。在實施過程中遇到問題應及時向當地黨委、政府主要領導匯報，向省農業農村廳及時反饋。

5.2 加強項目過程監督

縣（市、區）農業農村部門應加強技術指導和監督，強化施工現場管理和過程管理，確保建設質量、進度、安全和效益。通過公開、公示等制度，強化對項目實施的社會監督。要按照“管行業必須管安全”的要求，嚴格落實安全生產責任制，確保宜機化改造安全施工。市（州）農業農村部門要跟蹤指導。

5.3 做好項目驗收和績效評價

項目完成后，實施主體整理歸檔項目所有資料，向縣（市、區）農業農村部門申請驗收。各地應堅持“完工一個、驗收一個”的原則，及時開展項目縣級初驗、市級終驗。縣（市、區）農業農村部門應認真對標對表“五良”融合產業宜機化改造項目績效指標，開展項目實施績效自評，按有關要求向市（州）提交書面報告。省農業農村廳對各市（州）績效評價結果進行抽查。

5.4 加強資金監管和兌付

各地應嚴格按照資金下達文件和《四川省省級財政現代農業發展工程共同財政事權轉移支付資金管理辦法》的要求，加強資金管理，不得擠占、挪用，實行專賬管理、專款專用，提高資金使用效益。實施主體應嚴格遵守財務管理規章制度，做好工作臺賬和資金使用明細賬。2021年12月底，縣級根據市（州）終驗結果及時完成項目省級財政補助資金兌付工作。

5.5 加強風險防控

各地應聚焦實施主體確定、規劃設計、工程建設、項目初驗終驗、獎補兌現等關鍵環節，加強廉政風險防控，強化監督、健全制度，持之以恒正風肅紀，確保權力在陽光下運行。

5.6 加強資料歸集、經驗總結

完善“六圖兩賬”資料檔案（即總平面圖、分區平面圖、原貌正攝影像圖、施工過程圖、施工前后對比圖、改造后正攝影像圖，施工工程量臺賬、資金支出流水臺賬）。同時，對項目全過程進行總結，形成一批可復制、可推廣的管理經驗、推進機制、成效亮點等，并大力宣傳項目實施帶來的變化和成效。

6 關于項目推進機制創新的問題

根據調研，2021年“五良”融合產業宜機化改造項目推動效率高、成效好的地區，在機制創新上都有亮點，靈活地破除了影響項目實施中體制、機制性障礙。

6.1 創新建設機制，堅持“誰用誰建，先建后補”

“五良”融合產業宜機化改造項目的實施主體是農村集體經濟組織、農民（農機）專業合作社、家庭農場、農業企業等新型經營主體，應充分發揮新型經營主體的主動性、積極性和創造性，建立“誰用誰建、財政補助、先建后補”的機制，引導新型經營主體采取流轉土地、全程托管、改后返包等經營模式，開展土地集中連片改造，推進農業適度規模經營。

6.2 創新投入機制，拓展投資渠道

整合各類財政資金，引導金融和社會資本投入項目建設，拓寬宜機化改造資金投入渠道，充分發揮財政資金的引導和撬動作用，帶動社會資金投入，建立起“多個渠道引水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的資金統籌整合使用新機制。

6.3 創新利益機制，堅持連農帶農

建立利益聯結機制，探索財政投入折算量化入股，利益分層。建立實施主體與其它新型經營主體、集體組織、小農戶清晰明確的合作模式和利益聯結機制，充分保障村民知情權，完善村民參與決策、協調的機制，形成多方共同推進的合力，實現共建共治共管。例如，資中縣在宜機化改造項目實施中探索建立了“1+1+3”聯農帶農機制，即每位業主依托1家以上的科研院所提供技術支撐；每位農戶以土地入股到村集體經濟組織，每畝土地保底分紅500元；收益分紅形成村集體經濟組織、農戶、業主分別占比15%、30%、55%的三方利益聯結機制；業主優先保證土地入股的農戶就近務工就業增收。