深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的思考
——以寧化縣為例

謝麗珍

（寧化縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，福建寧化365400）

開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的又一重要舉措。黨的十八屆三中全會明確提出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”［1］。根據(jù)中央和省、市統(tǒng)一部署，寧化縣從2018年起正式啟動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，通過盤點(diǎn)核算集體經(jīng)濟(jì)組織的資金、資產(chǎn)、資源及確認(rèn)成員身份、登記賦碼等工作舉措，進(jìn)一步推動了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入明顯改善。

1 改革背景

近年來寧化縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長。2018年全縣鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)總收入26 784萬元，村均收入127.5萬元，比上年增加3.7萬元，增長3%。村財收入通過來源分析比對，集體經(jīng)營收入和投資收益總計為3 172萬元，占村財總收入的11.84%；補(bǔ)助收入為20 214萬元，占75.47%［2］。盡管村財收入增幅明顯，但經(jīng)營性收入持續(xù)偏低，對上級部門資金補(bǔ)助和財政扶持的依賴性增強(qiáng)。寧化縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展能力不足，主要原因在于以下幾點(diǎn)。

1.1 管理人員缺乏

寧化縣許多行政村受地理位置、綜合文化程度、思想觀念陳舊等因素的影響，交通、電力、教育、醫(yī)療等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，農(nóng)村年青人因為農(nóng)村生產(chǎn)生活條件較差，都希望前往城市中工作生活。農(nóng)村常住人口大多中年以上，沒有受過良好教育，年齡偏大，很難找到合適的年輕且受過高等教育水平的工作人員來管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，延緩了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.2 內(nèi)生動力不足

阻礙現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要因素是農(nóng)民的觀念落后、內(nèi)生動力不足。農(nóng)民和基層管理人員長時間處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的困境里，缺乏創(chuàng)新氛圍和發(fā)展動力。寧化縣這么多的行政村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，沒有找到自己村莊發(fā)展的道路，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源和優(yōu)勢缺乏了解，即便有了良好的資源，也無法將其合理化運(yùn)用，只能被動等待國家政策和上級部門的經(jīng)濟(jì)扶助。

1.3 管理機(jī)制缺乏

寧化縣許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都以村干部為主要責(zé)任人，他們有最終決定權(quán)，而且主觀性較大，村民由于文化知識水平有限，他們的意見不易被采納和接受。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，因為管理機(jī)制不夠完善，即使成立了村財監(jiān)督工作小組，定期公開村財收支情況，但難以形成有效的管理方法，仍需不斷進(jìn)行完善。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部責(zé)任分工不明確，管理機(jī)制不健全，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)難以有效發(fā)展。

1.4 資源配置不優(yōu)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主要特征是土地和資源歸集體所有。長期以來，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度不完善，所有權(quán)主體及其權(quán)利和責(zé)任都不夠明晰，資源配置和利用不合理。土地閑置，無出租土地收入、無土地征收補(bǔ)償；缺乏資金，無村辦集體企業(yè)；資源匱乏，無集體掌控資源。四無狀況導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)造血功能不足，基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展緩慢［3］。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有完整的利益分配機(jī)制，存在一些分配不均情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能使所有農(nóng)民受益，也不能保護(hù)所有農(nóng)民的利益。

2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀

2.1 具體改革措施

2.1.1 全面清查核實農(nóng)村集體資產(chǎn) 如果對資產(chǎn)情況了解不徹底，那么改革工作也難以落實［4］。寧化縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組按《寧化縣全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資實施方案》，對農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行了清查核實、公示確認(rèn)、建立臺賬、審核備案、匯總上報和納入平臺管理。全縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)210個村的賬面總資產(chǎn)為79 828.79萬元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)12 930.43萬元；經(jīng)全面清查核實，總資產(chǎn)實為78 289.73萬元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)21 709.44萬元；農(nóng)村集體土地232 693 hm2，其中農(nóng)用地 221 167 hm2［2］。

2.1.2 確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份 建立科學(xué)規(guī)范的身份確認(rèn)程序并嚴(yán)格遵照執(zhí)行是保證身份確認(rèn)結(jié)果正確的必由之路［5］。寧化縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照《寧化縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定指導(dǎo)意見》，依循《村級成員身份確認(rèn)方案》等確認(rèn)成員身份的具體標(biāo)準(zhǔn)、程序、登記備案和管理制度，全面開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，經(jīng)調(diào)查摸底信息核對，已確認(rèn)成員身份7.34萬戶、33.31萬人。

2.1.3 建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制 以《寧化縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)量化與股權(quán)設(shè)置暫行辦法》指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織量化資產(chǎn)與設(shè)置股權(quán)，向成員頒發(fā)了統(tǒng)一制定的集體資產(chǎn)股權(quán)證書，公平公正對農(nóng)村集體資產(chǎn)收益進(jìn)行分配，按農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作規(guī)則及具體業(yè)務(wù)工作開展流程，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已刻制公章和銀行開戶，集體資產(chǎn)股份有償退出、股份抵押、擔(dān)保貸款、股份繼承等管理辦法已出臺。

2.1.4 多種形式強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理 《寧化縣村級股份經(jīng)濟(jì)合作社示范章程》、《寧化縣壯大村集體經(jīng)濟(jì)“六大模式”增收行動實施方案》等發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見，從財稅、土地等方面出臺了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持政策，并強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等監(jiān)管平臺建設(shè)，不斷規(guī)范農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易。指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織圍繞農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)等建立健全定期盤點(diǎn)、核算評估等相關(guān)規(guī)章制度，通過做好固定資產(chǎn)和庫存物資登記，以民主理財?shù)裙餐瑓f(xié)商決策機(jī)制，逐步將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村財務(wù)會計核算等內(nèi)容納入平臺管理，從而合理盤活、流動集體資產(chǎn)。

2.2 改革具體成效

2.2.1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系得到明晰 改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)一步明晰，全部農(nóng)村集體資產(chǎn)按人折股量化，明確了每個村民擁有的股份，使農(nóng)民真正取得了集體資產(chǎn)股份及相應(yīng)的收益、繼承、擔(dān)保、抵押與有償退出等權(quán)力，農(nóng)民實現(xiàn)了集體資產(chǎn)從“共同共有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍捶莨灿小?，農(nóng)民的合法權(quán)益得到較好地保護(hù)。

2.2.2 農(nóng)民財產(chǎn)性收入進(jìn)一步增加 改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制更活，流轉(zhuǎn)速度更快，更好地促進(jìn)了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)民不僅能夠獲得土地租金收益，還能夠取得外出務(wù)工收入。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后村民成為股東，集體收益有盈余后可依據(jù)章程和收益分配方案按股分紅，直接增加了村民的財產(chǎn)性收入。

2.2.3 農(nóng)村集體組織增收渠道更寬 推動改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過集中開發(fā)、拍賣轉(zhuǎn)讓、合作經(jīng)營等方式，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，加大開發(fā)利用農(nóng)村集體資源的力度，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等項目，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)方式注入了新的活力，盤活了集體資產(chǎn)，增加了集體經(jīng)濟(jì)收入，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增收途徑變得更加多樣化。

2.3 存在問題

2.3.1 產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)夯實不夠 寧化縣部分農(nóng)村地區(qū)在地理上較偏僻且經(jīng)濟(jì)相對較差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。在改革過程中，為了促進(jìn)這些落后領(lǐng)域的發(fā)展，增加了改革的支出，導(dǎo)致部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)遭受了一些損失，村民的生產(chǎn)積極性受到了一些影響，對基礎(chǔ)設(shè)施升級和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面造成了困擾。

2.3.2 改革效應(yīng)顯現(xiàn)不夠 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，原有經(jīng)營性資產(chǎn)不多，資源性資產(chǎn)大部分都已承包，并且承包期限很長。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革雖然按照上級政策和規(guī)定程序較好地完成了各階段的工作任務(wù)，各村都成立了集體經(jīng)濟(jì)股份合作社，但由于受限于資產(chǎn)數(shù)量，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大和組織成員的增收作用力度并不大，以致改革階段性成效并不突顯。

2.3.3 群眾認(rèn)識程度不夠 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革牽涉面廣、工作量大、要求較高，特別是對農(nóng)村合作組織成員身份進(jìn)行界定要挨家逐戶登記家庭成員信息，并對合作組織成員身份進(jìn)行識別，有些村干部和村民認(rèn)識不清，積極性不高，參與改革不夠熱情，造成村民家庭成員信息摸底不夠準(zhǔn)確，客觀上給農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作造成了困難。農(nóng)民只有深入了解集體產(chǎn)權(quán)改革的意義、改革后的變化、改革對其自身的益處等，才能夠積極參與到改革中，使改革工作順利開展［6］。

2.3.4 工作保障力度不夠 改革工作面廣、涉及工作量大，因機(jī)構(gòu)改革、職能合并等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站工作職能合并在農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，沒有專門的編制和人員，縣、鄉(xiāng)兩級經(jīng)管人員不足，延緩了工作開展。由于縣財政資金有限，改革經(jīng)費(fèi)不足，沒有安排專項資金用于村級清產(chǎn)核資、人員確認(rèn)和入戶調(diào)查等工作，改革推進(jìn)工作受到影響。

3 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度深化改革建議

3.1 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的過程中，不能僅依靠個別農(nóng)民的作用，而應(yīng)該要發(fā)動所有的農(nóng)民都參與到改革中來。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)部門要強(qiáng)化對農(nóng)民實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織團(tuán)結(jié)在一起，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的更新?lián)Q代步伐，從而發(fā)展更加多元化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)技術(shù)化和現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)向各種發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，以及它還有助于改善運(yùn)營環(huán)境，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很大的促進(jìn)作用。

3.2 加大政策宣傳

通過村黨支部組織，使得黨員在政策宣傳、工作推動和糾紛調(diào)解等方面起到“擴(kuò)音器”、“助推器”和“穩(wěn)定器”作用，確保改革工作順利推進(jìn)［7］。及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，樹立各種農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中發(fā)現(xiàn)的先進(jìn)典型，大力推廣先進(jìn)的經(jīng)驗和做法，通過以點(diǎn)帶面，發(fā)揮先進(jìn)典型的示范帶動作用?？h、鄉(xiāng)、村組織多層次、多形式的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革培訓(xùn)，解讀上級的政策精神，提升工作執(zhí)行力。深入村組督查農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革開展情況，督促把改革工作做實做深做好，確保按期保質(zhì)完成各項任務(wù)。

3.3 抓好問題整改

在資產(chǎn)清算和驗證過程中，必須分別披露每個步驟以及最終的審查和驗證結(jié)果，以確保公眾的知情權(quán)。經(jīng)過資產(chǎn)和資金驗資后，有必要及時完善集體資產(chǎn)管理制度，促進(jìn)集體資產(chǎn)規(guī)范化管理。通過資產(chǎn)清算和驗資，以不侵犯原集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)為原則，核查清楚集體資產(chǎn)的所有權(quán)，并依法對所有權(quán)和有爭議資產(chǎn)的權(quán)利進(jìn)行核查，以確保集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的明確性。

3.4 健全政策體系

在廣泛試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，搶抓深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的有利時機(jī)，健全完善支持產(chǎn)權(quán)制度改革的法律、法規(guī)和配套政策，明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人主體地位、成員政策界限、權(quán)利義務(wù)、組織運(yùn)行等，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位。從法律層面對集體經(jīng)濟(jì)組織法人屬性、組織架構(gòu)、股權(quán)配置、決策治理和經(jīng)營管理做出明確的法律規(guī)定［7］。研究制訂支持改革的稅收、財政、金融等方面的配套政策，營造有利于推進(jìn)改革的法制環(huán)境和社會氛圍。

3.5 統(tǒng)籌推進(jìn)改革

圍繞城鄉(xiāng)融合、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等發(fā)展目標(biāo)，搶抓實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的機(jī)遇，深化推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，協(xié)同推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長30 a、農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理等改革，有機(jī)銜接農(nóng)村各項改革試驗示范成果，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地管理制度，加大普惠金融服務(wù)農(nóng)村的力度，從而系統(tǒng)、整體、協(xié)同地完成農(nóng)村的各項改革。