蘇北新型城鎮(zhèn)化現狀評析與發(fā)展對策

潘 青張 健李彩霞

（1.江蘇科技大學蘇州理工學院，江蘇 張家港 215600；2.張家港市金港鎮(zhèn)柏林村黨委會，江蘇 張家港 215600）

在2013年中央城鎮(zhèn)化會議上，習近平總書記系統闡釋了我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向與實踐路徑。2014年12月，習近平總書記在江蘇走訪調研，按照國家“大膽探索、試點先行、尋找規(guī)律、凝聚共識，為全國提供可復制、可推廣的經驗和模式”的總體要求，江蘇省被列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點省份，積極探索推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。蘇北地區(qū)由于受社會歷史等綜合因素的影響，相較于蘇南、蘇中地區(qū)，長期以來一直處于經濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設的洼地。隨著黨的十九大以后我國新型城鎮(zhèn)化邁入嶄新發(fā)展階段，在江蘇省“兩聚一高”“六個高質量”發(fā)展目標及率先全面建成小康社會的背景下，蘇北新型城鎮(zhèn)化建設必須找準思路對策，加快發(fā)展進程。

1 蘇北新型城鎮(zhèn)化現狀評析

1.1 蘇北新型城鎮(zhèn)化特點、趨勢及相關數據分析

1.1.1 蘇北與蘇南、蘇中城鎮(zhèn)化發(fā)展差距趨向縮小。經濟社會發(fā)展的地區(qū)間差異是我國發(fā)展的重要特點，即使是在經濟社會發(fā)展狀況總體較好的江蘇省，也存在著較為明顯的“中心—外圍”特征，即蘇北與蘇南、蘇中地區(qū)存在發(fā)展差異。近幾年，在新型城鎮(zhèn)化推進過程中，江蘇省原有的“中心—外圍”特征出現了一定變化，蘇北地區(qū)的國內生產總值（GDP）總量、人均GDP、社會成員結構、勞動生產率等多個要素與蘇南、蘇中地區(qū)的發(fā)展差距趨向縮小。

2019年的相關統計數據顯示，蘇北地區(qū)GDP總量為22963.38億元，占全省GDP比重的23%；蘇南地區(qū)GDP總量為5664605億元，占全省GDP比重的56.85%。2019年，蘇北人均GDP為75498元，蘇南人均GDP為167660元，盡管蘇北與蘇南仍存在較大差距，但較之往年差距呈現縮小趨勢。根據諾瑟姆的城鎮(zhèn)化發(fā)展三階段理論，近幾年蘇北地區(qū)正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，2019年蘇北地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率超過了66%，與蘇南、蘇中的城鎮(zhèn)化率差距日益縮小，基本形成了以大型區(qū)域性中心城市為龍頭、中等城市為骨干、重點中心鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)為基礎的新型城鎮(zhèn)等級體系，城鎮(zhèn)發(fā)展模式也初步呈現出多元化趨勢。

1.1.2 蘇北地區(qū)內部的城鎮(zhèn)化發(fā)展差距逐步收斂。城鎮(zhèn)化發(fā)展進程往往伴隨著工業(yè)化進程的推進及產業(yè)結構的調整。近幾年，隨著“振興蘇北”“蘇北計劃”“蘇北中心城市建設”等各級各類發(fā)展戰(zhàn)略的實施，蘇北地區(qū)的公共基礎設施和公共服務資源得到很大程度的發(fā)展和豐富，產業(yè)結構逐步邁入工業(yè)化中期階段，農業(yè)在三大產業(yè)結構中的比重逐步下降，二三產業(yè)比重有所上升，人口資源的凈流出現象有所轉變，個別城市初步呈現出人口回流趨勢，蘇北地區(qū)各市城鎮(zhèn)化水平普遍提升。2019年，徐州市城鎮(zhèn)化率為66.7%，鹽城市城鎮(zhèn)化率為64.9%，連云港市城鎮(zhèn)化率為63.6%，淮安市城鎮(zhèn)化率為63.5%，宿遷市城鎮(zhèn)化率為61.1%，蘇北地區(qū)內部的城鎮(zhèn)化發(fā)展差距逐步收斂。

1.2 蘇北新型城鎮(zhèn)化面臨的主要困境與問題分析

1.2.1 蘇北新型城鎮(zhèn)化水平和質量依然不高。近幾年，蘇北與蘇南、蘇中城鎮(zhèn)化發(fā)展差距有所縮小，但在城鎮(zhèn)化質量方面，蘇北與蘇南仍存在較大差距。2018年的《中國城鎮(zhèn)化質量報告》中，蘇南地區(qū)四市（南京、蘇州、常州、無錫）城鎮(zhèn)化質量均位居全國前20位，蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化質量最高的淮安市僅位列全國第55位。從產業(yè)結構來看，2019年，蘇南三大產業(yè)結構配比為7.05∶50.48∶42.47，蘇北三大產業(yè)結構配比為30.15∶33.34∶36.51，蘇北城鎮(zhèn)的產業(yè)規(guī)模還沒有形成，服務業(yè)所占比重較低，城市之間產業(yè)結構同化現象較為明顯，還存在較大的不合理狀態(tài)，與產業(yè)結構伴生的公共基礎設施及人口資源結構仍存在發(fā)展滯后的情況，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動局面尚未形成。

1.2.2 城市空間布局不合理，城鄉(xiāng)差距較大。蘇北作為江蘇省城鎮(zhèn)數量最多的地區(qū)，現有城鎮(zhèn)525個，城鎮(zhèn)總人口1629.42萬人。近幾年，經過行政區(qū)劃調整和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，蘇北的城鎮(zhèn)空間布局結構發(fā)生了重要變化，理論上在追求特大城市、大中城市、小城鎮(zhèn)多層分級的“橄欖式”城鎮(zhèn)結構，但小城鎮(zhèn)的人口、產業(yè)聚集能力相對較弱，沒有起到充分吸納農業(yè)轉移人口的“蓄水池”功能，大中小城市的協調發(fā)展還有待于進一步優(yōu)化。此外，由于蘇北地區(qū)傳統的落后地區(qū)較多，如江蘇省“十三五”期間重點扶貧的6個集中連片區(qū)、2個革命老區(qū)和12個貧困縣大部分來自蘇北［1］。這就進一步加劇了蘇北的財政支出負擔，2018年蘇北人均公共財政預算內收入僅為蘇南的48.3%，資金收入不足導致蘇北農村的公共基礎設施投資增長緩慢，農村人均財政支出遠遠低于城鎮(zhèn)，進一步加劇了蘇北地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和一體化的差距。

1.2.3 行政推進城鎮(zhèn)化明顯，個性特色不足。由于經濟基礎相對薄弱，蘇北的城鎮(zhèn)化較多。采用政府行政主導的模式，通過行政手段推進城鎮(zhèn)化發(fā)展。傳統的政府主導模式在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中遇到了多重挑戰(zhàn)，包括新型城鎮(zhèn)化帶來的人口流動挑戰(zhàn)，新型城鎮(zhèn)化過程中政府財政責任對財政體制的挑戰(zhàn)，新型城鎮(zhèn)化過程中地方債務融資風險的挑戰(zhàn)及新型城鎮(zhèn)化收益與風險分享共擔的挑戰(zhàn)。隨著城鎮(zhèn)化“拐點”的出現，人口無序流動、房價高企、社會治安及城市管理等問題也不斷凸顯，城鎮(zhèn)發(fā)展千人一面，個性特色不足。蘇北地區(qū)有著楚漢文化和淮陽文化的深厚歷史文化根基，又具有濱河、濱湖、濱海的自然風貌，但遺憾的是蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，很多城鎮(zhèn)忽略了當地豐富歷史人文資源的挖掘，沒有有效彰顯當地發(fā)展特色。

2 蘇北新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路與對策

2.1 蘇北新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路

2.1.1 以人為本。新型城鎮(zhèn)化的本質與核心是人的城鎮(zhèn)化，按照《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014—2020年）》，截至2020年，江蘇省的常住人口城鎮(zhèn)化率達到72%。由于蘇北的常住人口數量少于戶籍人口數量，相較于蘇南地區(qū)更加具有強化以人為核心的城鎮(zhèn)化的能力。當前，蘇北地區(qū)正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，需要進一步深化戶籍制度改革，拓寬外來務工人員的落戶渠道，實現外來人員與當地居民享受同等的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共資源，全面提升城市設施功能，營造優(yōu)質人居環(huán)境。

2.1.2 四化同步。黨的十八大提出了“城鎮(zhèn)化、信息化、工業(yè)化、農業(yè)現代化”四化同步的中國特色現代化目標，信息化與工業(yè)化的深度融合是提高經濟效率的必由之路，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動是現代經濟社會發(fā)展的顯著特征，城鎮(zhèn)化與農業(yè)現代化的相互協調是農業(yè)農村發(fā)展的大勢所趨［2］。“十三五”以來，蘇北的四化同步可謂重大機遇與嚴峻挑戰(zhàn)并存，一方面隨著蘇北融入長三角經濟發(fā)展總體化布局，蘇北工業(yè)化在國內外的戰(zhàn)略地位日益重要；另一方面經濟轉型升級和資源環(huán)境壓力的增大也對蘇北工業(yè)化發(fā)展提出挑戰(zhàn)。這就要求蘇北地區(qū)在未來發(fā)展過程中必須堅持新型工業(yè)化，必須推動信息化與工業(yè)化深度融合，必須促進城鎮(zhèn)化與工業(yè)化良性互動，必須謀求農業(yè)現代化與工業(yè)化相互協調。

2.1.3 特色發(fā)展。早在2016年，住房和城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展和改革委員會和財政部三部委聯合發(fā)布了《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，強調結合地方發(fā)展實際，彰顯城鎮(zhèn)發(fā)展特色［3］。不同于蘇南的經濟發(fā)達、小橋流水，蘇北的特色更多體現在其深厚的歷史文化資源和大山大水，既有古代的楚韻漢風，更有近代的紅色文化資源，蘇北的城鎮(zhèn)特色發(fā)展可以走因循產鎮(zhèn)統籌、協調發(fā)展的路徑，以產帶城、以產興城，走農旅結合、文旅互動、三產融合的特色發(fā)展之路。

2.2 蘇北新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對策

2.2.1 健全城鎮(zhèn)體系，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局。由于區(qū)域經濟發(fā)展不平衡，經濟活動溢出效應有限等因素，目前蘇北城鎮(zhèn)化布局仍呈現城市層次不明、核心城市偏小的特點，由此可見，蘇北地區(qū)發(fā)展的首要任務就是明確不同層級城市目標定位，制定和實施有針對性的政策措施。根據蘇北地區(qū)城市發(fā)展情況，蘇北的城鎮(zhèn)層級可以劃分為區(qū)域性中心城市（徐州、連云港、淮安）、市域性中心城市（鹽城、宿遷）、中等城市、小城鎮(zhèn)4個層級。蘇北在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中要擴大區(qū)域性中心城市規(guī)模，強化其引領與輻射功能；做強市域中心城市，發(fā)揮其溝通與互動功能，完善蘇北城鎮(zhèn)化空間布局體系；加快推進中小城市發(fā)展，構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。

2.2.2 順應宏觀態(tài)勢，轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。黨的十九大以來，中國特色社會主義事業(yè)進入新的發(fā)展時期，社會的主要矛盾也已經轉化為人民對美好生活的追求與發(fā)展的不平衡、不充分之間的矛盾，這是未來一個時期我國經濟社會發(fā)展的大邏輯，蘇北地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展也必須主動順應宏觀趨勢，主動謀求城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的轉變。首先，要注重城鎮(zhèn)化向“以人為核心的城鎮(zhèn)化”的轉變。城鎮(zhèn)化要更加關注全體社會成員的現實需求，要努力打破現有城鄉(xiāng)二元的戶籍、社保、教育、醫(yī)療等制度藩籬，優(yōu)化城鄉(xiāng)分工布局，加快推進城鄉(xiāng)一體化。其次，要注重城鎮(zhèn)化產業(yè)轉型發(fā)展。蘇北已形成的“二三一”產業(yè)層次仍存在第一產業(yè)占比太高、二三產業(yè)優(yōu)勢不明顯等問題。人地關系較為緊張，主要農產品價格上升壓力較大，農業(yè)發(fā)展后勁不足，二三產業(yè)的拉動效應也不明顯，因此，需要積極探索產業(yè)轉型發(fā)展。最后，要注重城鎮(zhèn)化向高質量方向發(fā)展的轉變。要科學優(yōu)化城市空間布局，將生態(tài)文明理念融入城市發(fā)展之中，著重提升城市的建設和管理水平，積極推進城市文化和智慧城市建設。

2.2.3 優(yōu)化政策環(huán)境，營造城鎮(zhèn)化良性生態(tài)。結合蘇北地區(qū)發(fā)展實際，在國家政策框架范圍內，調整轉化、探索創(chuàng)新，形成有益于新型城鎮(zhèn)化推進的政策環(huán)境，是推進蘇北新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵。一是結合蘇北近幾年人口凈流出特點，積極推進零門檻落戶政策，建立外來人口市民化職業(yè)準入激勵機制。二是持續(xù)深化土地制度改革，建立科學的土地置換和調整機制，優(yōu)化用地結構，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間。三是充分用好用活各類民生保障政策，完善教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等各類保障政策。四是樹立經營城市的理念，運用市場機制支持蘇北新型城鎮(zhèn)化共享式發(fā)展。通過TOT、BOT、PPP等市場化運營模式，形成“多方參與共同運營的城鎮(zhèn)公共服務新格局，推進城鄉(xiāng)社保體系并軌和公共資源均等化”［4］。四是堅持生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展策略，實行嚴格的環(huán)境保護措施。蘇北地區(qū)擁有豐富的人文歷史資源和自然資源，在招商引資、大力推進工業(yè)化發(fā)展的同時，要特別注重生態(tài)環(huán)保的底線，堅決杜絕先污染后治理的錯誤思路，要讓新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與生態(tài)文明協調發(fā)展。

2.2.4 優(yōu)化產業(yè)結構，催生城鎮(zhèn)化強大動力。產業(yè)結構優(yōu)化和產業(yè)發(fā)展能夠為新型城鎮(zhèn)化提供就業(yè)支撐和公共服務保障。蘇北在新型城鎮(zhèn)化推進過程中必須依托其產業(yè)基礎和資源稟賦，堅持傳統產業(yè)轉型發(fā)展、服務業(yè)加速發(fā)展、戰(zhàn)略新興產業(yè)跨越發(fā)展，形成以現代農業(yè)為基礎、先進制造業(yè)為主體、現代服務業(yè)為支撐的產業(yè)協調發(fā)展新格局。第一，傳統產業(yè)轉型發(fā)展。結合蘇北商品糧、優(yōu)質棉、農副產品生產基地優(yōu)勢，依托現代農業(yè)產業(yè)園、農業(yè)科技園區(qū)、農產品加工園，完善農業(yè)產業(yè)布局，轉變農業(yè)發(fā)展方式，推進農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整，打造具有蘇北地域特色的現代農業(yè)產業(yè)體［5］。第二，服務業(yè)加速發(fā)展。重點發(fā)展現代金融、現代物流、科技服務、商務服務、云計算服務、物聯網服務、電子商務、軟件和服務外包等現代服務業(yè)，通過建設現代服務業(yè)集聚區(qū)，推進現代服務業(yè)集群化、特色化、專業(yè)化發(fā)展。第三，戰(zhàn)略新興產業(yè)跨越發(fā)展。積極培育發(fā)展新材料、新能源、新醫(yī)藥、生物技術和高端裝備制造等高新技術產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)，推進資本、人才、技術等生產要素向戰(zhàn)略新興產業(yè)集聚，打造新興產業(yè)集群，促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)跨越式發(fā)展。