從碳達峰碳中和看節能監察管理

向俊杰

濟南市能源和糧食綜合行政執法支隊

0 前言

2020年9月，習近平總書記在第75屆聯合國大會向世界鄭重承諾，我國將力爭在2030年前實現碳達峰，在2060年前實現碳中和。2021年，全國“兩會”的工作報告明確提出要扎實做好碳達峰、碳中和的各項工作。實現碳達峰、碳中和是黨中央立足國際、國內兩個大局作出的重大戰略決策，對我國生態文明建設、引領全球氣候治理、實現“兩個一百年”奮斗目標具有重大意義[1]。節能監督管理作為推動全社會節約能源、提供能源利用效率、推進綠色發展的重要手段，在實現碳達峰目標、碳中和愿景的過程中，理應發揮積極的作用。本文在對碳達峰、碳中和相關概念、產生背景和現實意義作系統介紹的基礎上，結合我國碳中和現狀，提出碳達峰、碳中和對節能監督管理工作的新要求。

1 碳達峰、碳中和的概念、背景及意義

1.1 碳達峰、碳中和的概念和含義

全球氣候變化被視為21世紀人類社會面臨的巨大挑戰之一,它不僅關乎人類的生存環境變化，更涉及全球經濟和地緣政治格局[2]，而引起全球氣候變化的主要原因就在于人類社會活動中溫室氣體（我國專指CO2，下同）的大量排放。碳達峰、碳中和就是各國政府針對溫室氣體年度排放總量達到最大值和實現溫室氣體的人為排放與人為移除相平衡而言的。碳達峰是指一國溫室氣體排放量在一段時間內達到歷史最高值，之后進入平臺期并可能在一定范圍內波動，然后進入持續緩慢或快速下降階段，是溫室氣體排放量由增轉降的拐點。碳中和是指一國在一定時間內，其所有的自然人、法人和非法人組織直接或間接產生的溫室氣體排放量，通過節能減排、負碳排放（碳匯、CCUS、DAS）等形式相互抵消，實現溫室氣體“零排放”[3]。

1）碳達峰、碳中和是一個總體性概念。碳達峰、碳中和不是針對某個行業、領域或個體，而都是國家全局戰略，是要在國家總體層面上實現溫室氣體“零排放”，并非要求每個行業、領域或個體都單獨實現溫室氣體“零排放”。各行業、領域或個體應厘清自身減排的責任與義務邊界，尤其是相關重點行業、領域必須科學制定并嚴格執行發展路線圖，為實現碳達峰、碳中和作出應有貢獻。

2）碳中和不是指溫室氣體的絕對零排放，而是指凈零排放，即排放到大氣中的溫室氣體與從大氣中移除的溫室氣體相互平衡。碳中和目標的實現不能以犧牲社會發展和人類生產為代價，而是需要依靠顛覆性的能源革命、科技革命和經濟轉型。

3）碳中和的本質是“脫碳”，而不能簡單地理解成“去煤化”。我國煤炭生產與消費約占全球的一半，煤電占比高達50.2%，緊隨其后的印度和美國分別只占11.0%和10.6%，同時，中國又是世界工廠，鋼鐵、煉焦、鋁錠、水泥等高耗能產品占全球50%以上，經濟結構決定了能源消耗狀況。國家能源戰略不只是考慮排放問題，更要注重安全。中國碳中和的起點與歐美國家完全不同，發達國家倡導的完全“去煤化”在我國行不通[4]。

1.2 碳達峰、碳中和提出的背景及意義

1）隨著經濟社會的不斷發展，我國國情發生了重大變化，社會主要矛盾已經由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，國家發展理念也已經從功利主義正義觀逐漸轉變為公平的正義觀，即從原來追求經濟效率優先和全社會利益總量最大化，逐漸轉變為更加注重機會公平平等和總量在個體之間合理分配的平衡發展問題。尤其是黨的“十八大”以來，黨中央、國務院出臺了各項政策制度，打破以前的唯GDP發展論，認真對待人與人之間的差別，注重社會資源的公平合理分配，為經濟、社會、環境、文化等統一、協調和共同發展指出了明確的道路。

碳達峰、碳中和正是為了滿足人民日益增長的美好生活需要和公平合理平衡發展的需要而提出的，同時也是黨中央、國務院堅持公正的正義發展理念的一貫體現。

2）化石能源的大規模利用，帶來了全球平均氣溫的顯著快速上升，極端天氣和自然災害頻頻發生，給人類社會的生存和發展造成巨大的威脅。人類社會的能源利用史經歷了從最早的鉆木取火，到化石能源的開發利用，再到非化石能源的開發。自工業革命以來，人類社會發展和活動主要依賴于對化石能源和自然資源的過度開發利用，在獲得社會生產力巨大進步的同時，也付出了巨大的代價。在過去170年里，人類活動讓大氣中的CO2濃度相對于工業革命之前的水平提高了47%，這比自然環境下2萬年時間增加的濃度還多，這樣的急速變化也使得物種和生態系統的適應時間大大縮短，而導致CO2濃度急速增加的直接原因就是化石能源的過度開發利用[2]。作為世界能源利用第一大國，我國碳達峰、碳中和承諾是主動承擔氣候變化國際責任、堅定決心走綠色低碳發展道路的彰顯與體現，也是我國對“人類命運共同體”建設的最實質性貢獻。

3）碳達峰、碳中和是科學界與各國政府為應對全球氣候變化形成的明確共識，國際社會和各國政府都在采取積極措施減少溫室氣體排放。從上個世紀90年代開始，國際社會先后簽署了《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》等一系列控制CO2等溫室氣體排放的國際條約和協議。截至2020年底，全球共有44個國家和經濟體正式宣布了碳中和目標，包括已經實現目標、已經寫入政策文件、提出或完成立法程序的國家和地區[2]。我國是《聯合國氣候變化框架公約》的首批締約國，并為達成《京都議定書》《巴黎協定》作出重要貢獻。我國碳達峰、碳中和承諾，既是我國加快推進綠色低碳轉型發展的內在需要，又是主動承擔國際義務的大國擔當體現。

4）碳達峰、碳中和的提出既是我國統籌綠色與發展、實現現代化的必然要求，即將傳統的低效、污染的發展模式轉變為綠色、低碳、循環的可持續發展模式，實現我國全面、協調、安全可持續發展，同時也是“兩個一百年”和建設美麗中國奮斗目標的重要內容，即推動經濟轉型增效，引領全球綠色低碳能源、技術和產業革命，廣泛形成綠色生產生活方式，由工業文明加快向現代生態文明轉型。

2 碳中和的現狀和挑戰

2.1 我國碳排放現狀

我國已是全球溫室氣體排放的第一大國家。根據PBL挪威環評機構的數據，2018年碳排放量前五的國家和地區排放了全體62%的溫室氣體，依次為中國（26%）、美國（13%）、歐盟27國（8%）、印度（7%）和俄羅斯（5%）。2019年我國全社會碳排放（含LULUCF）約105億t[4]，其中能源活動碳排放約為98億t，占比為87%。從能源品種來看，燃煤發電和供熱占能源活動碳排放比重為44%，煤炭終端燃燒排放占比35%，石油、天然氣排放占比分別為15%、6%。從能源活動領域來看，能源生產與轉換、工業、交通運輸、建筑領域的比重分別為47%、36%、9%、8%，其中鋼鐵、建材、化工三大高耗能產業分別占比17%、8%、6%[5]。

能源消費結構決定了碳排放量，社會經濟發展又離不開能源消費，現階段煤炭仍然是我國能源消費的主要品種，占我國一次能源消費比重達50%以上，總體上呈現“一煤獨大”的格局，碳減排壓力巨大[4]。

2.2 我國碳中和面臨的主要挑戰

1）我國經濟將長期處于高速平穩發展階段，能源需求尚未達峰。根據國際貨幣基金組織（IMF）的研究，發達國家目前平均經濟增速約為1%～2%，而中國經濟增速始終保持在5%以上，且還將維持較長時間，經濟的增長也將帶來能源需求總量的增長。根據國家統計局數據，2019年中國一次能源消費總量達48.7億tce，同比增速3.3%。同時，中國人均一次能源消費量約為OECD國家的一半，人均用電量是OECD國家的60%。若比較人均居民用電量，中國僅為OECD國家的29%，顯著偏低，隨著現代化和城鎮化進程的推進，居民用電需求仍將迎來大幅增長。預計“十四五”“十五五”期間，我國GDP年均增速仍始終保持5%以上，到2030年，我國一次能源需求將達到60億tce，年均增速2%，人均能源需求從2019年的3.4 tce上升到4.1 tce[5]。

2)能源消耗以煤炭主導，轉型難度大。中國能源稟賦多煤、貧油、少氣，現階段煤炭仍是國家能源安全的基石，能源消耗呈現“一煤獨大”的格局，2019年煤炭約占我國一次性能源消耗的58%，占全國CO2總排放的80%，嚴重制約著CO2的減排。清潔能源占一次能源的比重僅為15%，且存在發展受限和區域錯配等問題。我國現有煤炭行業，綠色開采、清潔利用等技術幾乎很難實現碳中和的意愿，曾視為未來戰略的“煤炭清潔利用”技術仍不足匹配碳中和的愿景，當前提高能源燃燒效率的超臨界發電技術，并不能脫碳，對碳減排的貢獻有限。能源結構調整面臨著高碳能源資產累計規?？偭看?、轉型經濟成本高、新技術突破難等一系列問題和挑戰。

3）地區與行業發展不平衡，公平問題凸顯。區域發展不均衡是中國經濟的一個長期特點。不同地區資源稟賦、生產優勢和經濟發展水平存在差異性，碳中和將對不同地區、不同行業帶來不同程度的沖擊，或加劇發展不平衡的問題。從地區來看，高收入地區＜低收入地區，因此,低收入地區可能承擔更多的減排任務，或帶來“窮人補貼富人”的不平等問題。從行業來看，如果不能有效地采用低碳零碳技術進行改造，將導致碳排放密集型行業的產品競爭力下降，逐漸被低碳產品所替代，投資和就業越來越偏向低碳行業。在碳中和的目標下，這一替代過程將大幅增速，傳統碳排放密集行業若不能及時作出調整轉型，或將面臨嚴重的失業問題和資產減值損失[2]。

4）碳達峰和碳中和的時間間隔小。碳達峰實現的時間和量直接決定碳中和目標實現的可能性與成本?！疤歼_峰”實現越早，與“碳中和”間隔時間越長，減排壓力就越小，所付出的成本也越少，“碳中和”目標的實現也越容易。相較于歐美發達國家碳達峰和碳中和時間間隔一般為50～70年，我國承諾30年之內從碳達峰實現碳中和，這意味著我國碳達峰后平臺期緩沖時間很短，能源和經濟轉型的壓力和挑戰、CO2減排的速度和力度都要比他們大得多。

3 現有碳中和政策

碳中和政策體現在與碳排放和碳移除有關的法律法規規章、技術標準和其它配套性的規范性文件中。國家發展改革委、生態環境部分別于2014年、2020年出臺了《碳排放權交易管理暫行辦法》和《碳排放權交易管理辦法（試行）》兩部部門規章，對碳排放權交易管理制度作出相應的規定。截至目前已經頒布實施的涉及碳排放的技術標準合計38項，其中：國家標準1項，即《建筑碳排放計算標準》(GB/T51366—2019)；行業標準7項，主要分布在交通運輸、石油化工等領域；地方標準30項，其中北京12項、上海4項、河南2項、廣東10項、重慶1項、江西1項。

3.1 碳排放權交易管理制度

碳排放是指煤炭、天然氣、石油等化石能源燃燒活動和工業生產過程以及土地利用、土地利用變化與林業活動產生的溫室氣體排放，以及因使用外購的電力和熱力等所導致的溫室氣體排放。碳排放權是指依法取得的向大氣排放溫室氣體的權利，碳排放配額是政府分配給重點排放單位指定時期內的碳排放額度，是碳排放權的憑證和載體，1單位配額相當于1 tCO2當量。碳排放權交易活動包括碳排放配額分配和清繳，碳排放權登記、交易、結算等活動。政府通過信息公開和披露、“雙隨機、一公開”監督檢查等制度，對碳排放權交易及相關活動進行監督管理[6]。

我國對碳排放權交易實行政府引導與市場運作相結合的方式進行監督管理，通過充分發揮市場機制作用，推動溫室氣體減排，碳排放權交易管理重點在于“市場”。碳中和作為一個外部性極強的領域，如何增強非公共部門參與的動力和最大限度地調動市場主體的參與積極性，將直接決定著碳中和目標實現的速度和程度。重點排放單位、機構或個人通過全國碳排放權交易系統對碳排放配額進行自由、有償的交易，將碳排放的隱性成本顯現化、外部成本內部化，與此同時，隨著減排低碳的市場需求不斷擴大，相關的技術創新也有望實現快速突破，從而形成良性循環[7]。

3.2 現有政策與碳中和愿景的差距

1）碳排放權交易管理制度效力位階低，且相關內容規定不統一。碳中和是黨中央、國務院統籌國際國內兩個大局作出的重大戰略決策，而現有的關于碳排放權交易管理的兩個辦法，都僅僅是國務院職能部門制定的部門規章，法律位階低，不利于相關規定和要求的嚴格執行與全面落實，并且兩個部門規章在碳排放權交易基本原則、主管部門、碳排放配額管理、碳排放權交易產品內容等多個方面規定不一致，甚至存在相互沖突的情況。

2）技術標準涉及領域窄、數量少，內容設定相對落后，且多為推薦性標準，需要制定或修訂符合碳中和愿景的節能、減排、降耗、環保等一系列綠色發展國家標準，增強標準的科學性、先進性、強制性和權威性。新標準內容應當滿足能夠明確界定碳排放的核算邊界，促進加大技改升級、減少排放，鼓勵實施生態修復，增加碳匯。

3）監管體制不健全，監管要求不明確。在絕大部分行業、領域中，對碳排放構建動態監測體系、信息收集、信息公開披露等都無強制性要求，難以厘清各方應對氣候相關風險與減碳貢獻度。

4）激勵機制不完善，激勵力度與覆蓋范圍不足。對低碳、零碳或負排放缺乏特殊激勵，應重建符合碳中和愿景的減排增匯激勵機制，確保激勵力度和覆蓋范圍、激勵機制與碳足跡掛鉤，強化碳排放權市場配置作用。

4 碳中和對節能監督管理的新要求

節能監督管理對改變能源消費結構、提高能源利用效率具有十分重要的意義，能源“雙控”仍將是驅動我國能源消費轉型的主要方式，碳中和目標的實現需要充分發揮節能監督管理的作用，并對其提出了新的、更高的要求。

1）要求充分發揮節能減排和污染治理在應對氣候變化中的協同作用。做好碳達峰、碳中和工作，要堅定實施積極應對氣候變化國家戰略，一方面要推動全社會節約能源，提高能源利用效率，從源頭避免與過程減排來推動實現“近零排放”，同時也要求積極開展低碳防污協同治理，加強環境治理、生態修復等措施增加碳匯，保護和改善環境，真正實現“凈零排放”。

2）要進一步深入貫徹實施能耗雙控制度，嚴格執行節能法律法規和強制性節能標準，強化節能指標約束力。加強對固定資產投資項目節能審查制度實施情況監管，通過限制不符合強制性節能標準和節能設計規范的固定資產投資項目，從源頭上把好節能準入關，遏制高耗能和產能過剩行業盲目發展和過快增長。依法監督用能單位淘汰落后的耗能過高的用能產品、設備和生產工藝，對生產過程中耗能高的產品的生產單位嚴格執行單位產品能耗限額標準。進一步修訂和改善相關的強制性節能標準，保證其科學性和先進性。

3）要進一步加強節能監督管理體制建設，提升節能監督管理的信息化和現代化水平。鼓勵、支持節能科學技術的研發、示范和推廣，通過能耗在線監測系統的建設和使用，加強對重點用能單位用能狀況的監督和管理。

4）要加大節能宣傳、培訓力度，將節能知識納入國民教育和培訓體系，普及節能科學知識，提升全社會的節能降耗意識，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式。

5 結語

在碳達峰、碳中和目標體系下控制能耗總量、加強節能監督管理和提高能效將是整個能源系統主題，甚至是唯一主題。通過節能提效，控制能源消耗總量，盡早實現碳達峰、碳中和將是一項緊迫而艱巨的任務。在我國社會發展的新時期、新常態，尤其是“十四五”發展規劃中明確設定單位GDP能源消耗降低13.5%的約束性指標的情況下，節能監督管理需要與市場經濟、技術創新等更加緊密結合，工作思路也需從“查違法、促合理”轉變為“促合理、查違法”，將節能減排與增加碳匯相結合，共同發揮作用，構成一個應對氣候變化的動態碳中和共同體。