鄉鎮紀檢監察監督的制度化、運行機制與治理功能

楊華

摘要：黨的十八大以來，鄉鎮紀檢監察監督不斷制度化、常規化，持續健全和完善監督執紀機制和治理監督機制，極大地推動了農村基層治理體系和治理能力現代化建設。鄉鎮紀檢監察監督在基層治理中發揮了重要的治理功能，主要包括提高鄉村兩級治理能力、健全鄉村兩級治理體系、改造鄉村兩級治理基礎和優化鄉村兩級治理結構。實踐中，鄉鎮紀檢監察監督也存在一些亟待解決的問題，如臺賬太多、雙重領導、業務陌生、職責錯位、問責濫用等。應該在實踐中不斷改革創新，揚長避短，加強鄉鎮紀檢監察監督的科學化和規范化，以更好地適應和推動基層治理體系和治理能力現代化建設。

關鍵詞：紀檢監察;監督檢查;治理現代化;基層治理;中心工作

中圖分類號：D6 ? ? 文獻標志碼：A ? ?文章編號：1004-3160（2021）06-0109-10

一、問題的提出

改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國不斷加強和創新農村基層治理，初步構建了共建共治共享的農村基層治理格局，不斷推動農村基層治理體系和治理能力現代化，農村基層治理形勢出現根本好轉。農村基層治理體系和治理能力現代化是一項系統工程，各級黨委政府、相關部門、學術機構等是在其構建過程中的重要主體，同時它也是一項長期工程，需要在廣泛深刻的基層實踐中不斷健全完善。

調研發現，鄉鎮紀檢監察監督在農村基層治理體系和治理能力現代化構建中發揮了重要功能。這是十八大以來黨和國家建立和完善權力監督體系的重要成果。鄉鎮處于我國政權體系的最末梢，與社會接觸最緊密，是農村基層治理一線，黨政權力運行、干部工作作風、治理事務推動等最需要監督、也最難監督。因此，鄉鎮紀檢監察理應在農村基層治理中扮演重要的角色。但是，既有對鄉鎮紀檢監察的研究較少專門論及其治理功能，而主要集中在以下兩個方面，一是聚焦同級監督困境，認為鄉鎮紀檢監察對鄉鎮黨委政府主要成員、重大事項監督不力，原因是制度設計上的雙重領導體制和鄉鎮紀檢監察的“多任務性” [1，2];二是聚焦機構設置改革，強調鄉鎮紀檢監察機構設置改革的基本任務應當是改革條塊分割的機構設置，建立相對獨立、職能完備、有職業化、專業化特點的紀檢監察機構[3，4]。

少量研究涉及對鄉鎮紀檢監察的治理功能，多散落在諸如項目監督 [5]、縣級紀檢[6，7]、派駐監督[8]、問責體系[9]、督查機制[10，11]等研究議題之中，難以窺探其發揮治理功能的具體機制、經驗及問題。鑒于此，下文將吸收既有研究成果，以武漢市W鎮的調查經驗為基礎，從論述鄉鎮紀檢監察監督的制度化、運行機制經驗出發，重點討論它對農村基層治理體系和治理能力現代化構建的具體功能。

二、鄉鎮紀檢監察監督的制度化

（一）鄉鎮紀檢監察監督制度化的表現

在黨的十八大之前，鄉鎮紀檢監察工作屬于“虛事”，沒有真正抓起來，對農村基層政治生活、政治生態及治理狀況的影響甚微。上級紀委對鄉鎮紀委雖然也有考核，但考核的案件量少。筆者調查的武漢市W鄉鎮2012年上級考核的案件量是4起，包括約談、誡勉談話、黨紀輕處分等在內。即便達不到考核的量，上級紀委也不會追究。鄉鎮為了面子、保護本地干部及不增加工作量，對紀檢監察工作沒有真抓實干。紀委在監督執紀中更多地采取“得饒人處且饒人”的工作態度，盡量不處理人，即便是有違紀、貪腐問題，能在鄉鎮解決就不交到上級紀委去。紀委書記在鄉鎮黨政班子討論重大事項中，也是能過就盡量過，不給書記添麻煩;簽字時多是睜只眼閉只眼。鄉鎮紀委執紀不嚴，群眾告狀、舉報起不到效果就不告狀、不舉報。

十八大以后，鄉鎮紀檢監察工作發生了很大變化，到2014年監督工作已制度化、常態化。這一年，W鎮接受黨紀處分（含警告和嚴重警告）的有20多人，不包括約談和誡勉談話。到2016年光約談和誡勉談話就有60幾個人。隨著紀檢監察監督的制度化、常態化，辦的案子越來越多，遠遠超出了上級設定的年度指標，上級就不再下達考核指標了。

從調查來看，鄉鎮紀檢監察監督工作的變化，主要表現如下：

一是機關下派紀委書記增多。與之前鄉鎮紀委書記從班子成員中選拔不同，這一輪紀委書記多是從縣級黨的工作部門選派年輕干部。W鎮紀工委程書記是從縣委組織部下派的。下派的紀檢監察干部與鄉村沒有利益關系、社會關系，而且紀律性強、作風過硬，做事講程序、規則，法律意識強，在行政工作中有創新意識。

二是紀檢監察監督由虛轉實。之前鄉鎮紀檢人員的工作重點是鄉鎮中心工作，2014年之后，鄉鎮紀檢工作量大幅增加，上級考核量增加了，考核變成了硬考核，上級要求的各項工作臺賬也增加了。由于鄉鎮紀檢人員有限，還要雇臨聘人員及在工作中要調動其他部門的人。鄉鎮紀檢書記不再分管其他工作，紀檢人員也不再承擔鄉鎮中心工作。

三是鄉鎮紀委從后臺轉前臺、由被動轉主動。2012年之前鄉鎮紀檢監督工作的原則是不告不究，只有在群眾舉報或者上級轉辦信訪案件時才會去調查取證，而一般不會主動出擊。到2014年，鄉鎮很重要的一項工作是抓鄉鎮站辦村的作風建設和制度建設，主動將鄉村兩級的問題呈現出來并給予解決。鄉鎮紀檢還主動介入到一些容易發生違紀違法的重點領域，如農村三資管理、資源下鄉等。

四是鄉鎮紀檢隊伍的建立和健全。W鎮在村一級設立紀檢委員，逐步獨立于村兩委，由鄉鎮負責發放工資和工作經費。

五是鄉鎮巡察常規化。隨著縣級巡察工作的制度化常規化，鄉鎮紀檢監察組織的巡察也經常化定期化。

（二）鄉鎮紀檢監察監督制度化的推動力

鄉鎮紀檢監察監督工作之所有能夠制度化常態化，最重要的原因是在黨和國家的政治生活中紀檢監查的力度和作用凸顯，從上到下重視紀檢監察體系的建立和完善。除此之外，鄉鎮紀檢監查監督的制度化、常態化還有以下幾個推動力：

一是履行主體責任與一崗雙責。從主體責任來講，只要鄉鎮出現重大政治、社會穩定、腐敗案件等問題，鄉鎮黨委書記要承擔主體責任。從一崗雙責來講，鄉鎮黨委書記既要擔負崗位業務工作，也要承擔崗位黨風廉政建設責任。其他班子成員、站辦負責人、村支書等都要落實一崗雙責。這樣，就使得鄉鎮從主要領導到站辦村主要負責人，都對自己及下面工作人員有作風和廉政監督責任。一個人在一件事情上出了問題，相關責任人都要受處分。如糧食直補或宅基地審批，需要村級申報、部門審批與領導簽字幾個環節，如果村級把關不嚴，上報后審批了，查下來包括直接領導、分管副職、職能部門負責人及村支書、委員都要受處分。那么，他們在工作中就會支持和配合鄉鎮紀檢監查監督工作，還會主動請求紀委監察支持他們的工作，從而有利于鄉鎮紀檢監察監督工作的開展。

二是推行崗位責任終身負責制。指的是，只要在鄉鎮紀委書記任職期間的案件，無論是當時發現查處或是其離職后查處的，鄉鎮紀委書記都負有監督責任。為了不給自己后面的政治生涯背負責任，鄉鎮紀委書記在任職期間就得嚴肅執紀和嚴格監督，甚至取積極措施主動出擊，推動監督執紀走向日常化和制度化。

三是實施盡職免責制度。在監督執紀過程中，只要監督執紀程序到位，無論是同級黨委還是站辦村出了問題，鄉鎮紀委書記都不再承擔責任。即便只是為了保護自己，鄉鎮紀委書記也要嚴格按照程序來辦事，凡是需要鄉鎮紀委書記簽字的，包括一定數量的財務、三重一大事項等，紀委書記都會嚴格把關。如果發現有問題則要求整改好后再簽字。在班子成員開會討論重大事項、人事問題時，紀委書記都要跟鄉鎮黨委書記把紀委監察的意見說明白，形成會議記錄。有的鄉鎮紀委書記會后還會專門找會議記錄員看是否把自己意見寫進去了。這就是“我監督了，他沒有按規則辦他負責，我沒有監督我負責”。在人事任命中紀委書記要簽字，如果紀委書記發現擬任人員有問題可以不簽字。這既有利于鄉鎮紀委對站辦村的監督，也有利于對鄉鎮黨委書記的同級監督。

四是實行上級發現問題嚴肅考核制。上級紀委發現本單位的案子而下級單位沒提前發現，在考核中要對下級單位扣分。這個扣分不僅涉及上級紀委對下級的考核，還會牽扯到上級黨委政府對下級黨委政府的綜合考評。為此，鄉鎮紀委為了不在這些方面扣分，他們就得加大監督執紀的力度和制度建設，減少被上級查處的可能性。同時，在上級相關機關下來巡察督查前，鄉鎮紀委會對相關工作進行提前巡察督查，以發現問題提前整改。如此，即便在自己巡察中沒有發現問題或問題尚未整改完成，而被上級巡查到了，上級也會給予諒解。這也推動了鄉鎮紀委將自己的工作向一線前移，主動尋找戰機。

三、鄉鎮紀檢監察監督的運行機制

鄉鎮紀檢監察監督工作運行包括兩重機制，一是監督執紀機制，是業務工作開展落實的機制;二是治理監督機制，是推動治理任務依法、依規、保質、保量、按時落地的機制。

（一）鄉鎮紀檢監察的監督執紀機制

鄉鎮紀檢監察的監督執紀機制主要有以下幾種機制：

1.“約談”的方式

鄉鎮紀委對黨員干部的監督執紀有不同的方式，從處理結果的輕重依次是約談、誡勉談話、警告、嚴重警告、撤職、留黨察看、開除黨籍等。約談和誡勉談話不屬于處分范疇，警告與嚴重警告屬于黨紀輕處分，撤職、留黨察看和開除黨籍則是重處分。

約談是指紀檢機關通過約談溝通、學習政策法規、分析講評等方式，對下級組織和黨員干部存在的問題給予糾正和規范的組織行為。約談又稱為“提醒談話”，是對一些“苗頭性傾向性問題”敲響警鐘和防微杜漸。約談的問題不構成違紀，但是產生了不良影響。由于具體指針不明確，只要與黨委政府的政策、措施、方式、方法、時限等有差異，就可以列入“約談”問題行列，這給約談帶來了較大空間與靈活性。約談的問題屬于輕微違紀，約談是紅紅臉出出汗，原則上沒有“影響期”。但在評先評優、提拔重用等時，如果此時有領導故意搞事情，把“約談”這個事情說出來，“影響”就有了。正是因為約談應用范圍廣泛，但是又不屬于黨紀處分，受處理的人告狀無門，上面下來核查又不像黨紀處分那樣有輕重之別因而可能要承擔“處理不當”的責任，然而在政治生活中又有實際影響。那么，無論是在紀委監督執紀過程中，還是在推動鄉鎮工作過程中，都可以靈活運用約談工具。

2.接受舉報和轉辦案件

紀委工作常態化之后，群眾發現舉報干部起作用，便敢于舉報、勤于舉報了。群眾舉報案件占紀委工作很大一部分。舉報對于紀委工作是把雙刃劍，好處是有問題線索，壞處是舉報案件調查難、取證難，舉報人信口開河一句話，紀委要調查一個星期。紀委做出處理之后，舉報人不滿意，要纏訪、向上反映，耗費紀檢人員大量的資源。上級轉辦的案件一般也是信訪案件，是紀委工作的大頭。

3.開會宣傳警示

開會強調政治和行政紀律是紀委重要的工作方式。既可以在全鄉鎮的大會上宣講紀律問題，也可以在部門專門會議上宣講。分管領導和部門領導也可以在部門會議上講紀律問題，但是效果沒有紀委書記去講好。紀委書記的身份使他可大膽地講，對某些行為可以上綱上線，講得嚴重些。但是分管領導和部門領導講不到這個層次，他們只是強調和提醒，紀委書記是警示。除開會以外，紀委還可以通過張貼宣傳欄、出相關紙質報告，對本單位及其他地方出現一些違紀違法問題進行公告和分析，以起到宣傳警示作用。

4.抓早抓源頭防范于未然

運用監督執紀的“四種形態”，從源頭上抓早抓小抓經常。在2012年之前，鄉鎮紀委監督執紀不嚴，許多違紀問題成為常態，廣大基層黨員干部在不知不覺中違紀、犯錯誤。如果都上綱、上線、上手段，真正查到底給予處分的話，很多黨員干部都要受到黨紀重處分。為此，就需要從教育轉化為主拯救大部分黨員干部，提早發現問題，對問題人進行約談，對能承認錯誤并及時整改的可不予黨紀處分。

5.抓大抓要害起震懾作用

在監督執紀中，如果有一大部分人都被處以黨紀處分，說明違紀是常態、被處分是常態，就起不到震懾效果。相反如果是少部人被處罰，在政治及待遇上受到影響，就可以起到很好的宣傳警示作用。所以，紀檢工作也要抓典型、抓要害和抓重點領域。要真抓真管真處理，不能雷神大雨點小，否則就成了假老虎，使紀檢工作沒有權威性。要在重點領域真正處分幾個干部，要證據確鑿，以殺雞給猴看。比如在涉農資金領域抓典型，在村支書群體中抓典型。處分一個村支書，就可以震懾全鎮村支書。涉農資金領域處分一撥人，就會帶動其他領域的自覺。

6.初期“指標化”運作

初期“分指標”很重要。在紀委工作常態化初期，下面紀委還按照以往的做法不愿得罪人、不習慣主動出擊，就很難推動紀委工作。此時上級紀委對鄉鎮紀委下指標。為了完成指標任務，鄉鎮紀委會發揮主觀能動性去發現問題，包括加大巡查力度。那么，在查的過程中，就會使“查”本身常態化。另外，當紀委真查之后，群眾也會受到鼓舞，群眾舉報案件也會增多;黨委政府也在紀委監督執紀中感受到紀委的好處，也會支持紀檢工作，從而加強了紀檢工作力度，推動紀檢工作常態化。常態化之后指標就不再必要了。

（二）鄉鎮紀檢監察的治理監督機制

1.處理督導移交問題

鄉鎮督導辦在督導過程中發現問題線索，移交給鄉鎮紀委。這是一種較為常見的工作方式。鄉鎮督導辦一般設在黨政辦，它是對鄉鎮一些重點任務、中心工作以及黨委書記交辦的事情進行督導，督促和指導下級組織和黨員干部按規定完成。督導辦的權威來自黨委政府及黨委書記，屬于象征性權威，但它沒有強制執行與處罰的權力。因此，發現了問題它不能處理，下級黨員干部若拒不執行它也沒有辦法。那么，督導辦就會將問題線索交給紀委，紀委再調查取證處理。

2.支持職能部門工作

給職能部門撐腰，做職能部門的靠山。職能部門在推進工作過程中在村里和群眾中可能遭遇阻礙，職能部門領導、分管領導下去做工作可能難以行得通。但是，又不能事事都找到鄉鎮主要領導，這個時候分管領導就可以協調紀委“去查一下”。這些事情如新農合新農保費用收取進度、違章建筑執法等。如城管對農村違章建筑執法，國土部門人員和經費少，無法對違章進行過程監督，最后拆除違建的工作就落到了城管頭上。農民不怕國土和城管，但是怕村干部。村干部則因認識不到位或者礙于情面，對農民違建睜只眼閉只眼。城管去執法村干部又不配合，因此工作無法展開。分管領導找到紀委書記，通過紀委監督執紀的權力督促村干部介入相關工作。如果村支書依然不配合工作，或者工作力度不大，就可以動用黨紀處分的工具。

3.成立專門治理巡察督察小組

這是紀委主動出擊到一線的一大舉措。紀委內部也有自己的年度重點工作和階段性工作安排。其中成立專門問題督查小組是年度重點工作，紀委不僅希望通過年度重點工作來增加案子數量，還能夠出亮點出經驗。比如2016年W鄉鎮紀工委的重點工作是規范涉農資金使用，包括三資管理、低保、大病救助、助學金、扶貧等。通過成立專門問題督查小組對各相關部門、站辦村進行督查，發現問題，督促整改和給予黨紀處分。在市縣巡察鄉鎮之前，鄉鎮紀委在黨委領導下會事先成立巡察小組，對相關領域進行巡察。

4.推動和參與制度建設

在鄉鎮一級，在一些容易出現經濟問題的領域建立相關制度，是職能部門工作規范化的要求，也是紀檢工作的重點。比如“村財鎮管”是規范村三資管理的重要舉措，但是在實踐中仍然有較大漏洞，使得鎮管并沒有起到應有效果，只是多了幾道程序而已。那么針對該問題，鄉鎮紀委督促和會同鎮經管辦制定相關規章和保障程序，比如實時報銷、款項從銀行直達客戶賬號、嚴格招投標等。這些工作使得村里資金用得更加規范，但也加大了村會計的工作量，使村里用錢不那么方便，村干部對鄉鎮經管站多有抱怨。有紀委給經管站站臺，村干部也沒轍。雖然沒有紀委參與，經管站也可以自己制定相關制度，但是遭遇的阻力會比較大，降低了推進速度，實施效果也沒那么好。紀委出面加大了推進力度，顯得制度建設的重要性，也緩解了職能部門與治理對象之間的矛盾，把責任往自己身上攬，減輕了職能部門的壓力。

5.加大暗訪督查力度

“在崗”是重要的工作紀律。“查崗”是紀委監督執紀的重要內容，在鄉村兩級主要包括工作期間是否在崗、離崗是否請假、午餐是否飲酒、公車是否私用等。這些工作紀律看似小但如果沒有做好，給群眾的印象很壞。因此，紀委把查崗作為某段時期的重點工作，平時搞突然查崗。不定期突然襲擊并公布處分結果，會起到意想不到的效果。

6.利用現代技術工具

以大數據為代表的現代技術是相當重要助推監督的工具[12]。比如，通過大數據比對，鄉鎮紀委可以掌握接受國家資源輸入農戶的基本清單，并根據清單進行核實、清理和整改，使國家資金的投放率更加精準，實現國家資源與農民需求的精準對接。還比如“村務監督微信群”“村務公開微信群”，就很好地解決了村民之間、干群之間的空間區隔、角色區隔和信息區隔，有利于引導群眾參與監督，促進村級事務公開工作和村干部公正履職、防止微腐敗。

四、鄉鎮紀檢監察監督的治理功能

鄉鎮紀檢監察加強對鄉鎮干部、鄉村治理進行監督檢查，將其工作推到鄉村治理的一線，發揮了重要的治理功能，推動了農村基層治理能力與治理體系現代化。

（一）提高了鄉村兩級治理能力

治理能力的提高包括治理資源、治理工具的增加。鄉鎮紀委工作的常態化增加了鄉鎮在鄉村治理中的工具。鄉鎮紀委的監督執紀在鄉村治理中主要表現為治庸治懶治不作為，推動鄉村治理工作。主要表現在兩個方面：

一是對鄉鎮重點工作、中心工作和黨委書記交辦任務的推動。鄉鎮工作中有年度中心工作和階段中心工作，以及一些突發性工作和黨委書記在某個時候認為要著重處理的工作，這些工作既有質量標準，也有時間限制。為了達到工作目標，鄉鎮紀委監察就可能被派到工作一線督導檢查。或者根據督導辦的案件線索，對工作不力、不積極、態度不端正、工作落后的相關人員或相關單位負責人進行約談或黨紀處分，以督促其按照規定完成任務。

二是鄉鎮紀委介入職能部門工作，提高了職能部門工作落地能力和水平。職能部門面對的是一個程式化、規則化和法制化程度不高的鄉村社會，它們要將職能任務落地需要村組干部的配合。但村干部又不是行政體系的正式工作人員，他們對職能部門的工作可能推三阻四、敷衍塞責，或利用信息不對稱的盲點在職能部門業務落地的過程中尋租和謀取私利。十八大以后紀檢工作力度加強，職能部門在推動工作過程中倚賴于紀委監督執紀的治理工具。監察委與紀委合署辦公之后，紀委（監察委）不僅可以對村支書、黨員進行紀律監督，還能通過監察委對非黨員村干部進行審查。

（二）健全了鄉村兩級治理體系

在決策方面，鄉鎮紀檢監察制度化常態化要求鄉鎮決策按照既定程序走，除了要有完整的發言記錄和投票比例之外，重大決策還要紀委書記把關簽字。紀委書記若認為程序不到位或者其他方面有問題，會阻止決策通過。在人事任免當中，紀委書記作為倒數第二關的把關者至關重要。紀委書記若認為黨委書記在其中有問題，也可以通過談話的方式提醒黨委書記，或者通過不簽字的方式否定決策。紀委在決策方面的工作不斷完善，促進了決策科學化和民主化，有利于防止一個人說了算和黨委書記腐敗。

在辦事流程方面，紀檢監察工作的加強表現在流程中加進了紀委書記的簽字，強化了紀委對相關工作的監督執紀。在一些涉及大額資金、資源、經費等工作中，紀委書記的監督責任和連帶責任被強化，紀委書記會嚴把程序關，在一些涉及面廣、金額巨大的項目中，紀委書記還需要做相關調查核實后才能簽字。同時，由于紀委監督的加強，各把關口責任被強化和實化，一旦出了問題首先追責的是這些把關的領導和工作人員，因此會強化他們的責任意識。這樣，通過強化程序背后的責任，使得辦事程序化不走過場。

在制度創新方面，職能部門的業務工作大多涉及到國家資源輸入、鄉村稀缺資源分配、村集體三資管理等，涉及到不同農民群體的利益。如果在制度創建上不合理不嚴格，就可能帶來制度“漏洞”，使人有空子可鉆，造成利益分配不合理、集體資源流失，及由此帶來的腐敗問題、不公平現象;或者制度設置不合理，讓辦事群眾多跑冤枉路，浪費時間和精力。相關職能部門在紀檢監察的推動和配合下進行制度創新，規范相關工作，堵住資源分配和使用過程中的腐敗問題，以及使辦相關事情更便捷。另外，以前的制度容易造成違紀違規，監督執紀一嚴起來就可能使得職能部門工作人員被追責，他們為了不被追責也會主動進行制度創新，從而推動鄉鎮工作的制度化和規范化。

（三）改造了鄉村兩級治理基礎

由于農村是熟人社會，相互之間講究人情面子，社會關系運行基于特殊主義邏輯。在鄉村治理事務中，村民對村干部的期待是基于血緣地緣關系的特殊主義邏輯，而不是基于法律和普遍化的社會規范。因此，在涉及到鄉村資源和利益分配過程中，村干部就可能優親厚友，導致治理規范被擱置和沒有得到好處的農民的不公平感和消極情緒。但是如果村干部公事公辦，村民就會埋怨村干部不講人情、不盡人意，或則懷疑村干部未給自己好處不是因為自己不符合條件，是對自己有意見，把事情怪罪到村干部個人頭上。

在村干部與鄉鎮干部打交道過程中也容易出現類似的情況，鄉鎮干部對村干部要求嚴一點，按照規矩辦事，就認為是鄉鎮干部個人的問題，從而把公事變為與鄉鎮干部的個人恩怨，使鄉鎮干部不好做人，使其在農村的工作得不到村干部的配合。

這樣，村干部為了講人情面子，就不得不罔顧規則對農民“網開一面”，給不合條件的農民搞低保、精準扶貧、宅基地等，而鄉鎮干部也會為了情面和方便開展工作，對村干部優親厚友、虛報冒領、貪污腐敗、挪用公款等行為視而不見。從而使得整個鄉村治理在一種特殊主義邏輯中運行，破壞了國家普遍規則，治理的公共性難以凸顯。

伴隨著鄉鎮紀委監督執紀的嚴格化，使得牽涉其中的相關人等都受到懲罰，包括給村民開后門的村組干部、給村干部開后門的鄉鎮干部。這樣就會給村民和村干部這么兩個印象，一是農民看到村干部因為自己的事情受處分而過意不去，村組干部看到鄉鎮干部因自己的事情受處分而過意不去。村民想“我們得錢（好處），干部受處罰”，他們心理有愧疚感，下次就不會再這樣要求村干部和鎮干部了。二是村民和村干部都明白了，不是村干部不給村民好處，也不是鄉鎮干部要為難村干部。村民理解了村干部，村干部理解了鄉鎮干部，從而真正理順了黨群干群關系，形成鄉村治理的普遍主義邏輯。

（四）優化了鄉村兩級的治理結構

在過去，鄉村治理的法制和規則意識不強，在治理工具選擇上采取實用主義和策略主義原則，往往會選擇那種最實用、最方便、成本最低的治理工具。實用主義的工具選擇雖然也能夠完成治理任務，實現鄉村社會的穩定、治理和發展，但同時也會帶來一些問題，包括回避治理工具的政治性，在治理過程中違背原則、喪失底線、違反法律等。隨著鄉鎮紀檢工作的常態化以及紀委對鄉村治理各方面介入和滲透，推動鄉村治理制度化、程序化和法制化進程，強化了鄉村治理主體的規則意識。

治理結構的另一個變化是治理的專業化。過去鄉村治理多是運動式、綜合性治理，專業化治理被綜合性治理所遮蔽。職能部門借助鄉鎮紀委的力量來推動工作，使得專業化、常規化治理能力大為提升。

五、結論與討論

鄉鎮紀檢監察監督在實踐中，也遇到了一些問題和困惑，諸如：

一是臺賬太多，耗費稀缺人力資源。上級紀委要求鄉鎮紀委做的事情多且要求高。上級紀委科室林立，每個科室都有自己規范化的業務，但任務下達到鄉鎮之后沒有對應的科室，所有事情都需要紀委幾個人協調做好。上級一個臺賬附上二三十個清單，鄉鎮要逐一附上，有的一個臺賬要做兩份。臺賬工作耗費鄉鎮紀委大量的人力資源。W鄉鎮紀委正式人員就紀委書記與監察室主任兩人，外加一個臨聘人員。紀委辦案必須有兩個及以上人員，而臨聘人員業務不熟悉，政治素質也不一定高，紀委只好把非正式的紀檢委員動員起來，或者把紀委書記分管的其他領域的工作人員臨時調動過來充實辦案力量。

二是雙重領導，在夾縫中開展工作。在組織架構上，鄉鎮紀委既要接受上級的業務指導，又接受同級黨委的直接領導。在工作中就可能有張力，一是紀委書記要承擔業務之外的鄉鎮中心工作，包括駐點、駐村和聯系企業，這要耗費紀委書記不少時間和精力。二是在同級監督上有困難。紀委書記監督黨委書記，必定要否決黨委書記的一些決定，或者給某些決策出臺帶來不順暢，給黨委書記添堵，黨委書記自然不高興，有時會給紀委書記“穿小鞋”。紀委書記辦案多了，給人的印象是鄉鎮沒有管理好，鄉鎮黨風政風不好，黨委書記臉面上過不去。三是對于處理鄉鎮上的一些案件，黨委希望由本鄉鎮來主導、掌握主動權，以控制影響、把握處分等級和處分范圍。而由上級黨委政府主導的話，就可能把案件性質和影響放大，做成全縣典型案件，對鄉鎮影響不好。同一個案子，鄉鎮紀委做的處分是警告，縣紀委的處分則可能是嚴重警告。上面發現了問題，要求鄉鎮紀委把人和案子上交，鄉鎮黨委書記希望把案子留在鄉鎮處理，需要紀委書記出面協調，但紀委書記不一定能協調得過來。

三是政治干部，業務工作相對陌生。鄉鎮紀委書記多是政治干部，但要參與具體辦案，就得重新熟悉業務工作。因此，鄉鎮紀委書記既要去熟悉黨內規章制度及處分條例，還要熟悉相關的行政規章制度和相關法律法規。不同職能部門的業務工作有不同的規章制度和法律法規。紀委書記每針對一個領域或部門的紀檢工作，就得去熟悉相關的制度規范。所以，W鄉鎮的紀委書記說她有“學習焦慮癥”，要學習的東西太多了。縣紀委有對鄉鎮紀委書記的業務能力考試。專業知識不足是鄉鎮紀檢干部的短板和通病，無崗前培訓，直接接手辦理紀委相關業務，辦事效率低，職能發揮差。鄉鎮紀檢人員一般沒有紀檢監察工作證，基層紀檢干部靠“刷臉”完成案件及黨內監督工作。

四是職責錯位，工作定位存在偏差。一些鄉鎮紀檢監察組織沒有認真厘清自身職能職責，對其角色定位把握不準，對“該干什么”“不該干什么”認識模糊，導致鄉鎮紀委存在偏離主業情況，乃至履職錯位、越位。有些鄉鎮黨政領導擔當意識不足，認為紀委辦事有權威，任何工作只要紀委參與就能保證公平公正和安全高效，于是每項具體工作紀委干部都要參與，推動工作過分依賴紀檢干部，經常出現“協調變牽頭，牽頭變主抓，主抓變負責”情況，紀委承擔了許多與本職關聯不大的工作，容易造成監督職能虛化。

五是濫用問責，工作可能適得其反。由于鄉鎮紀檢監察監督是基層治理的重要治理工具，有效且用起來方便，于是乎，在推動農村基層工作中，不僅鄉鎮紀檢監察本身可能濫用監督工具，鄉鎮黨委政府也可能濫用監察的監督職權，導致監督泛濫、問責濫用。這不僅導致鄉村將大量的精力用于應對監督檢查，還會給鄉村兩級干部帶來巨大的政治壓力，最終使他們不是認真做好工作，而是用形式主義來規避責任。

綜上，應該在實踐中不斷改革創新，揚長避短、趨利避害，加強鄉鎮紀檢監察監督的科學化和規范化建設，以更好的適應和推動基層治理體系和治理能力現代化。

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責任編輯：葉民英