國際非政府組織衛生人才在全球公共衛生治理中的作用、困境和建議

王鈺 周嘉懿 安秀和

（青島大學政治與公共管理學院 山東青島 266061）

全球治理對非正式的制度安排有很大的包容性，全球性問題的復雜化使全球治理更加強調多元主體的協同作用。作為協調國家、政府間國際組織行動的重要紐帶，國際非政府組織是全球公共衛生治理的一支重要力量。在2020 年爆發的新冠疫情中，國際非政府組織的積極參與為控制疫情作出了獨特貢獻。其中強大的衛生人才的加入是使國際非政府組織得以更有效地向全人類提供無差別人道主義援助的堅強后盾。衛生人力資源在國際非政府組織的作用已超出了醫護救助的方面，在政策建議和危機處理等領域，對于協同國際衛生合作、構建人類衛生健康共同體提供了技術和專業保障。

一、全球公共衛生治理中國際非政府組織人才的作用

衛生人才的加入使國際非政府組織在全球性突發公共衛生危機中能夠及時地向突發地及重災區提供醫療衛生救助。加之國際非政府組織的非政治性、靈活性和社會性，衛生人才能夠在全球范圍內進行活動并協助衛生治理。國際非政府組織和衛生人才在全球公共衛生治理中相輔相成，互相促進，兩者優勢互補，促進人類命運共同體建設行穩致遠。

（一）提供醫療衛生服務

在衛生領域，國際非政府組織參與全球公共衛生治理最為直接的方式和途徑是組織跨國救助活動。成熟的國際非政府組織擁有豐富的醫療衛生專業資源，匯聚了大量的衛生人才，在解決非典、埃博拉、新冠疫情等全球性傳染病時具有獨特的優勢。2017 年至2019 年，紅十字國際委員會在莫桑比克為受戰爭影響的平民提供免費醫療服務，設立“孕婦之家”，向孕婦提供免費的醫療服務。2018 年，剛果民主共和國的第十次埃博拉疫情爆發，無國界醫生組織派員到最偏遠、受疫情影響最嚴重的衛生區，組織健康教育促進項目，支援建設治療隔離中心和社區病毒監察系統，并為居住在極偏遠地區的病人提供治療。衛生國際非政府組織中的醫護人員在全球公共衛生治理中起到了直接的、突出的作用。

（二）提供醫療專業建議

國際非政府組織具有組織性和志愿性，吸納了眾多社會責任感強烈的專業人才，他們具備專業知識和社會責任感，能夠及時發現社會需求。無論是國際非政府組織內部成員還是外部的權威醫療專家，都可以通過國際非政府組織這一實體媒介，向政府提出建議，影響政策的制定和實施。

相比國家決策者，國際非政府組織人才擁有的醫療衛生知識更完整、深入，信息和經驗更詳實、豐富。2020 年新冠疫情爆發并席卷全球，紅十字國際委員會依據其解剖和在全球緊急情況下管理死者方面的經驗，為新冠病毒感染死亡病例的管理人員編寫指南，提供一系列建議，以便應對疫情可能造成的死亡激增。

（三）協調治理全球性公共衛生事件

國際非政府組織具有非營利性和獨立性，執行力更高。同時，國際非政府組織具有民間性，相比政府部門更具群眾性，更易于把握民意。作為政府與民眾溝通的橋梁之一，國際非政府組織的人才常常能夠超越政府在資源和價值方面的優先級限制，深入基層，為民眾提供多樣化的、普遍、細致的產品和服務。當某一主權國家無力應對突發的國際公共衛生緊急事件，或政府間國際組織受制于政治約束難以最大限度地發揮作用時，分布于社會多領域的非政府組織的人才在疫情監測、傳染病早期控制等方面比政府部門行動更迅速，更有優勢。

2016 年5 月，第69 屆世界衛生大會通過了《與非國家行為者交往的框架》，在全球健康戰略中給予國際非政府組織明確定位，力圖擴大相互合作以加強雙方在全球衛生治理中發揮的作用。許多歐美發達國家也都將國際非政府組織納入本國健康戰略。

二、全球公共衛生治理過程中國際非政府組織的人力資源困境

國際非政府組織在運行中得以逐步拓展和完善。但我們應注意的是，國際非政府組織其自身仍面臨著一定的困境，有些根本性問題仍舊存在，尤其是新興國際非政府組織，在運行中產生的新困境也亟待解決。其主要表現為：首先，醫療資金來源和流向的質與量難以保證。國際非政府組織的資金來源廣泛，但也有很多國際非政府組織存在資金缺口，難以保證高消耗的公益性行動、專業人才培養。其次，與國家衛生治理合作中的社會功能沖突。其中有些國際非政府組織受到政府性捐助者驅動而帶有政治偏向，甚至與當地政府產生沖突。另外還出現了在行動中的相關文化因素與當地民俗文化不相容而產生互不信任甚至排斥的現象。

此外還有，國際非政府組織內部人員配置的問題。受資金不足的限制，有些國際非政府組織內部員工的工資難以保證，加之由于工作地點分散和易變等因素削減了員工的積極性，加速了人員的變更，使工作或任務的連續性得不到保證。再者，有些新興國際非政府組織的規模和運行能力限制了其員工培養與調度、信息資源獲取的效率。監管困境表現在內部腐敗上還會導致國際非政府組織的資金不能有效流向醫療救助和研發等項目，而成為少數人獲利的工具。人員平均水平、技術掌握率、信息普及度等與目前公共衛生問題或危機的實際需要間的差距也影響了其整體應變能力。

三、全球公共衛生治理中的國際非政府組織人才發展的建議

國際非政府組織參與全球公共衛生治理具有長期性，而這需要一個不斷完善的漸進過程，應更加注重內部人力資源的綜合能力培養。

（一）強化衛生資源管理和監督能力

國際非政府組織長期存在一些運行和管理問題，如在新冠疫情期間，湖北省紅十字會和武漢紅十字會因衛生管理人員失責及防疫物資分配不當與效率低下問題，引得質疑聲四起，這無疑不暴露其在衛生資源管理與監督方面的漏洞與短板。因此要注重加強組織內部運行機制的完善，強化危機管理能力，建立健全危機管理制度。此外，國際非政府組織還應更多地吸引具有強烈使命感和綜合素質較高的衛生人才，重視衛生管理人員的培訓，有效防止組織內部人員出現懈怠甚至腐敗等現象，加強國際非政府組織衛生人才隊伍建設。

（二）加強醫學前沿研究和完善衛生人才機制

國際非政府組織加強醫學前沿研究和完善衛生人才機制，能夠有效促進醫學技術的更新與發展，因此國際非政府組織應重視對醫學專業人才的培育和培訓工作，著力構建“引得進、用得好、留得住”的衛生人才機制，逐步形成尊重人才、吸引人才、用好人才的人才發展環境。著力增強基層醫療衛生服務能力，加強衛生人才隊伍建設，不斷擴充醫療資源供給。

發展大計，人才為本。衛生領域的國際非政府組織要著力解決高層次醫療衛生人才緊缺狀況，可通過與高校醫學部合作，引入高質量醫療衛生人才和醫療服務，雙方通過人才培養、重點專科技術指導，共同培養高層次衛生人才；或采用資助醫學工作者進修深造、到當地進行臨床實踐等方式來增加人才臨床經驗與技術研究開發能力。中國兒童兒科醫生基金會一直重視對醫學人才及技術的培養開發。2006 年該基金會就創立了國際醫療領導力組織項目，直接培訓中國醫療政策和管理領域中的醫療專業人員，旨在實現公共衛生政策與醫療衛生體制改革及醫院管理實踐的有機結合及相互促進。

（四）提高衛生人員的衛生建設能力

支持當地衛生體系建設已成為很多國際非政府組織的工作重點之一。在未來發展中，國際非政府組織的衛生人員應盡可能提高衛生服務建設能力。鑒于國際非政府組織的特殊性，其衛生人才應憑借其專業能力，在公共衛生治理方面廣泛地為政府政策和衛生體系改革提供支持，協商健康標準和辦法，監測當地衛生體系績效，協同完善當地衛生體系等。

（五）堅持倡導可持續發展理念

促進可持續發展是國際非政府組織一直以來積極倡導的發展理念。在實施救助時，國際非政府組織的相關衛生人員應更多采取自下而上的救助方式，謹記“授人以魚不如授人以漁”，減少受援者的依賴性，注重激勵受援者自力更生，使其計劃和決策真正符合可持續發展的需要。

隨著全球化持續深入，國際非政府組織在全球公共衛生治理中發揮越來越重要的作用。困境面前，國際非政府組織仍在全球公共衛生治理中展示出了巨大的潛力。面對此次全球疫情危機，國際非政府組織在全球抗疫中發揮的作用不容小覷。國際非政府組織及其內部衛生人才優勢相加，其在全球公共衛生治理的國際合作中的貢獻將會持續增加，成為構建人類衛生健康共同體的重要力量。