節能監察實施方式研究

向俊杰

濟南市能源和糧食綜合行政執法支隊

0 引言

節能監察是節能監督管理的重要組成部分，是加強用能單位能源管理和提高能源利用效率的重要途徑，是貫徹“綠色”發展理念、推進綠色發展和生態文明建設的重要手段。節能監察實施方式的選擇和運用，直接決定著節能監察的質量和效能。全面、系統地研究節能監察實施方式，對規范節能監察行為，充分發揮節能監察的作用和效能，具有十分重要的意義。

1 節能監察的性質和特點

節能監察，是指依法開展節能監察的機構（以下簡稱“節能監察機構”）對能源生產、經營、使用單位和其它相關單位（以下簡稱“被監察單位”）執行節能法律、法規、規章和強制性節能標準的情況進行監督檢查，對違法違規用能行為予以處理，并提出依法用能、合理用能建議的行為[1]。節能監察是節能監督管理的重要組成部分，是加強用能單位能源管理和提高能源利用效率的重要途徑，是貫徹“綠色”發展理念、推進綠色發展和生態文明建設的重要手段[2]。本質上，節能監察是國家公權力為了公共利益而對被監察單位私權利的行使而進行的監督、檢查和管理。節能監察既是行政執法行為，同時也是行政管理措施，其兼具行政執法和行政管理雙重屬性。行政執法屬性主要體現在對被監察單位執行節能法律、法規、規章和強制性節能標準的情況進行監督檢查，對違法違規用能行為予以處理；行政管理屬性主要體現在對被監察單位提出依法用能、合理用能的建議上。

作為一種行政執法行為，其主要目標是追求公平和正義，具體表現為嚴格按照節能法律、法規和規章規定的內容和程序，認真落實被監察單位的相關節能權利和義務。此時，節能監察具有法定性、強制性和規范性的特點。法定性是指節能監察機構要嚴格依法行政，“法無明確授權不可為”，只能在法律、法規和規章規定的范圍內行使職權；強制性是指通過依法采取強制性手段，迫使拒不履行節能法定義務的被監察單位依法履行法定義務，如對無正當理由拒不接受節能監察的單位可給予警告、罰款等行政處罰，對存在違法違規用能行為的被監察單位應下達限期整改通知書等；規范性是指要有一套完善的工作標準和技術規范，對節能監察主體、內容、程序、方法、方式、文書作出嚴謹細致的規定[3]。

作為行政管理措施，其主要目的是推動全社會節約能源、提高能源利用效率，具體表現為在對被監察單位用能行為全面、充分掌握的情況下，對其提出依法用能、合理用能的建議。行政管理，主要是平衡個體私權利和社會公共利益之間的關系，就節能監察而言，主要是平衡被監察單位的生產經營用能行為與社會大眾保護和改善環境之間的關系。此時，節能監察具有專業性、技術性和時效性的特點。專業性是指節能監察具有較強的專業技術性要求，需要執法人員具備相應的節能管理知識和專業技術能力，能為被監察單位能源利用和管理提出科學合理的意見和建議；技術性是指節能監察需要借助專業的設備儀器，采取技術性手段，特別是在當今“互聯網+”大數據時代，更應充分利用技術措施，對被監察單位的工藝裝備和設備、產品能耗指標和用能狀況進行測算、分析和評價，找出能源浪費原因，挖掘節能潛力，提高能源利用效率；時效性是指應當及時形成監察意見，根據監察結果及時予以處理，保障節能監察的效能得到及時、有效的發揮[2]。

綜上，為規范節能監察行為，加強節能監察效能管理，有效提高能源利用效率，推動全社會節約能源，最終實現保護和改善環境的目標，在選擇節能監察的實施方式時，應當兼顧節能監察的雙重性質和其本身具有的特點。一方面要保證節能監察實施符合公開、公正等行政法的基本原則，依法調整被監察單位的節能權利和義務，同時也要保證節能監察的實施能夠及時、高效地實現行政管理的目的，合理地平衡被監察單位生產經營用能行為的私權利行使和社會公眾保護和改善環境公共利益要求之間的關系。現有的節能法律、法規和規章規定，節能監察分為現場監察和書面監察。下面將對這兩種監察方式的定義、要求、程序、特點及適用范圍等內容進行討論，以期對實踐中節能監察實施方式的選擇有所增益。

2 現場監察

現場監察是指兩名以上節能監察人員到被監察單位的用能現場對其用能行為進行監督檢查，并根據檢查結果依法做出相應措施的行為。實施現場監察，除辦理涉嫌違法違規、舉報投訴和應當以抽查方式實施的案件外，應于實施監察的五日前將監察的依據、內容、時間和要求書面通知被監察單位，并制作現場監察筆錄，必要時還應當制作詢問筆錄[1]。

現場監察，具有直接、高效、便捷的特點。一方面能最大限度地保證節能監察人員完整、真實、準確地掌握被監察單位的用能狀況。節能監察人員可以依法進入有關場所進行勘察、拍照、錄音、錄像；查閱、復制或者摘錄與節能監察事項有關的文件、賬目等資料；約見、詢問有關人員，要求提供相關材料；對用能產品、設備和生產工藝的能源利用狀況等進行監測和分析評價。另一方面也能保證被監察單位對有關情況進行及時、有效地說明或陳述。被監察單位可與節能監察人員進行直接、當面的交流溝通，充分理解節能監察的目的和意義，認真了解節能監察各項內容的具體要求，從而能夠完整、準確地提供相關材料，對其實際用能狀況和存在的問題進行及時、詳細的說明。

現場監察適用于所有種類的節能監察，不管是日常節能監察，還是專項節能監察，又或者是針對個案的特別節能監察，都可選擇適用現場監察方式。存在下列情形之一的，必須實施現場監察：

1）節能監察計劃規定應當進行現場監察的；

2）書面監察發現涉嫌違法違規的；

3）需要對被監察單位的能源利用狀況進行現場監測的；

4）需要現場確認被監察單位落實限期整改通知書要求的；

5）被監察單位主要耗能設備、生產工藝或者能源利用狀況發生重大變化影響節能的；

6）對舉報、投訴內容需要現場核實的；

7）應當實施現場節能監察的其他情形[1]。

目前，全國范圍內的絕大部分節能監察機構都把現場監察作為節能監察的首要和主要的實施方式。節能法律、法規和規章的貫徹落實，節能管理計劃和目標的實現都主要依賴于現場監察的實施，現場監察在節能監察活動中的地位和作用不斷凸顯。

但是，隨著我國經濟社會的不斷發展，環境保護和節約能源的標準不斷提高，近年來各地節能監察任務的數量和質量要求也在不斷增多和深入，節能監察機構由于受到執法人數、車輛、儀器設備等客觀因素的限制，逐漸在開展現場監察的同時開始嘗試探索另一種實施節能監察的方式，即：書面監察。

3 書面監察

書面監察是指節能監察機構根據被監察單位報送的書面材料，對其用能行為情況進行審查，并根據審查結果依法做出相應措施的行為。實施書面監察，應當將實施監察的依據、內容、時間和要求書面通知被監察單位；應當在20個工作日內對被監察單位報送材料的完整性、真實性，以及是否符合節能法律、法規、規章和強制性節能標準等情況進行審查；對所報材料信息不完整的，可以要求被監察單位在5個工作日內補充完善，補充完善所用時間不計入審查期限[1]。

書面監察僅針對被監察單位報送材料進行審查，一方面能使節能監察機構擺脫車輛、儀器設備等客觀因素對節能監察實施的約束，節約執法人員往返被監察單位用能現場的時間，提高實施節能監察的效率；另一方面僅需被監察單位按照通知要求報送相關書面材料，減少對其正常生產經營用能活動的干擾和影響，充分尊重監察單位的用能自主權。

作為法定的實施節能監察的方式之一，書面監察理應在節能監察實踐中發揮其應有的作用。但是，在目前的節能監察實踐中，書面監察主要適用于具有連續性、階段性、相對靜態性的監察內容，如節能目標責任制及節能獎懲考核情況、能源管理崗位設立和能源管理負責人的聘任和備案情況、能源利用狀況報告報送情況等[2]。而對于與實現節能監察目的聯系更為密切的執行用能設備和生產工藝淘汰制度的情況、執行強制性節能標準的情況等內容的監察，大部分節能監察機構仍然依賴現場監察，甚少使用書面監察，從而導致書面監察變成了現場監察的一個補充，使其對現場監察具有了從屬性。這種做法，不僅錯誤地理解了書面監察的法定地位和作用，而且同時混淆了書面監察與現場監察的概念（書面監察和現場監察之間的關系，將在下一節中進行詳細的討論）。

要想正確實施書面監察，充分發揮其法定作用，目前來看，對下述問題進行具體和明確的討論是很有必要的。

首先，正確認識書面監察的法律屬性。作為實施節能監察的法定方式之一，書面監察與現場監察具有同等的法律地位。書面監察獨立于現場監察，不是也不應是現場監察的補充，兩者之間無任何從屬關系。在對被監察單位的書面通知中，監察方式原則上只能擇一選擇現場監察或書面監察，選擇兩者相結合的方式時，應當分別具體說明現場監察和書面監察所針對的監察項目，而不能只是籠統通知采取兩者結合的監察方式。

其次，合理確定書面監察中法定期限的時長。法定期限，是公權力通過法律、法規和規章直接向社會公眾作出的一個在規定時限內依法行使法定權力、履行法定義務的具有強制約束力的承諾。嚴格遵守法定期限，是法治政府、依法行政的必然要求，而違背或超越法定期限，就是失職于國、失信于民。期限問題，直接影響著節能監察行為的統一性、規范性和權威性。各地節能監察機構應當結合當地實際，對上述期限問題作出明確、具體的要求，使節能監察人員有規可依，給被監察單位以合理預期之依據。實施書面監察，原則上應多于5日提前書面通知被監察單位，給予其充足的時間整理、準備相關材料，并于接到報送的材料之日起20個工作日內審查完畢，保證節能監察的時效性。

再次，依法厘清書面監察可采取的措施。措施是實現目的的保證，采取合法和正當措施，才能取得公平和正義的執法效果，才能最大限度地維持社會公共秩序和維護公共利益。不同于現場監察，現有節能法律、法規和規章并沒有對書面監察可采取的措施作出明確規定。節能監察機構在實施書面監察時，應當根據依法行政、高效便民、權責一致等基本原則，合理確定可采取的行政管理手段。必要時，在查清被監察單位用能狀況的需要限度內，節能監察機構可以約見、電話或當面詢問有關人員。

此外，還需確定被監察單位報送材料完整性、真實性的標準。完整性是指針對各項監察內容分別報送相關材料，且所有材料結合在一起能從整體上反映被監察單位的總體用能狀況；真實性是指各份材料及材料中的各項信息應當真實、有效，不存在虛構的信息或故意隱瞞的事項。完整性是書面監察的基礎，真實性是書面監察的靈魂，不完整就不能真正掌握被監察單位的用能狀況，不真實就無法作出準確、恰當的判斷和采取正確的措施。節能監察機構應當對報送材料的完整性、真實性形成統一、有效的審查標準。

總之，由于受到各種條件的制約，書面監察作為法定的實施節能監察的方式之一，在目前的節能監察實踐中尚沒有發揮其應有的作用。需要各地節能監察機構在實踐中不斷開拓新思路、總結新經驗，努力用好這一法定實施節能監察方式。

4 書面監察與現場監察的關系

書面監察和現場監察既有相互獨立的一面，也有相輔相成的一面，而且在一定條件下，兩者又是可以相互轉化的。

兩者相互獨立，是指兩者相互之間不具有從屬性，且任何一種實施方式都不能完全包容另一種實施方式。節能監察人員現場查閱、復制或者摘錄與節能監察事項有關的文件、賬目等資料，絕對不等于節能監察人員在實施書面監察，上述措施只是現場監察的一種手段，僅屬于現場監察的一個部分，對上述措施的法定要求與對書面監察的法定要求截然不同。同理，書面監察時約見、詢問有關人員，要求其說明有關事項，也絕對不等同于監察人員在實施現場監察。書面監察和現場監察有各自的特點和法定要求，兩者之間不能混淆也不能相互替代。

兩者相輔相成，是指不論采取哪一種監察方式，其最終的目標都是一致的，即：通過節能監察，提高能源利用效率，推動全社會節約能源，最終達到保護和改善環境的目的。

具有下列情形之一的，書面監察應當轉化為現場監察：

1）發現涉嫌違法違規的；

2）發現被監察單位主要耗能設備、生產工藝或者能源利用狀況發生重大變化影響節能的[1]。

同時，除了法律規定必須實施現場監察的情形外，節能監察機構可以根據實際需要選擇書面監察和現場監察中的任一種方式。

書面監察和現場監察作為實施節能監察的兩種法定方式，相互具有獨立性，但，并不是說兩者是相互對立的或者是不能相容的。在節能監察的實踐中，各地節能監察機構應該根據實際需要和客觀條件，統籌安排、合理選擇適當的節能監察方式，確保能夠按時保質保量地完成各項節能監察任務或計劃。

5 結語

總之，在建設法治國家和美麗中國的當下，實施節能監察既要考慮行政執法的程序性規定，也要同時考慮行政管理的目的性的要求。規范和強化節能監察實施，是貫徹落實國家節能法律法規的重要手段，也是推進經濟社會綠色發展的有力支撐。合理選擇節能監察方式，規范實施節能監察，恰當平衡被監察單位生產經營用能行為私權利行使和社會公眾保護和改善環境公共利益要求之間的關系，是節能監察機構堅持依法行政、加強行政管理的基本要求和主要任務。