美國重返“氣候圈”政策分析

李 瑾 俞東陽 張雪萊 任庚坡

1.上海環境能源交易所

2.上海市節能中心

0 前言

在2020年美國大選中，拜登以74票優勢獲得勝利，民主黨時隔四年重返白宮。鑒于兩黨在環境氣候議題上截然不同的態度和觀點，當前美國氣候政策可能出現極大變化。拜登秉持積極的氣候立場，其團隊在選舉過程中便提出了能源環境方案，旨在改變美國當前在全球的氣候治理格局，提升美國在全球氣候治理中的地位。

1 拜登的環境氣候方案內容分析

拜登在2021年入主白宮后，其競選時提出的《清潔能源革命與環境正義方案》（以下簡稱《方案》）[1]將大概率落實為美國接下來四年的環境氣候政策。《方案》的核心問題包括推出更具雄心的氣候目標以及綠色目標與經濟目標的融合。為此，拜登團隊圍繞清潔能源革命與環境正義兩大主題提出了五個工作方向。

1）在氣候減排領域

拜登提出了“美國在2050年之前實現100%的清潔能源經濟和凈零排放”的氣候目標。為實現這一目標，拜登制定了一項到2035年使電力行業脫碳的計劃，并計劃將特朗普此前對化石能源的補貼轉移到清潔能源領域。與歐盟當前推動的《歐盟氣候法》相似，拜登希望在就任的第一年以立法的形式確定美國的氣候目標。相比于政策性手段，氣候立法更加穩定，不會因政府權力在兩黨間更迭而變化。若成功立法，美國氣候政策的可預期性將獲得極大的提升。

2）在氣候適應領域

拜登提出了“建立強大且適應性更強的國家”。《方案》提出制定氣候適應議程，開發降低及轉移氣候風險的政策、金融工具等多項具體政策。基礎設施在氣候適應性計劃中占有重要位置。拜登計劃發起“第二次鐵路革命”推動清潔交通體系在美國的建立，通過加強評估以及“基于自然的解決方案”則可以有效提升城市及社區的抗災能力。拜登的氣候適應性政策由于包含交通、建筑等行業的綠色化，這在一定程度上可能創造出新的綠色價值鏈與綠色就業，其對于實現環境與經濟全面協調方面占有重要地位。

3）在全球氣候治理領域

拜登提出“召集世界其他地區應對嚴重的氣候威脅”，這意味著美國將重返全球氣候治理舞臺的重要位置。回到聯合國框架下的《巴黎協定》是拜登的競選承諾之一，而除此之外《方案》更提出了主持召開“世界氣候首腦會議”、建立碳邊境調節稅、簽訂雙邊減排協定等措施。拜登的全方位氣候外交政策包括“現有多邊機制”“新多邊機制”以及“雙邊機制”，無疑是多層次綜合性的。值得注意的是，《方案》將環境氣候問題上升到了國家安全的高度，這與美國代表在聯合國安理會的立場是相一致的。同時，拜登多次提到如何處理在環境氣候方面與中國的關系，強調將在未來對中國的碳減排提出更高期望以及同中國進行氣候合作。

4）在確保環境公平領域

拜登提出“保護有色人種及低收入群體免受更多污染”。環境正義是綠色與政治的交叉領域，也是拜登本次氣候計劃中較為強調的部分。《方案》中提出要通過強調“污染者買單”，來為遭受污染更為嚴重的族群提供經濟支持。

5）在重污染行業工人再就業領域

拜登提出“履行對工人的責任”。這一工作同樣是保證環境正義的一部分，《方案》中認可了來自重污染行業工人對美國經濟發展的歷史貢獻，并承諾保證其與家人的養老及醫療福利。

從《方案》的五個方向來看，拜登的氣候政策并未將綠色作為一個獨立的領域看待。正如《方案》提到的“綠色目標與經濟目標的融合”，拜登在環境氣候領域謀求的是經濟與政治的全面綠色化。經濟的綠色化主要體現為能源結構上提出脫碳的綠色轉型目標、在交通與建筑領域進行氣候適應性的建設以及設立碳邊境調節稅保護本國企業的市場競爭力，其核心其實為《方案》標題中所提到的“清潔能源革命”。而在政治方面則緊緊圍繞在國內保障環境正義以及在國際謀求氣候治理的主導權，兩者間相互聯系，共同構成了《方案》的另一標題——環境正義。結合2019年末歐盟委員會發布的《歐洲綠色協議》（“European Green Deal”）可以發現，當前全球氣候治理的國際前沿實踐正在向經濟社會的總體綠色轉型方向推進。因此，在可預見的未來，拜登的環境氣候政策不僅僅將關注綠色問題本身，更有可能對于美國經濟社會運行模式產生深遠影響。

需要看到的是《方案》與特朗普的氣候戰略相比跨越了一大步，但總體而言其僅屬于中偏左的環境戰略。在《方案》的制定過程中，拜登并未完全采納民主黨眾議員亞歷山大·奧卡西奧·科特茲《綠色新政》（“Green New Deal”）中的激進政策，而具有能源背景的西澤爾·澤查爾（Heather Zichal）等人則將《方案》拉回了較為中和的立場。與《歐洲綠色協議》相比，《方案》未對環境氣候資金的來源以及具體模式作出更加具體的安排，在許多問題上仍然較為模糊。雖然兩者性質上仍存在一定差別，但其背后也反映出美國的環境氣候政策較歐盟而言更為保守。在利益錯綜復雜的美國政治博弈中，拜登能否按照《方案》的總體規劃推動美國經濟社會的綠色轉型，也存在著諸多的挑戰。

2 拜登氣候政策對中國的影響

在過去四年中，特朗普政府由于退出全球氣候治理，氣候議題在中美關系中的重要性與影響力出現了一定程度的下滑。隨著民主黨上臺以及近年來中美關系的波動，美國新政府的環境氣候政策將在政治、貿易、技術等多個領域對中國產生影響。

1）在政治方面，全球氣候治理領導權與控溫目標

從《方案》中關于氣候外交的描述來看，拜登希望以氣候治理為切入點塑造美國的“綠色同盟”，其中也有多處談及中國的內容。《方案》明確提出了要“領導一場旨在提高各國氣候目標雄心的重大外交努力”，其反映了美國將謀求在全球氣候治理中更高的話語權與更大的影響力。

目前，美國在氣候領域謀求領導權的主要競爭對手分別為歐盟與中國。歐盟與美國有著天然聯系，雖然在綠色領域可能存在一定的利益分歧，但總體來說合作面大于競爭面。中國的情況則相反，近年來中美雙方在國際政治、全球貿易中的摩擦逐漸增多，兩國關系的緊張趨勢仍有蔓延到氣候領域的可能性。拜登帶領美國政府重返全球氣候治理舞臺，有較大可能在綠色領域同歐盟進行立場協調，進一步強調中國是排放大國，并質疑中國在氣候領域的發展中國家地位，進而打壓中國在氣候領域的影響力，實現對中國的政治孤立目標。

《巴黎協定》控溫目標方面，拜登是1．5℃控溫目標的支持者，而中國考慮到當前面臨的減排壓力則更加傾向于2℃的控溫目標。拜登當選后，這一分歧可能成為新政府向中國施加政治壓力的重要一環。若認可該目標，中國將不得不推出更加嚴格的控排政策，可能對中國社會經濟發展及國內企業運營造成巨大壓力。而不認可該目標則將陷中國于被動，影響中國在全球氣候治理中的影響力。進一步而言，拜登可能圍繞1．5℃控溫目標組建認同者同盟，并通過控溫目標與外交、經貿、人文交流等其他領域進行聯系，對中國施加更大的政治壓力。

2）在貿易方面，碳邊境調節稅

拜登政府是碳邊境調節稅的支持者，其在《方案》中明確提出了“不再將貿易政策與氣候目標區分開”，這意味著美國可能在未來將貿易政策與一國企業的環境表現相掛鉤，對高碳產品加征碳關稅。

在實施碳關稅方面，拜登與歐洲有著相似立場。2020年7月，歐盟委員會就碳邊境調節稅的各種實施方案啟動了意見征詢程序。根據《歐洲綠色協議》中的時間計劃，該機制應在2021年第二季度推出[2]。此前，由于特朗普政府的消極氣候立場，美歐在邊境調節稅的實施上存在著巨大分歧，雙方在該問題上并未形成共識，而拜登作為碳邊境調節稅的支持者，提出了將碳價格與貿易政策掛鉤以確保美國企業在本土市場的競爭力，這意味著美國與大西洋彼岸的盟友在“是否實施碳邊境調節稅”問題上將達成共識。

美國與歐洲的碳邊境調節稅將對中國的出口市場產生較大的壓力，額外的稅款將表現到中國產品的最終價格上，進而造成中國產品競爭力的下降。雖然中國已建立了地方性碳排放權交易試點，全國碳市場也啟動在即，但無論在全國市場還是地方市場，當前的碳排放權配額分配方式仍以免費為主。在美國與歐洲看來，中國碳市場中的免費配額只不過是另一種形式的政府補貼，因此其仍有可能以碳排放權交易市場化程度低為由向中國的出口產品加征碳關稅。

目前，美國與歐洲雖然有實施碳邊境調節機制的計劃，其在技術細節上仍面臨一定的困難：許多產品的生產工藝與流程較為復雜，如何計算每一部分的碳排放量并為其定價是一項復雜且耗時的工作；另外，在供應鏈不斷全球化的今天，向進口原材料及零部件征加碳稅，可能反而增加本國企業的生產成本，進而對本國經濟造成不利影響。這一情況為中國應對美國與歐盟的碳邊境調節稅提供了一定的準備時間。然而需要明確的是，拜登與馮·德·萊恩在推進碳邊境調節稅方面的態度是較為堅定的，未來中國企業的產品出口仍面臨被加征碳關稅的風險。

3）在技術方面，搶占清潔技術的制高點

除政治與貿易外，拜登政府同樣希望充分發揮其在綠色技術領域的領先地位，實現對競爭對手的競爭優勢。圍繞如何支持綠色技術的創新與應用，拜登在《方案》中的綠色技術研究方面提出了“對清潔能源研究與創新進行有史以來規模最大的投資”，而在技術應用上提出了“鼓勵在整個經濟中部署清潔技術”。

首先，在對清潔能源進行投資方面，拜登表示將建立一個同能源高級研究計劃署（ARPA-E）類似的氣候高級研究計劃署（ARPA-C），該機構將致力于儲能、氫能等八個方面的前瞻性研究，旨在加速當前處于各個開發階段的技術研發來降低成本、提高效率和減少排放。

美國加大對清潔能源技術的投入與支持，將會在一定程度上沖擊中國新能源電力設備的出口量，特別是歐洲市場。以光伏產業為例，目前中國光伏設備出口金額最大的國家是荷蘭，占中國光伏出口總量約10%，并且前十名中有三個歐洲國家[3]。拜登還將重啟“使命創新計劃”，這一計劃由23個國家和歐盟共同發起，致力于研究、開發和部署潛在的突破性技術，以加速清潔能源創新。一旦美國與歐盟達成新能源電力設備的合作協議，雙方不僅可以實現一定程度上的研發方面的共同投資與技術共享，還將實現以美國強大的科技基礎為背景的量產，而中國新能源設備出口則可能會受到一定沖擊。

其次，在清潔技術部署方面，拜登提出了通過改善建筑物能效、加快電動車部署、促進社區發展綜合交通解決方案、推動氣候友好型農業、減緩城市擴張、發展各州代表性低碳產業等六項舉措。可以看出，六項舉措涵蓋了農業、工業、交通、建筑等大部分排放行業，是拜登推動經濟社會全面綠色化的具體工具，而技術在這一過程中占據著核心地位。在經濟社會的綠色轉型已經成為人類發展不可避免趨勢的今天，對于綠色技術的投入與部署，不僅意味著產業的全局性升級，更決定了一國是否能夠培育出未來國際市場競爭中的領軍企業。拜登對于綠色技術的支持，顯然是為美國相關企業提供成長的環境。未來，在碳邊境調節稅機制的配合下，擁有先進綠色技術的美國企業無論在其國內市場還是整個國際市場，都將在激烈的競爭中占據較為有利的地位。

在來自美國的綠色技術競爭者獲得更大支持的背景下，中國企業或將面臨更大的壓力與挑戰。以新能源汽車為例，拜登曾表示特朗普政府失敗的貿易政策導致中國在新能源汽車競爭中領先。拜登則會通過對新能源汽車加大投資力度，以及利用聯邦采購打開產品銷路的方式幫助美國汽車行業實現2030年新出產汽車凈零排放，并重回領導者的地位。目前，國內對于新能源汽車無論是生產端還是消費端的補貼政策，導致了新能源汽車在國內的蓬勃發展，乃至一些優秀的企業將產品出口海外，然而隨著拜登對于本土新能源汽車的激勵措施，將會給中國新能源汽車企業拓展包括美國在內的全球市場帶來阻力。

3 總結

總體來看，美國聯邦層面氣候政策將發生根本性轉變，無論在政治、貿易還是技術方面都將對中國提出更大的挑戰。但另一方面，相比于其他高政治議題，綠色領域對于中美雙方而言仍有較大的合作空間。對于中國而言，在通盤考量全球氣候治理形式、全面研究拜登政府氣候觀點的基礎上，不斷推動自身生態文明建設，提升環境保護與應對氣候變化能力，加快制定中國的減排方案和減排措施，適時推進碳排放的價格形成機制，全面推進綠色低碳技術研發推廣，加強國際對話，積極應對競爭，促進互惠合作，是未來轉危為機、搶占綠色發展潮流先機的有效路徑。