理順農民與土地關系是深化農村改革主線

摘要：土地制度改革始終是農村改革的主線，核心是處理好農民與土地的關系。計劃經濟體制下，政府是資源配置的主體，權力高度集中于政府，農民的權利受到嚴重的侵蝕，潛在的積極性無法得到釋放，導致農村發展明顯滯后于城市。我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。我國農村改革的過程，是漸進還權于民的過程。我國農村土地制度改革，是探索與市場經濟相適應的所有制實現形式。所有制問題從來不僅僅是生產資料歸誰所有的問題，還包括生產資料歸誰占有、歸誰支配、歸誰使用、歸誰收益的問題。我國農村土地制度改革，包括承包地制度改革、集體經營性建設用地制度改革、宅基地制度改革以及征地制度改革，所有這些改革都是為了盡可能把屬于農民的權利逐漸還給農民，以調動農民群眾的生產經營積極性，促進農業、農村的發展。但是，不同屬性的土地，市場化程度是不一樣的，不能搞“一刀切”，要因“地”制宜、分類改革。

關鍵詞：城鄉二元結構;農村土地制度改革;農村產權制度;生產要素市場化程度

中圖分類號：F3 ? ? 文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1004-3160（2021）06-0119-10

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，在論述“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”問題時，重點論述了如何深化農村改革，增強農村發展活力。[1]那么，如何深化農村改革呢？習近平總書記指出：“我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的。新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。”[2]58這就把土地制度改革提到深化農村改革的首要地位。而農村土地制度改革的方向是因勢利導提高土地要素的市場化程度，提高土地要素利用率，增加農民的財產性收入。面對“大國小農”的基本國情，提高農村生產要素市場化配置程度，需要考慮不同要素的屬性以及與其相聯系的市場化程度差異，特別是農村土地承載著就業和社會保障（包括食物安全保障）功能，其市場化程度就不可能像其他要素那么高。由于農村勞動力流動性程度明顯超過農村土地流動性程度，導致農村人口轉移城市的速度明顯超過農村土地資源城鎮化速度，與其相聯系的是城市土地供應緊張和農民工市民化成本高昂，對農村而言則是農地粗放經營和出現大量閑置宅基地。農村土地要素不能充分流動，其他要素就很難實現高效組合。農村土地制度改革包括承包地制度改革、農村集體經營性建設用地制度改革、征地制度改革以及宅基地制度改革。改革的目標就是逐步建立完善的農村產權制度。產權制度是社會主義市場經濟的基石。深化農村產權制度改革，對于實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化，具有重大而深遠的意義。農村土地制度改革重點要把握好確權、賦權、活權三個環節。

一、承包地制度改革

計劃經濟體制下我國農村之所以發展不起來，根本原因是農民的權利受到很大的制約。改革開放以來，我國農村的發展總是伴隨著農民權利的擴大，主要表現在賦予農民以下的權利：實行家庭承包制，把生產自主權還給農民;農民有權按照市場價格出售農產品;允許農民發展多種經營和鄉鎮企業;農民可以自由進城務工就業;等等。我國土地制度改革的核心，是建立相對明晰的產權制度。我國經濟體制改革是從農村率先啟動的，土地承包經營制度改革開啟了我國農村土地制度改革的先聲。農村土地制度改革，也可以說是所有制實現形式的改革。如果說計劃經濟體制下經濟所有制和法律所有制是一致的，那么市場經濟體制下經濟所有制和法律所有制則是可以分離的。馬克思生活的時代，隨著貨幣資本、生產資本和商品資本的分離，股份資本形成，出現了執行職能的資本家和單純資本所有者資本家的分離。我國農用地制度改革的第一步，是把所有權和經營權分開，即實行“兩權分離”，所有權歸集體，經營權歸農民，以利于調動農民群眾的生產積極性。但是，隨著分工分業向縱深發展，客觀上要求必須讓土地使用權流動起來，又把農戶經營權從承包權中分離出來，出現所有權、承包權、經營權“三權分離”。我國農村改革的實踐經驗表明，要使農民群眾的積極性始終保持旺盛的生命力，就必須堅持和完善以家庭承包經營為基礎的農村基本經營制度。黨的十九屆四中全會把農村基本經營制度列入基本經濟制度的重要組成部分，這是由家庭經營在農業生產經營中的基礎性地位決定的。其他任何主體都不能代替農民家庭的土地承包地位。習近平同志指出，為了適應土地經營權流轉的需要，“農民家庭承包的土地，可以由農民家庭自己經營，也可以通過流轉經營權由其他經營主體經營，但不論土地經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭的。這是農民土地承包經營權的根本，也是農村基本經營制度的根本。”[2]50為了穩定家庭承包經營的基礎性地位，我國還通過法律賦予農戶土地承包權“用益物權”屬性。即在承包期內用益物權人對他人所有的不動產或動產，依法享有占有、使用、轉讓、收益等權利。所有權人不得干預用益物權人行使上述權利。由于承包期一再延長，從“長期不變”到“長久不變”，其效應必然是強化承包權，淡化所有權。2013年召開的十八屆三中全會通過的《決定》，把農戶的承包經營權再分解為承包權和經營權，并指出要明確所有權、穩定承包權、放活經營權，從而為土地經營權的流轉、集中以及發展適度規模經營、構建新型農業經營體系提供了堅實的制度保障。黨的十八大以來，我國完成農村承包地確權登記頒證，將15億畝承包地確權給2億農戶，完善承包合同并頒發2億份證書，為穩定土地承包權、放活經營權奠定了堅實的基礎。

市場經濟條件下的許多權利，都是通過市場交換才能實現的。所有權（包括占有權、使用權、處分權、收益權等）也不例外。農戶之間經營權的交換，是權利的交換，而不是標的物的交換。所以并不涉及所有制的改變。根據中央有關文件規定，土地承包經營權流轉形式有以下幾種：轉包、轉讓、互換、租賃、委托代耕、入股、反租倒包等。前五種形式是在農戶之間進行，后兩種形式是由村組織介入運作。轉包是土地經營權自發流轉的主要形式，即由甲方承包轉為乙方承包，原承包方與發包方的關系不變。轉包期限屆滿后，原承包方仍然享有該土地承包經營權。轉讓是指承包戶經社區同意，將承包土地使用權讓給第三方經營，轉讓后土地承包關系終止，由受讓方與發包方重新簽訂承包合同。與轉讓不同，轉包指原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，接包方則按轉包時約定的條件對轉包方負責。互換，即承包農戶之間或社區之間，為便利耕作而交換地塊，主要是解決土地碎片化問題。租賃是指接包者交納租金給原承包農戶的一種流轉方式。必須指出，以債權為對象的土地經營權流轉，必須以不改變農戶承包主體地位為前提。目前一些采取“反租倒包”形式的地方，通過土地實物產權模糊化和土地價值形態股份化，實現“捆綁式”的土地流轉和集中，已經動搖了農戶在承包中的主體地位，必須糾正過來。我國農村土地制度變遷的實踐表明，隨著農業外部環境的變化，農戶承包土地的制度功能也會發生相應變化，但是，土地農戶承包作為農民就業和收入來源的基本功能是不可替代的。

我們充分肯定家庭承包經營在農業經營體系中的基礎性地位，并不意味著可以忽視集體統一經營的必要性。在我國農村改革初期，為了破解與計劃經濟體制相聯系的傳統體制所固有的高度集中統一所造成的弊病，必然把改革的重心放在“分”這一層次，“統”這一層次還沒有被提到議事日程上來。與其相聯系，我國農村經濟體制改革是建立在廢除舊體制的基礎上，舊的體制被廢除了，而新的體制沒有立即建立起來，使得集體統一經營出現“空檔期”[3]38。習近平同志指出：“在指導思想上，必須樹立統與分的辯證關系。社會主義制度優越性在農村經濟上的體現，應該是集體優越性與個人積極性的完美結合。一方面，個人離不開集體，集體把每個勞動者的智慧和力量凝聚在一起，形成巨大的創造力。另一方面，集體是由若干個人組成的，不調動個人積極性，也就不會有集體的創造力。集體與個人，即統與分，是相互作用、相互依賴、互為前提的辯證統一關系。只有使二者有機結合起來，才能使生產力保持旺盛的發展勢頭，偏廢任何一方，都會造成大損失。”[4]195-196這就必須“積極探索發展農村集體經濟實力的具體形式和路子”[4]197。在眾多的農業經營主體中，十九屆五中全會通過的《建議》重點強調發展家庭農場和農民合作社，賦予新時代農村雙層經營新的內涵。這是因為在小農戶基礎上發展起來的家庭農場代表著現代農業的發展方向，將在未來農業經營體系中占主導地位。但是，家庭農場發展的速度和規模，既取決于農業勞動力的轉移程度，又取決于社會化服務體系的發展程度。未來家庭農場是朝著產業化的方向發展，必須輔以各種各樣的社會化服務，農民合作社便是承擔社會化服務的重要載體。無論是馬克思、恩格斯，還是列寧，在論述如何引導農民小生產者走社會主義道路時，都把農民合作社提到首要地位。在家庭農場的基礎上發展起來的農民合作社，代表著集體統一經營的方向，賦予農村“雙層經營”（即家庭分散經營和集體統一經營）新的內涵。而要建立符合市場經濟要求的農村集體經濟新的運行機制，就必須探索集體所有制有效實現形式。農民合作社要發揮集體統一經營的作用，就必須有相應的集體經濟實力為基礎。習近平同志指出：“壯大農村集體經濟，是引領農民實現共同富裕的重要途徑。要在搞好統一經營服務上、在盤活用好集體資源資產上、在發展多種形式的股份合作上多想辦法。”[2]149把搞好集體統一經營、發展農民合作社和壯大集體經濟有機結合起來，是習近平同志賦予新時代農村“雙層經營”新的內涵，為實現農業農村現代化構建相適應的新型農業經營體系指明了道路。

第三次農業普查數據顯示，我國約有2.07億農戶，小農戶數量占98.1%，小規模家庭經營是我國農業的本源性制度。人均一畝三分地、戶均不過十畝田的小農生產方式，是我國農業發展需要長期面對的現實。無論是過去、現在還是將來，小農戶都是我國農業生產的主要力量。這就存在著如何通過創新農業經營機制，把分散的小農戶引入現代農業發展軌道的問題。為了促進小農戶和現代農業的有機銜接，中央各部門都加大對社會化服務組織的支持力度，截至2021年4月，全國依法注冊登記的農民合作社225萬家，帶動1億小農戶，農業社會化服務組織90萬家，服務7000萬農戶，但是與真正實現小農戶與現代農業有機銜接的目標，還有不小的差距。客觀上要求必須著力擴大農業社會化服務的范圍，提升農業社會化服務的質量，不斷完善土地承包制度以及與之相聯系的集體統一經營功能。隨著農村產權制度改革的深化，數字、信息、網絡技術在農業領域推廣運用，一批由企業和合作社主導的農業經營服務主體應運而生，這類主體通常具有技術研究、服務創新、市場拓展的功能，有著廣闊的發展空間。

二、集體經營性建設用地制度改革

農村土地除了承包地，剩下的就是農村集體建設用地。農村集體建設用地分為三個部分，即經營性建設用地、公益性建設用地以及農村居民的宅基地。也就是說，農村集體經營性建設用地只是農村集體建設用地的一部分，農村集體建設用地還包括農村公益性建設用地以及農村居民宅基地。我國改革開放以后頒布的《中華人民共和國土地管理法》明確規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。“城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。”這些具體規定一直延續到今天，沒有發生任何變化。與其相聯系，屬于農民集體所有的土地，要轉變為城市建設用地，只能通過國家征用或征收的辦法，先轉變為國有土地，然后再由政府把土地使用權轉讓給開發商，這就是人們通常所說的“先國有化、后市場化。”有趣的是，我國現行的政策對農村各類要素進入城市，作了區別對待，例如，農村勞動力可以進入城市，但農民的身份不能改變;而農村土地要進入城市，必須先改變身份由國家所有代替農民集體所有。之所以區別對待，目標只有一個：形成城鄉要素價格剪刀差，為國家工業化、城市化提供資本積累。這種土地制度的重要特征是，把所有權與占有權、使用權、轉讓權分開。由國家壟斷土地一級市場，既可以保障國家工業化、城市化的用地需求，又可以為地方政府集聚大量資金，形成地方政府規模龐大的“土地財政。”近20年來我國國民經濟之所以能夠獲得高速度增長，一方面是地方政府可以從不斷上升的土地價格獲得巨大的財政收入（即“土地財政”）;另一方面又可通過壟斷性的土地所有權作為抵押品，向銀行獲取巨額貸款，形成強大的拉動經濟增長的動力源。

十八屆三中全會通過的《決定》明確提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、出租、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”十九屆五中全會通過的《建議》進一步提出“積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。”這一項改革的目標就是破除城鄉二元土地制度，改變政府作為建設用地的唯一供應者。全面開放農村集體經營性建設用地入市，構建城鄉統一的土地市場，其正面效應是有利于發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高資源配置效率，增加農民的財產性收入，為農村產業發展提供較為充分的用地空間，也有利于抑制房地產價格的過快上漲，以及由此造成的企業成本負擔過重和農民工市民化成本過高。但是，要全面放開農村集體經營性建設用地入市，與國有土地同地、同權、同價，須要解決以下幾個問題：第一，必須從法律層面，消除對農民身份的歧視待遇，允許屬于農村集體所有的建設用地 “進城”。以往的國家法律，均明確規定城市范圍內的土地屬于國家所有，農村集體所有的土地要轉變為城市建設用地，必須通過國家征用轉變為國有土地，即改變所有權，方可列入城市建設用地。為此，不僅要全面修改《土地管理法》，還要修改關于“城市土地屬于國家”的憲法準則。第二，地方政府的財政收入將明顯減少。20世紀90年代分稅制改革以來，始終存在著中央政府和地方政府財權與事權的不匹配，迫使地方政府要通過預算外收入，即賣地生財或“土地財政”作為重要補充，這部分收入占地方政府財政收入的三分之一以上。如果減去這部分收入，就可能出現地方政府的債務危機，更談不上運用地方政府的投資杠桿來拉動經濟增長。第三，房地產價格明顯下跌。目前我國城鎮建設用地面積91612平方千米，農村建設用地面積191158平方千米（宅基地占很大比重），一旦允許農村集體經營性建設用地（包括宅基地）與國有土地同等入市，城市建設用地供應迅速增加，土地市場和房地產市場將會出現結構性的變化，土地價格和房地產價格就會明顯下降，還將給地方政府財政以及銀行資產帶來較大的沖擊，不僅影響經濟增長速度，還有可能危及社會穩定。綜合以上幾個方面因素，至今為止的改革試點，集體經營性建設用地主要用于發展工商業和旅游業，個別地區獲得國土部許可，也建些公租房和廉租房，尚未允許建設商品房。建設公租房和廉租房只適應于局部地區，即住房供應特別緊張的大城市周邊的城鄉結合部。其他中小城市的發展空間很小。必須指出，允許農村集體經營性建設用地入市，將改變政府作為居住用地唯一供應者的格局，以及由此引起的國民收入分配和再分配的重大調整，來自既得利益者的阻力是相當大的。這就不難理解，早在十八屆三中全會，就明確提出允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市，已經過去9個年頭了，至今還無法普遍推進，主要原因在于理論邏輯與實踐邏輯相脫節。

集體經營性建設用地是集體經營性資產的重要組成部分。要把集體經營性建設用地納入股份合作制改革的軌道，把資源變資產、把資金變股金、把農民變股民，并將部分集體經營性建設用地入股新型農業經營主體。有效盤活農村集體資源要素，走產業帶動、政策驅動、多方聯動的路子，探索集體經濟組織以自主開發、合資合作、投資入股和就業參與等方式發展農村新產業新業態，建立新型集體經濟運行機制，壯大集體經濟實力。具體操作上可以以家庭為單位按成員量化股權，并把股權落實到農戶。集體經濟收入要按農民所持股份進行分配。與此同時，還要逐步放開農民股權流轉范圍，積極探索建立成員有償退出和有償進入機制，從而促進股權合理流動，并在流動中不斷增值。

三、土地征收制度改革

1954年制定的我國第一部憲法第13條明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。”2004年頒布的《中華人民共和國土地管理法》也明確規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”該《土地管理法》還具體規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地（指的是農民集體所有的土地）實行征收或者征用并給予補償。”在過去相當長時間內我國征地制度存在的突出問題是，征地范圍過寬、補償標準過低、安置途徑單一。十九屆五中全會通過的《建議》明確提出：“建立土地征收公共利益用地機制”[1]。最嚴格意義上的公共利益，應該是免費向全體國民提供的產品和服務，例如國防建設、社會安全、公共衛生、公共教育等，而現實的征地范圍則遠遠超出這個界限。2019年8月召開的十三屆全國人大常委會通過的新的《土地管理法》，曾對哪些是公共利益、哪些可以動用國家征收做出明確的界定，這是一個顯著的進步。2019年的《土地管理法》規定為了公共利益的需要，有下列情形之一，可依法實施征收：一是軍事和外交需要用地;二是由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地;三是由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、生態環境和資源保護、防災減災、文物保護等需要用地;四是由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地;五是在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準的由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的;六是法律規定為公共利益需要可以征收農民集體所有的土地的其他情形。法律有了明確規定，現在的關鍵在于如何把上述規定精準落實到位。應當指出的是，以土地為載體的農民財產權，具有存續保障和增值保障的雙重功能。且土地的有限性與不可再生性，決定了其增值空間的無限性。而農民集體所有的土地一旦納入征地范圍，就等于用價值保障代替存續保障，相當于用雞蛋取代母雞，對農民來說是一種損失。況且當農用地轉為城市建設用地，其補償標準是以農業產值為基數，而不是以作為城市建設用地增值了的價值為基數，這樣價值補償也是偏低的。征地制度改革面臨的一個突出問題是如何提高征地補償標準。現行的征地補償標準是按土地農業用途年平均產出的30倍，這可能是反映了農戶承包集體土地的年限（即30年不變）。但是30年以后，集體組織仍然必須向農民發包土地，這個因素卻沒有考慮進去。另一個突出問題是，國家征用農地的需求，是著眼于非農用地未來的收益，而征地成本僅僅代表農民放棄土地農業用途的代價，這意味著分配上把被征地農民排除在分享土地增值的范圍之外，或者說把農民排除在分享優化資源配置效率之外。征地制度改革面臨的第三個突出問題，是如何為被征地農民建立可靠的社會保障。比較可行的一種形式，就是征地社保基金來自征地補償的強制儲蓄，也就是說被征地農民每年能夠從征地補償金獲得一定數額。這又和征地補償標準聯系在一起。即征地補償標準高，農民獲得的社保基金就多，征地補償標準低，農民獲得的社保基金就少。此外，如果不改變征地補償金的形成機制，僅僅將一次性補償改為分期補償，被征地農民的利益就不可能補償因通貨膨脹帶來的損失，更談不上逐步改善自己的生活。由此可見，目前的征地制度不符合市場經濟的要求，但又很難從根本上否定它。因為在現行土地制度下，建設用地供給是社會總投資形成的重要條件。建設用地的增加直接增加了機構和個人的自有資本金，從而增加了投資的資本金。與此同時，還擴大了這些機構和個人的信用，以土地抵押為載體，把更多的銀行信貸動員為社會總投資，從而成為我國經濟增長的重要動力源。這就是人們通常所說的供地融資。當前土地使用權出讓收入仍然是地方政府財政收入的重要來源，國有土地使用權出讓收入的持續增長為地方政府財政收入提供了強大的支撐。加上房地產業產業鏈長，對地方經濟增長拉動作用明顯，更容易造成地方政府對土地財政的過度依賴。其負面效應是導致房地產市場吸引大量資本進入，資金過度向房地產行業集中，對實體經濟產生明顯的擠出效應，影響經濟發展的后勁，如果任其發展還會加劇地方政府的債務風險以及金融機構的系統性風險，出現嚴重的金融危機。要擺脫地方政府對土地財政的過度依賴，就必須完善土地相關制度和政策。

還有這樣一個問題，即如果城市建設需要非公益性用地，按現行《土地管理法》規定，是不允許征收或者是征用的，那么出路在哪里？目前國家法律還沒有明確的規定，也是需要作進一步探索的。如果城市建設用地的對象是農村集體經營性建設用地，那就可以借助于集體經營性建設用地與國有土地同等入市的渠道相互銜接起來。問題是這種現象并不多見，更多的是非經營性建設用地，該怎么辦，目前還缺乏新的制度供給。

四、宅基地制度改革

農村宅基地制度是農村土地制度的重要組成部分。農村宅基地是由該集體組織成員從集體組織無償獲得的，在其土地上建設的住房是屬于自給性質和保障性質的，即為了保障農民的居住權。宅基地的這種特殊屬性，決定了宅基地改革的復雜性。十九屆五中全會通過的《建議》提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式”[1]，主要目的也是為了推動宅基地使用權流轉，提高閑置宅基地利用率，增加農民的財產性收入。農村宅基地屬于農民集體所有，重點明確農村集體經濟組織承擔的宅基地分配、調整、收回、監督等職能;農村宅基地的農戶資格權，是農戶作為農村集體經濟組織成員所獲得的保障基本居住的資格權，包括占有權、使用權、處置權等，重點探索宅基地資格權人認定機制。農村宅基地使用權是保障農民財產權的重大舉措，也是盤活利用閑置宅基地的重要途徑。農村宅基地的主要特征是“集體所有、成員使用、無償分配、長期占有”。宅基地的無償取得和長期占有，為的是保障農民的居住權，承載著社會保障功能，體現社會公平。農民取得宅基地的前提，必須是該集體組織的成員，正是這種成員身份以及與其相聯系賦予宅基地的社會福利，天然是排斥市場交易的。但是，隨著城鎮化的不斷推進，城鄉人口和要素的雙向流動，農民宅基地的財產功能和價值增值功能逐漸凸現。在城鎮化過程中，農村人口大規模流入城市，是任何人阻擋不了的。但是其所帶來的一個負面效應，就是農村出現相對衰退的跡象。要使農村振興起來，客觀上要求鼓勵一部分市民流入農村，在農村居住生活，如果不改革現行的農村宅基地制度，流入農村的城里人該如何生存？還有，農村宅基地和農民住房是不可分割的，成為一個完整的物業。而現行法律規定，農民的住房可以出售，但宅基地不能出售。實際上房屋一旦出售，宅基地也就被出售了。這是一個無法破解的難題。因此十九屆五中全會通過的《建議》提出要在實踐中探索宅基地所有權、資格權、使用權的實現形式。基本原則是，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適當放活宅基地和農民房屋使用權。宅基地的資格權是農村集體經濟組織成員依法享有的從集體經濟組織申請使用宅基地的權利，以及有條件享有宅基地的市場操作權利。宅基地使用權是特定權利主體通過適當流轉渠道，獲得的一定期限內占有宅基地的權利。要適當放活宅基地和農民房屋使用權，讓更多人參與宅基地使用權轉讓和交易，以利于在盤活宅基地使用權的同時，讓持有宅基地資格證的農民獲得轉讓和出租的收益，多渠道增加財產性收入。

2013年十八屆三中全會通過的《決定》指出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干改革試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”我國2007年開始實施的《物權法》以及從物權法派生出來的用益物權，為農村宅基地“三權”分離提供了法律依據。[5]238我國農村宅基地改革應以用益物權法為依據，逐步改善宅基地的凝固性，增強流動性，擴大宅基地權能，讓用益物權人（農戶）依法享有更多權益，有效提高宅基地利用率。不同于一般物權，用益物權人沒有特定物的所有權，用益物權人對他人所有的不動產或動產，依法享有占有、使用、轉讓以及收益等權利。雖然用益物權人無權處分用益物權標的物，但卻可以處分用益物權本身，如用益物權人可以依法將用益物權轉讓他人。由于宅基地長期歸集體成員占有，集體所有權中的調整和收回功能相對較弱。宅基地制度改革，應當把重點放在適度放活使用權上。適當賦予宅基地優化資源配置和保障農民財產權利的部分功能。宅基地的使用權，既可以由獲得宅基地資格權的農戶擁有，也可以通過自營、出租、入股、合作等形式，適當盤活宅基地使用權。提高閑置宅基地和農房的利用率，增加農民的財產性收入。這里所說的閑散宅基地，包括農戶擁有的超標準的宅基地、集體經濟組織依法收回的宅基地以及依法有償收回的戶口已經遷出該集體的居民的宅基地。據有關部門調查顯示，目前我國農村閑散宅基地面積大約3000萬畝，相當于目前全國城市建成區面積的37%，比目前全國城市住宅面積的總和還要多。大量閑散宅基地存在的根本原因在于農村建設用地沒有市場化退出機制，沒有相應的補償制度，導致村民不占白不占，能占盡量占。此外，為了鼓勵進城農民工落戶，國家政策還承諾繼續保留農村宅基地使用權。一方面是城市住宅用地高度緊張，另一方面是農村閑置宅基地數量驚人，這種不合理現象到了必須認真對待和解決的時候了。2004年11月國土資源部頒發《關于加強農村宅基地管理的意見》指出：“加大盤活存量建設用地力度。各地要因地制宜地組織開展空心村、閑置宅基地、空置住宅、一戶多宅的調查整理工作。制定消化利用的規劃、計劃和政策措施，加大盤活存量建設用地的力度。”[5]284為此，要結合宅基地有償使用以及自愿有償退出等改革措施，打通宅基地與集體經營性建設用地轉換通道，進一步盤活閑置宅基地和農房。農村宅基地改革無論怎樣改，都必須堅守三條底線：即堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民權益不受損。堅持宅基地的所有權歸集體，主要目的是為了保障宅基地分配的公平性，維護社會穩定，其負面效應則是削弱宅基地的流動性。雖然宅基地與承包地同屬集體所有，但是，與承包地相比較，宅基地的市場流動性更低。目前全國承包地使用權流轉的面積，已占承包地面積的三分之一以上。因而，在保障農民權益的基礎上，如何提高宅基地使用權流動性，尤其是提高閑置宅基地使用權流動性，是值得我們深入探討的課題。“城里的房子買不起，鄉下的房子賣不掉”現象是城鄉土地轉讓制度沒有銜接好造成的。目前國家政策適度放活宅基地和農民房屋使用權，不是為了讓城市居民到農村買房置業，而是為了吸引城市資金、技術、人才等要素流向農村，使農村閑置宅基地和住房為發展鄉村旅游、文化、教育、養老等產業拓寬用地空間。

結論

土地是人類賴以生存和發展最基本的物質資源，也是農業生產與再生產最基本的生產資料。無論是革命時期、建設時期，還是改革開放時期，都必須把如何理順農民與土地的關系擺在首要的地位。只有這樣，才能真正體現“以人民為中心”的治國理念。我國農村改革是從調整農民與土地的關系開啟的，新時代深化農村改革仍然是處理好農民與土地的關系。“三農”問題，說到底是城鄉二元結構問題。由于土地制度改革是城鄉二元結構改革最復雜、最艱巨的任務，面臨著一系列問題，有待進一步探討和突破。通過以上的分析，我們可以得出這樣的結論，即農村土地的不同用途（或不同屬性）的市場化程度是不可能一樣的。之所以會不一樣，原因固然是多方面的，但其中的一個重要原因，與地方政府的執行力關系很大。因為在實行分稅制和分權制的背景下，地方政府有獨立的經濟利益，使得中央政府與地方政府的利益，既有一致的一面，也有不一致的一面。在涉及地方政府利益時，地方政府會選擇性地執行中央政策。以家庭承包為基礎的農用地經營權流動程度（或市場化程度），在各類農村用地中可以說最高，目前全國土地經營權可流動面積的比重已達35%左右。如果能夠提供更便利的交易平臺，往后還會有更大的提升空間。因為農用地經營權流轉，有利于提高土地利用率和生產率，又能增加農民的財產性收入，既符合中央利益，又符合地方利益。這項改革的阻力較小。與承包地制度改革不同，征地制度改革，無論是縮小征地范圍，還是提高征地補償標準以及增加安置費用，都意味著要增加地方政府的財政支出，減少地方政府的預算外財政收入，就必須考慮地方政府的承受力，因而來自地方政府的阻力是比較大的。導致此項改革的進展相當緩慢。還有，創造條件讓農村集體經營性建設用地入市，對增加農民財產性收入以及滿足城市住房需求是利好，但是，對地方政府的財政收入卻會帶來較大的影響，如果改革的力度超過地方政府可能承受的程度，還有可能給地方政府帶來預料不到的債務危機，使得這項制度改革遲遲無法邁出較大的步伐。至于農村宅基地制度改革，涉及農村居民最基本的生存需求，以及轉移到城市就業生活的農民工的不確定性，只能把流動性控制在較小的范圍內。在深化農村土地制度改革過程中，只能根據不同用途的土地的不同屬性，區別對待，不可“一刀切”。[3]259必須指出，城鄉人口雙向流動是城鄉融合發展的必要條件，而我國農村土地的農民集體所有制屬性，又會阻礙城鄉人口的雙向流動。我們現在的人口流動，在制度設計上只考慮農村向城市流動，由于城市土地是屬于全民所有，農村人口流向城市，不存在制度性障礙。目前山東、江西等省宣布全面放開農民進城落戶，并取消其他前置條件和附加條件，其原因在于附著在城市戶口上的一系列福利待遇實際上已經被逐漸剝離了。但是農村的土地和集體資產是屬于農民集體所有，城市人口要流向農村以及在農村落戶，還得取決于該集體經濟組織和村民的意愿，除非你是屬于擁有農村宅基地使用權的原進城落戶農村人口。從演變趨勢看，將來城市人口落戶農村的政策會比農村人口落戶城市的政策更苛刻，這是值得我們進一步思考的問題。農村土地制度改革任重道遠。

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