行政約談在節(jié)能監(jiān)察中的應用

顧淼波

揚州市節(jié)能監(jiān)察中心

0 引言

約談即約見談話的意思，主要分為三類[1]：一是單位內部針對特定問題的交流談話，目的是了解情況、加強溝通、商議對策等；二是上級對下級帶有警示、告誡性質的談話，如生態(tài)環(huán)境部約談地方政府、紀委約談相關黨組織和黨員干部等；三是行政執(zhí)法機關針對當事人違法違規(guī)情況實施的帶有調查、提醒、指導、警示性質的談話，即本文所指的行政約談。作為一種新型的、柔性的行政執(zhí)法方式，行政約談非常符合我國建設服務型政府的發(fā)展方向，有助于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。揚州市工業(yè)和信息化局在開展相關理論研究的基礎上，積極探索行政約談在節(jié)能監(jiān)察中的應用，出臺了《揚州市用能單位節(jié)能違法違規(guī)行為約談實施辦法》，并通過實踐提升了隊伍的能力和執(zhí)法成效。

1 行政約談的起源和含義

1.1 制度起源

我國內地的行政約談制度創(chuàng)始于稅務稽查領域，主要參考香港地區(qū)稅務稽查的“喝咖啡”制度，稅務部門發(fā)現(xiàn)納稅人有偷漏稅嫌疑，隨即對其展開約談，要求其對涉稅疑點作出合理解釋，并通過勸說、警告等手段，督促其自查自糾[2]。2000年，廣東省稅務部門率先開始了行政約談實踐[3]。2003年10月開始實施的《北京市地方稅務局稅務函告、約談工作實施辦法》，對行政約談程序作出了詳細的規(guī)定，具有里程碑式的意義。2010年末至2011年上半年，國土資源部、國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設部等部委掀起了一股“約談風暴”。尤其是國家發(fā)改委在半年內密集約談多家糧油企業(yè)、釀酒企業(yè)、日化企業(yè)、奶粉企業(yè)和多個行業(yè)協(xié)會、商會，要求他們穩(wěn)定物價、禁止?jié)q價，此舉引發(fā)了社會輿論熱議和學界激烈探討，進一步推動了行政約談理論在實踐中發(fā)展和成熟。近年來，越來越多的行政部門開始嘗試使用行政約談的方式推進執(zhí)法工作。相關案例研究也表明，行政約談對提高執(zhí)法效率確實有明顯效果[4]。

1.2 理論定位

1.2.1 行政約談的三大主要功能

行政約談創(chuàng)造的平等對話環(huán)境，有助于爭取當事人的積極配合，降低行政機關的執(zhí)法成本。行政約談的最終目的是促使當事人自覺自愿地改正違法違規(guī)行為，按照談話階段又可細分為調查、指導和警告三大主要功能[5]。

調查，指行政執(zhí)法機關發(fā)現(xiàn)當事人涉嫌違法的線索后，要求其主動交代違法事實、配合執(zhí)法檢查。比如，涉嫌欠稅的明星在被約談后選擇主動配合調查、積極補繳稅款，獲得從輕、減輕甚至免于行政和刑事處罰的處理結果。稅務稽查部門完成了稅款追繳任務，同時避免了復雜的稅務審計程序，節(jié)約了執(zhí)法成本。

指導，指行政執(zhí)法機關在聽取當事人的整改方案后，對方案的設計、實施提供建議和意見。行政執(zhí)法機關見多識廣，在指導當事人如何整改的問題上，可為其指明出路、助其少走彎路。這是行政約談標本兼治、為民服務的關鍵功能。

警告，指談判效果欠佳、當事人拒絕作出整改承諾時，行政執(zhí)法機關發(fā)出“隱性的最后通牒”，告知當事人將面臨行政處罰等傳統(tǒng)強制性執(zhí)法手段。之所以稱之為“隱性的最后通牒”，是因為：一是行政約談既不是行政執(zhí)法的法定必要程序，也形成不了具有強制約束力的執(zhí)法文書；二是真正的最后通牒還是應該以《限期整改通知書》等正式執(zhí)法文書中的表述為準。

行政執(zhí)法機關根據(jù)實際情況，既可以在一次談話中按邏輯順序實現(xiàn)以上全部三大功能，也可以突出重點，分別實施調查式約談、指導式約談、警告式約談。

1.2.2 行政約談是獨立行政行為

行政約談本質上是一種強調參與性、民主性、協(xié)商性、互動性的柔性執(zhí)法方式，與傳統(tǒng)剛性執(zhí)法手段存在很大不同[2]。將行政約談與傳統(tǒng)執(zhí)法程序進行捆綁，勢必影響到它的靈活性和實用性，因此將行政約談看作一種獨立行政行為比較合適。它既可以單獨實施，比如隨時啟動指導式約談，為當事人提供政策咨詢、整改糾偏等服務。它也可以作為傳統(tǒng)剛性執(zhí)法行為的鋪墊，比如在正式執(zhí)法取證前實施調查式約談，在行政處罰前實施警告式約談。

1.2.3 行政約談屬于類行政指導

行政約談與行政指導頗為相似，但又有著明顯區(qū)別[5]。相似點：它們都是非強制性的行政行為，對話雙方處于平等地位；它們都是行政合作和行政參與的重要制度平臺[5]；行政約談的最核心功能就是對當事人給予行政指導，幫助其完善和落實整改方案。不同點：行政建議遵循“利益誘導”原則；而行政約談則擁有“警告”功能，可以利用傳統(tǒng)剛性執(zhí)法手段作為后盾，達到“借勢”的效果。綜上所述，有學者將行政約談定位為類行政指導行為。它比行政命令更“柔”，比行政建議稍“剛”，通過剛柔并濟、合理調節(jié)，達到最佳的執(zhí)法效果。

2 節(jié)能監(jiān)察的特點和困境

2.1 執(zhí)法特點

提到節(jié)能，廣大人民群眾最常想到的詞就是“節(jié)能減排”“節(jié)能環(huán)保”。節(jié)能和環(huán)保雖然都有著改善生態(tài)環(huán)境的目的，但從行政執(zhí)法的角度看，它們又有著非常大的區(qū)別。對比包括環(huán)境監(jiān)察在內的其他種類的行政執(zhí)法，節(jié)能監(jiān)察更加適合使用行政約談手段。

2.1.1 監(jiān)察雙方有“談”的基礎

節(jié)約能源就是節(jié)約成本。節(jié)能監(jiān)察對象作為直接受益人，不存在浪費能源的主觀故意性。自身意識上的淡漠和工作上的惰性，才是他們違反節(jié)能法律、法規(guī)的主要原因。

浪費能源不會直接侵害他人權益。環(huán)境監(jiān)察機構之所以經(jīng)常收到群眾舉報線索，就是因為環(huán)境違法行為直接侵害到了周邊居民的健康權益。節(jié)能監(jiān)察機構幾乎收不到任何舉報，因為大家通常無從知曉，也懶得去關心“鄰居家是否浪費了能源”。

綜上所述，工作目標高度一致，且不牽涉重大公共利益，使得節(jié)能監(jiān)察雙方有了友好商談的基礎。

2.1.2 監(jiān)察制度有“談”的要求

大多數(shù)行政執(zhí)法制度，重點強調執(zhí)法機構對違法、違規(guī)行為責令整改或行政處罰的權力，忽略了給予執(zhí)法對象行政指導的要求。比如，《環(huán)境監(jiān)察辦法》（環(huán)保部2012年第21號令）全文均未提及環(huán)境監(jiān)察機構給予監(jiān)察對象建議、指導。而《節(jié)能監(jiān)察辦法》（發(fā)改委2016年第33號令）第二條對節(jié)能監(jiān)察的定義中即有表述：“對違法違規(guī)用能行為予以處理，并提出依法用能、合理用能建議的行為。”第十八條第二款又明確要求：“被監(jiān)察單位有不合理用能行為，但尚未違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標準的，節(jié)能監(jiān)察機構應當下達節(jié)能監(jiān)察建議書，提出節(jié)能建議或者節(jié)能措施。”

由此可見，節(jié)能監(jiān)察制度特別重視對監(jiān)察對象的指導和服務，而推動非強制性建議真正落實到位，還是要依靠友好商談。

2.2 面臨困境

2.2.1 監(jiān)察對象重視程度不夠

在現(xiàn)實中，《節(jié)能監(jiān)察建議書》往往得不到監(jiān)察對象的重視，節(jié)能技改設想成了監(jiān)察機構的一廂情愿。除了“建議”沒有強制力的客觀原因以外，還有監(jiān)察對象自身的主觀原因。一是基層職工工作惰性強。節(jié)能監(jiān)察機構提出的建議措施往往會增加基層職工的額外工作量，因此他們常常會有“多一事不如少一事”的思想，在向領導匯報監(jiān)察結果的時候“報喜不報憂”，對建議類內容輕描淡寫甚至絕口不提。二是領導干部節(jié)能意識弱。有些單位高層領導很不重視節(jié)能工作，從不親自參加節(jié)能監(jiān)察活動，不為節(jié)能管理工作提供崗位支持，不對節(jié)能技改項目提供資金保障。有些則與執(zhí)法人員虛與委蛇，對節(jié)能監(jiān)察建議的表態(tài)多、調門高、行動少、落實差。

2.2.2監(jiān)察主體專業(yè)能力不足

節(jié)能監(jiān)察建議中含金量最高的是技術改造類建議，它能促成一個個實實在在的項目，讓用能單位獲得真金白銀的收益。但此類高價值建議，對執(zhí)法人員的專業(yè)能力要求也非常高。揚州市節(jié)能監(jiān)察中心歷來十分重視專業(yè)力量的合理分配和執(zhí)法人員的能力培養(yǎng)：始終保證現(xiàn)場監(jiān)察小組至少編制有電氣工程和熱能工程專業(yè)高級工程師各一名；每年都組織全市執(zhí)法人員開展專業(yè)技術培訓。即便如此，揚州市節(jié)能監(jiān)察中心在推進節(jié)能技改項目方面，仍然難以跟上節(jié)能技術的飛速進步，難以滿足用能單位的個性化需求。

3 節(jié)能約談的創(chuàng)新和實踐

3.1 制度創(chuàng)新

2020年3月，揚州市工業(yè)和信息化局在進行了大量理論研究和實踐操作的基礎上，正式印發(fā)了《揚州市用能單位節(jié)能違法違規(guī)行為約談實施辦法》（以下簡稱《辦法》），詳細規(guī)定了節(jié)能領域行政約談常見的情形、操作的流程、結果的應用等，對比傳統(tǒng)執(zhí)法手段體現(xiàn)出其獨特優(yōu)勢。

3.1.1 引起領導重視

《辦法》第六條規(guī)定：“被約談單位主要負責人應當參加約談。主要負責人確因特殊情況無法參加的，可委托分管負責人參加。”在實踐中，節(jié)能監(jiān)察中心也會由主要負責領導或分管領導帶隊實施約談。隨著約談的規(guī)格提高、儀式感增強，雙方從高層到基層都會動員起來，為進一步解決問題打下堅實的基礎。

3.1.2 強化團隊協(xié)作

約談的核心內容是探討、優(yōu)化整改方案，被約談單位主要負責人必然會要求單位總工或者技術總監(jiān)全力以赴。節(jié)能監(jiān)察機構主要負責領導往往也是要求監(jiān)察、法制、技術等多個科室全面研究。俗話說，“三個臭皮匠，賽過諸葛亮”，由眾多專業(yè)人士參與的約談，一方面有助于方案的優(yōu)化完善，另一方面使每個參與者都得到鍛煉，團隊協(xié)同和交流溝通能力得到大幅提升。

3.1.3 鼓勵自愿承諾

約談追求的結果是被約談單位自愿接受雙方議定的整改方案，并承諾按期落實到位。約談形成的承諾和一般泛泛而談、內容空洞的承諾完全不同。約談是有明確要求的、有時間限制的、有跟蹤監(jiān)督的、有懲處措施的。鼓勵自愿承諾，減少執(zhí)法阻力，提升守法主動性，非常符合推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，有利于打造共建、共治、共享的社會治理格局。

3.2 案例實踐

3.2.1 指導式約談

2019年3月，揚州市某化工企業(yè)面臨搬遷，廠內仍有數(shù)十臺國家明令禁止使用的高耗能淘汰落后設備，正在被江蘇省工信廳持續(xù)征收懲罰性電價。揚州市節(jié)能監(jiān)察中心主動約談企業(yè)，指導其在停產搬遷過程中落實整改要求并完成退出處罰手續(xù)。企業(yè)提出停用和拆除包括被處罰設備在內的所有設備，并整體打包、上網(wǎng)拍賣。執(zhí)法人員當場指出這個方案的嚴重疏漏，要求企業(yè)務必單獨梳理出違法設備，將其全部搗毀或者出售給有相關資質的廢品回收商，否則將涉嫌違反《江蘇省節(jié)約能源條例》中的“轉讓國家明令淘汰的設備”。

3.2.2 警告式約談

2019年8月，揚州市節(jié)能監(jiān)察中心對某縣級市行政機關單位進行約談。該單位2017年被查出使用高耗能淘汰落后設備，其后以多種理由拖延整改期限，在約談過程中仍然提出兩條申辯意見：一是認為自己作為行政機關不能作為執(zhí)法對象；二是認為“法不溯及既往”，自己違法已滿兩年就不應再追究了。執(zhí)法人員當場駁斥了該單位的申辯意見，并進行了普法宣傳：一是包括行政機關在內的各類公共機構也是《節(jié)約能源法》約束的對象，并且更應該起到帶頭示范作用；二是違法行為延續(xù)至今并未停止，不適用“法不溯及既往”原則。執(zhí)法人員最后嚴正告誡該單位負責人，如再不整改將面臨如下措施：一是通報縣委縣政府；二是依法實施行政處罰；三是依法認定節(jié)能失信。最終，該單位在一周之內完成了拖延兩年的整改任務，并通過了復查。

4 結語

未來，揚州市工業(yè)和信息化局將進一步加強對行政約談的研究和實踐，按照《優(yōu)化營商環(huán)境條例》和《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》的相關要求，將約談工作與互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管、信用監(jiān)管等新興模式融會貫通，推行柔性執(zhí)法，強化精準服務，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質量發(fā)展保駕護航。