簡(jiǎn)論草原行政執(zhí)法存在的問(wèn)題及對(duì)策

趙 權(quán) 王 彬 楊國(guó)學(xué) 馮景貴

吉林省洮南市草原工作站，吉林洮南137100

近年來(lái)草地生態(tài)環(huán)境急劇惡化，草地畜牧業(yè)受到嚴(yán)重影響，給人們的生產(chǎn)生活帶來(lái)嚴(yán)重威脅。為堅(jiān)決制止非法開(kāi)墾草原違法行為，嚴(yán)肅查處草原違法違規(guī)案件，加強(qiáng)草原保護(hù)，保障生態(tài)安全屏障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，依法管草、依法治草勢(shì)在必行。

1 草原行政執(zhí)法存在的主要問(wèn)題

1.1 草原地類(lèi)界定的依據(jù)模糊

以往在草原行政執(zhí)法和管理草原中對(duì)草原地類(lèi)的認(rèn)定是以國(guó)土“一調(diào)”和國(guó)土“二調(diào)”公布成果數(shù)據(jù)作為依據(jù)。根據(jù)2008年出臺(tái)的《土地調(diào)查條例》第28 條“土地調(diào)查成果應(yīng)該嚴(yán)格管理和規(guī)范使用，不作為依照其他法律、行政法規(guī)對(duì)調(diào)查對(duì)象實(shí)施行政處罰的依據(jù)，不作為劃分部門(mén)職責(zé)分工和管理范圍的依據(jù)。”因而不能再以國(guó)土“一調(diào)”和“二調(diào)”的數(shù)據(jù)成果作為界定草原地類(lèi)的依據(jù)，導(dǎo)致草原地類(lèi)界定的依據(jù)模糊。那么依據(jù)什么來(lái)認(rèn)定草原地類(lèi)，應(yīng)該是管理草原的頭等大事。

1.2 鹽堿地權(quán)屬不清

國(guó)土“二調(diào)”成果公布以后，農(nóng)民對(duì)鹽堿地私自進(jìn)行開(kāi)發(fā)，由于利益沒(méi)能均占，造成大量群眾上訪。按照《土地管理法》第4 條規(guī)定，草原屬于農(nóng)用地，鹽堿地屬于未利用地，因而鹽堿地不在《草原法》管理范圍之內(nèi)。但是許多被開(kāi)墾的鹽堿地，都是有草原承包合同的，這樣一來(lái)導(dǎo)致鹽堿地權(quán)屬不清。那么，認(rèn)定草原與鹽堿地依據(jù)是什么？鹽堿地到底歸哪個(gè)部門(mén)管理？這些問(wèn)題必須要明確。

1.3 歷史遺留問(wèn)題較多

長(zhǎng)期以來(lái)，由于歷史及人為等多種因素影響，在草原發(fā)包、使用上，存在邊界不清、倒手發(fā)包、合同造假等問(wèn)題。有些草原已變成了二輪承包耕地，簽入了二輪承包合同，有的草原變成了林地，頒發(fā)了林權(quán)證書(shū)，恢復(fù)草原難度很大。

1.4 已墾草原收費(fèi)問(wèn)題亟待解決

近年來(lái)，村集體經(jīng)濟(jì)組織為了壯大集體經(jīng)濟(jì)收入，按照當(dāng)?shù)卣闹甘揪瘢瑢⒁褖ú菰歼M(jìn)行收費(fèi)，納入冊(cè)外地進(jìn)行管理。村民開(kāi)墾草原有了村里的這把保護(hù)傘，所以才造成草原被大面積開(kāi)墾。這就給草原執(zhí)法帶來(lái)了巨大障礙，因而收費(fèi)問(wèn)題不停止，草原就無(wú)法深入執(zhí)法了。

1.5 開(kāi)展草原行政執(zhí)法調(diào)查取證越來(lái)越難

《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》出臺(tái)后，將非法開(kāi)墾草原1.33 hm2以上的案件移交司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)依法對(duì)這類(lèi)案件審判一批，從而對(duì)非法開(kāi)墾草原的不法分子在一定程度上給予震懾。同時(shí)也給案件查處工作帶來(lái)一定的難度，特別是調(diào)查取證時(shí)非常難。現(xiàn)在非法開(kāi)墾草原的面積越來(lái)越大，基本上都在1.33 hm2以上，有的多達(dá)80～100 hm2。非法開(kāi)墾者，明知道開(kāi)墾草原是犯法犯罪的行為，但是受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，仍然開(kāi)墾。為了逃避法律的制裁，調(diào)查取證時(shí)，他們拒不承認(rèn)非法開(kāi)墾的行為，對(duì)當(dāng)?shù)卮迕褚策M(jìn)行恐嚇威脅，不讓他們作證。而案件移交還必須有當(dāng)事人筆錄或者佐證等相關(guān)材料，如若不然公安機(jī)關(guān)就不予受理。草原執(zhí)法都屬于行政執(zhí)法，沒(méi)有強(qiáng)制手段讓當(dāng)事人主動(dòng)承認(rèn)違法行為，因而對(duì)這樣的不法分子，行政執(zhí)法隊(duì)束手無(wú)策。另外法院對(duì)行政執(zhí)法隊(duì)移送涉嫌非法開(kāi)墾草原的案件判決只是判處緩刑和罰金，判處實(shí)刑的非常少。因而非法開(kāi)墾者，沒(méi)有被收監(jiān)，繼續(xù)將非法開(kāi)墾的草原強(qiáng)行耕種。草原部門(mén)雖然對(duì)其下達(dá)了限期恢復(fù)草原植被的責(zé)令改正通知書(shū)，但是非法開(kāi)墾者對(duì)通知置之不理。再對(duì)其調(diào)查取證時(shí)，他們更是一字不談了，有的還對(duì)執(zhí)法人員說(shuō)三道四。就是有個(gè)別取到佐證或者抓住現(xiàn)形的案件，再移送給公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為這樣的案件不是首墾是復(fù)墾不給立案。因而草原違法案件的辦理越來(lái)越難。

2 解決草原行政執(zhí)法問(wèn)題的對(duì)策

2.1 成立草原集中整治領(lǐng)導(dǎo)小組

草原集中整治需成立草原集中整治領(lǐng)導(dǎo)小組，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長(zhǎng)，成員由公、檢、法、土地、林業(yè)等相關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)兼任。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市林業(yè)和草原局。要求部門(mén)成員組織執(zhí)法人員聯(lián)合辦案，一同查處，重拳出擊，集中整治。

2.2 制定草原集中整治工作方案

草原集中整治領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，結(jié)合草原清查結(jié)果，制定具體實(shí)施方案，組織實(shí)施。集中整治分宣傳動(dòng)員、調(diào)查摸底、集中整治、總結(jié)驗(yàn)收4 個(gè)階段，確保整治取得實(shí)效。

2.3 開(kāi)展草原資源調(diào)查和草原確權(quán)發(fā)證工作

2019年初，國(guó)家省市政府職能劃轉(zhuǎn)后，將草原資源調(diào)查和草原確權(quán)發(fā)證職能劃轉(zhuǎn)給自然資源局。因而自然資源局應(yīng)該立即組織開(kāi)展對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的草原資源進(jìn)行調(diào)查摸底，明確草原資源的準(zhǔn)確面積和分布狀況。再按照《草原法》第11 條的規(guī)定，代表市政府核發(fā)《草原所有權(quán)證》和《草原使用權(quán)證》，明確草原權(quán)屬，同時(shí)也為林業(yè)和草原執(zhí)法部門(mén)認(rèn)定草原地類(lèi)提供有利依據(jù)。

2.4 停止收費(fèi)行為，恢復(fù)草原植被

針對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)已墾草原進(jìn)行收費(fèi)的行為，當(dāng)?shù)厥姓畱?yīng)該下發(fā)相關(guān)文件，立即停止收費(fèi)行為，將已墾草原退耕還草，恢復(fù)草原植被。