辯證與發展：智慧城市視域下的社會治理創新

秦 飛

（上海公安學院，上海 200137）

近年來，隨著人工智能技術的快速推廣與應用，我國加速推動了智慧城市建設。智慧城市在改變社會公眾生活方式的同時，也在改變著城市社會治理模式。技術與創新為智慧城市社會治理帶來了創新機遇，同時也引發了不少爭議。用辯證與發展思維，去客觀、冷靜思考智慧城市視域下的社會治理創新，有助于實現技術與制度創新的同步發展。

一、技術與創新：智慧城市視域下的社會治理創新機遇

隨著現代社會的高速發展，大量的人口流動、人員高度密集、資源高度緊張的城市難免會出現這樣或者那樣的社會治理問題，傳統的社會治理模式在應對這些問題的時候，往往頗感吃力。智慧城市（Smart City），是指利用各種信息技術或創新概念，將城市的系統和服務打通、集成，以提升資源運用的效率，優化城市管理和服務，實現信息化、工業化與城鎮化深度融合，有助于緩解“大城市病”，提高城鎮化質量，實現精細化和動態管理，并提升城市管理成效和改善市民生活質量[1]。近年來，為順應新一輪信息技術和科技革命發展浪潮，更高質量助力經濟轉型創新發展，更高效率提升城市管理和社會治理水平，我國正在加速推進新型智慧城市建設。

智慧城市建設聚焦于政務服務、城市運行與數字經濟，立足于“城市大腦”、信息設施、網絡安全三大基礎保障，為城市管理與社會治理創新提供了迭代升級發展契機。一方面，人工智能技術的日趨成熟，不斷降低技術應用的門檻與成本，為技術的普及應用奠定了物質基礎。從技術層面看，大數據算法、生物識別技術、智能終端等技術的應用與普及，使政府與社會公眾對技術所帶來的便捷生活模式有了更深入的了解。對于政府與普通市民而言，人工智能技術不再高不可及，而是已經融入到了城市生活的方方面面，為推動智慧城市建設創造了基本條件。另一方面，技術創新與治理創新同步，既是機遇，也是社會發展需求。從城市建設層面看，現代人工智能發展為智慧城市的核心項目“城市大腦”[2]建設提供了技術支持，在為城市運行節約大量人力、物力成本的同時，能夠做到政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”，以技術革新推動制度革新，極大地提高了政府服務效能。人工智能技術在服務智慧城市建設的同時，也為城市發展與社會治理創新提供了源源不斷的新動力。

二、主動與被動：智慧城市視域下的社會治理模式變革

（一）人工智能技術支撐下的社會治理主動變革模式

1.技術上由感知泛在向多維研判模式升級

人工智能技術發展改變了社會對于大數據的價值認知，使得大數據應用較之以往更加便捷與簡單。感知是數據應用的基礎，大部分時候感知是對社會活動數據的一種被動收集狀態。大數據的核心是預測，它通常被視為人工智能的一部分[3]。由預測發展為研判，社會治理表現形式較之以往變得更加主動。由感知泛在向多維研判模式升級，可分為兩個階段。第一階段，是對單一數據類型感知模式向單維研判模式的升級，這是人工智能技術支撐下的社會治理模式變革的初期階段。以城市對視頻數據的感知應用為例，由于城市建設與社區安防建設需要，大量攝像設備普及應用于日常生活中。之前，攝像設備拍攝的大量視頻資料總是被存儲于相應互不統屬的存儲器中，一般只在治安、刑事案件或重大糾紛發生時才會以人工方式進行調閱取證，不僅使用目的與方式較為被動，而且效率低下、容易發生疏漏。而人工智能技術的發展能夠使不同感知數據的采集、存儲、計算等一系列動作成為一體，對數據的應用由被動轉向主動。目前，城市對于視頻數據的應用不僅局限于各類治安、刑事案件的辦理，還運用于城市的運行與管理中。如：基于對城市道路情況的數據分析，通過提出上下班錯峰建議、挖掘城市停車資源等方式，有效疏導人流、車流，實現城市道路交通的科學化、精確化、主動管理。第二階段，是由單維研判模式向多維研判模式升級。人工智能時代的數據不再僅局限于傳統意義上數字或文字符號，而是由文字、數字、聲音、圖像等各種數據組成，人臉識別、聲紋識別、體步態識別等生物識別技術的廣泛應用，使得數據構成呈多樣化發展趨勢[4]。人工智能技術的發展對于不同表現形式的數據應用愈加簡單、快捷。通過將數據規律與社會治理需求相結合，設計計算模型，能夠實現城市社會治理過程中對人口、環境、城市設施等要素的全方位、綜合考量，最終實現多維研判目標，為城市社會治理提供最終決策支持。

2.治理理念上由大數據管理向高效服務升級

由管理型政務向服務型政務轉變，是城市社會治理的理念又一次轉型升級。隨著人工智能技術的廣泛應用，城市服務的人力、物力成本迅速降低。城市管理者較之以往更愿意主動提供服務，通過服務來間接實現管理目的。2019 年，上海“一網通辦”平臺正式入駐移動端，市民想要找政府咨詢、辦事、預約，只需要在手機上下載一個 “隨申辦App”，全市可預約的政務對外辦理事項，在“隨申辦”App上已實現全覆蓋[5]。一個“隨申辦App”就像是城市管理理念轉型的一個縮影。政務提供服務，電子身份證、電子駕照、電子車輛行駛證等100 多種電子證照均可在App 上下載，以往許多只能夠在線下辦理的事項，現在能夠足不出戶在線上完成辦理。在為市民生活提供便捷服務的同時，也提升了城市管理效率，一舉兩得。此類社會治理理念的升級，主要得益于以下兩方面：一方面，城市管理理念的轉型，數據管理者意識到了大數據共享之后的價值與潛力，打破數據壁壘、挖掘數據價值成為城市管理的一種共識；另一方面，人工智能技術的升級發展，成熟的技術使數據共享的成本得到有效降低，數據價值較之以往能夠得到更大程度的挖掘，相對低的投入能夠產出更高的城市服務效益，這也是城市社會治理主動轉型升級的重要驅動力之一。

（二）人工智能技術影響下的社會治理被動變革模式

通過在上海地區發放10 000 份電子問卷形式調查發現，移動支付、自媒體、物聯網等技術成為對市民生活影響最大的三項技術。人工智能技術在對市民生活產生巨大影響的同時，也在客觀上推動了所在城市社會治理模式的變革。如移動支付技術的廣泛應用，使得社會上現金的使用率迅速下降，而智能手機的定位功能與生物識別等新技術應用，又使得盜竊手機的犯罪風險與成本迅速上升，一些諸如搶劫、搶奪、盜竊等傳統犯罪行為呈迅速下降趨勢。從2019 年上海市110 的接報警數據來看，上海入室盜竊、扒竊拎包、盜竊非機動車的110 警情數同比分別大幅下降了41%、35.8%和44.5%[6]，上海公安甚至提出了“上海無賊”的概念。警情迅速下降得益于兩個方面：一方面，智能安防技防手段的廣泛應用，使城市更加安全；另一方面，無現金社會的發展，使得傳統犯罪風險與成本過高，犯罪模式發生轉變。同樣，隨著網絡的快速發展，自媒體應運而生，一些犯罪分子利用互聯網實施犯罪，使傳統的網絡犯罪轉變成自媒體犯罪[7]。互聯網、自媒體等技術的發展，使新型犯罪隱匿于網絡，不受傳統地域限制、犯罪形式呈現多樣化、隱蔽性等特征。傳統社會治理模式難以適應現代城市生活模式變化。城市公眾線上活動時間所占比例迅速上升，直接倒逼社會治理模式的變革。“線上＋線下”的社會治理模式應運而生。

三、應用與爭議：影響智慧城市社會治理的“人、時、地、物”因素

（一）影響智慧城市社會治理“人”的因素

人的觀點與立場，是影響人工智能在城市社會治理中的重要因素之一。持不同觀點的人群，往往會對人工智能在社會治理中的應用出現爭議。有人認為人工智能會提供更大的便捷與安全，也有人認為人工智能的應用會造成個人隱私泄露與安全隱患，甚至還有人認為掌握人工智能技術與大數據的人群權力過大，會演變成為新的壟斷。同樣的事物，不同的人群基于自身的利益與立場，會存在不同的觀點。在城市中，不同的人群會基于自身的年齡、性別、經濟實力、社會地位、工作環境、家庭結構等主客觀因素考慮，對人工智能在社會治理中的認知與感受度產生較大差異。以對智能手環的應用為例，家長希望使用智能手環強化對子女的監護力度，成年子女希望通過智能手環強化對年邁父母的關心，甚至希望智能手環能夠與社區、公安等單位保持信息暢通，從而提升安全感。而并非所有的家庭都喜歡使用智能手環，不少人也會認為智能手環的相關定位與信息交流功能會暴露個人隱私，有可能被不法分子或其他別有用心的人員所利用。對于人工智能在城市社會治理中的行為邊界，大部分人的立場往往是起到最終決定性作用的因素。當然，人的觀點與立場是動態的，往往會隨著時、地、物這些外部環境的變化而轉變。因此，在探討影響智慧城市社會治理的要素時，要將“人、時、地、物”因素結合起來開展研究。

（二）影響智慧城市社會治理“時”的因素

時間會改變人的認知，時間也會推動事物的發展。影響智慧城市社會治理“時”的因素，可以從必然性與偶然性這兩個方面去理解。必然性是指隨著時間的推移，人的觀點會隨著認知變化而發生變化。以智能手機的App 程序應用為例，最初免費提供的各類App 程序為使用者帶來了生活上的便捷，使用者最初看重的是程序自帶的各種功能能夠為其所提供的服務。而隨著使用時間的推移，最初的新鮮感過去之后，使用者對程序的認識會更加深入，程序自帶的各種數據采集功能又會讓一部分使用者感到不安，個人數據是否會被濫用，個人隱私能否得到保障，都會對使用者的判斷產生影響。當然，在“時”的因素中，還會受到一些偶然性事件的影響。偶然性事件是指偶發的重大事件，是會影響人們對人工智能在社會治理中應用觀點的重要時間節點。以2020 年初發生的新冠肺炎疫情為例，人工智能技術在疫情防控中的發現、預防等作用得到社會公眾的認可，社會已然接受使用“隨申碼”這類小程序，人工智能技術在社會治理中所發揮的積極作用得到認可，畢竟對大部分人而言，生命與健康較之隱私更為重要。

（三）影響智慧城市社會治理“地”的因素

“地”的因素主要是指人所生活與工作的外部環境，人的觀點會受“地”的因素影響而變化。外部生活環境總是會影響人的判斷。在不同的社區、社會機構、單位或公共場所，有時同樣的人群對人工智能應用的觀點，也會因為應用場景發生變化而變化。有時這些觀點的變化，會因外部環境的改變而變化。以小區高空拋物為例，高空拋物現象曾被稱為“懸在城市上空的痛”，在“上海陋習排行榜”中，它與“亂扔垃圾”齊名、排名第二，“拋磚砸死女嬰”事件經媒體報道后引起社會廣泛關注。對此，不少小區安裝高清攝像頭對準相關樓房，采用自動抓拍模式，極大降低了高空拋物的風險，得到了大部分小區居民的支持。與高空拋物所帶來的風險相比，安裝高清攝像所帶來的安全隱私風險隱患能夠被社區居民所接受。相反，在沒有發生過高空拋物事件的小區，對于向高層樓房方向安裝高清攝像的支持率就會下降，小區居民會對安裝此類設施的必要性與個人隱私安全存疑。畢竟社會公眾總是會在高風險與低風險之間，做出最有利于自己的選擇。由此可見，對于人工智能在城市社會治理中的應用，人群的觀點會受生活與工作環境的因素影響而出現分歧。

（四）影響智慧城市社會治理“物”的因素

影響智慧城市社會治理“物”的因素有許多，這里所指的主要是“物”的投入成本與社會治理收益問題。一方面，“物”的成本投入，是影響人工智能技術在社會治理中被社會所接納的關鍵因素之一。近年來，人工智能技術之所以能夠廣泛應用于城市社會治理的方方面面，是與相關數據采集技術、生物識別技術、智能學習與計算等技術的普及與成本迅速下降，有著不可分割的密切聯系。當技術成本降低到可以被普及，并被社會所接納時，人工智能對于社會治理的可推廣價值就會大幅度增加。另一方面，“物”投入之后的社會治理收益問題，也是智慧城市社會治理能否可持續發展的關鍵。這類收益可以是具體的、可物化的，也可以是可視的、可提供體驗或感受的。以城市交通大整治為例，通過人工智能技術，交通大整治不再是僅聚焦于一般道路違章整治，而是包含商務樓宇、社區錯峰上下班，社區、樓宇停車資源高峰時段共享，道路交通事故快速處置等一系列內容的整體性工程，是能夠克服城市交通頑癥的有效手段。當社會公眾通過人工智能在城市道路交通整治過程中獲得實惠時，對于智慧城市社會治理的價值理解，就會愈加深刻，相應的支持率也會上升。

四、辯證與發展：智慧城市社會治理展望

（一）治理創新與法律規制同步

人工智能技術在引領智慧城市社會治理創新同時，也需要完善相應法律法規。一方面，人工智能技術在城市社會治理中的應用推廣需要法律予以支持。數據采集、使用、管理權限分屬不同部門或機構，要實現數據共享，打破原有不同部門、機構間的數據壁壘，需要制定相應的法律予以支持。以上海為例，在2018 年出臺《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》，加強公共數據和“一網通辦”標準化建設，積極借鑒國際標準，充分運用國家標準、行業標準，制定公共數據采集、歸集、整合、共享、開放以及質量和安全管理等基礎性、通用性地方標準和“一網通辦”地方標準，促進公共數據和“一網通辦”規范化管理。只有完善相應法律規定，才能更好地整合各類數據資源，為人工智能技術的應用提供數據基礎。

另一方面，人工智能技術在城市社會治理中的應用，也須由法律對其權力予以限制與監督。社會公眾對于人工智能技術在社會治理中的應用存在一定的擔憂，主要包括：一是人工智能技術應用是否會形成新的壟斷，侵害到公眾的合法權益；二是數據管理安全，個人隱私能否得到有效保護。對此，政府對于人工智能在智慧城市治理中的應用，從數據采集標準、數據采集方式、數據歸集、共享交換方式、應用場景授權、數據責任部門、安全管理職責等十多個方面制定了相應規定，并且還在不斷完善中。這些規定在明確了數據與人工智能技術應用具體權責的同時，也明確了智慧城市社會治理中的行為邊界，為智慧城市社會依法治理明確了方向。

（二）技術創新與社會管理的動態特征

人工智能技術推動了社會治理模式轉型。技術創新為智慧城市社會治理創新提供了源源不斷的動力。物聯網、自媒體、移動支付、生物識別技術的不斷創新與應用，改變著城市生活的方方面面。過去十年的技術革新較之以往速度更快。以自媒體發展為例：一方面，自媒體表現形式的發展呈現出快速動態變化趨勢。比如2000 年前后的DoNews 寫作社區，以及不少人早年做過的個人網頁，之后出現了博客、播客、專欄、新媒體平臺等多種渠道，微信的普及又使得自媒體傳播轉變為以朋友圈方式開展傳播，抖音、直播等形式的出現帶動了自媒體短視頻的火爆。另一方面，對自媒體中出現的各種問題治理熱點也呈現出動態變化趨勢。從最初的防止虛假熱點盲目傳播與炒作，到之后的知識產權侵權與虛假刷流量，甚至隱藏于自媒體形態中的網絡犯罪等，對自媒體規范使用治理的熱點始終呈動態變化趨勢。通常，社會管理制度更新步伐總是落后于技術創新。未來智慧城市社會治理創新將呈現出更多的動態管理特征。舊的問題解決了，新的問題又會迅速出現。對城市社會治理的制度完善，會隨著社會發展速度與公眾生活節奏而提速。社會治理需要適應人工智能技術發展帶來的快節奏變化趨勢，甚至要提升預判與評估能力，以技術創新帶動社會治理動態管理模式。

（三）分級與分類管理的科學化、精細化趨勢

基于人工智能所提供的多維研判、全時服務、處置高效的城市管理能力，分級管理與分類管理是未來智慧城市社會治理的又一大趨勢。同一城市會由不同居住環境的居住社區與不同功能的經濟區域組成，不同區域之間的硬件條件（設施）與軟件條件（人）之間也會存在著一定的差異。受人、時、地、物等因素的影響，同一城市不同區域內的社會成員也會對社會治理需求存在一定差異。精細化、科學化管理模式，是未來城市社會治理的一大特征。例如，以居住地域劃分，城市中心、城市近郊與遠郊之間對治安治理、交通管理需求有著很大差異；而當交通、治安問題對社會公眾困擾較大時，社會公眾對人工智能技術在數據感知上的需求往往就會增強。針對不同類型社會問題開展分類管理，以不同風險等級開展分級管理是未來智慧城市社會治理的一大特色。也是解決不同區域與人群需求差異的重要途徑。從社會發展的角度而言，實現智慧城市社會治理科學化、精細化管理，既能體現人工智能技術在社會治理中的應用優勢，也是智慧城市社會治理的總體發展趨勢。

（四）技術監督與自我約束同頻

人工智能技術改變了社會治理模式，同樣，也給社會帶來了新的隱憂，如數據安全與公眾隱私的保護等問題。傳統的監督模式，如行政監督、檢察監督、社會監督等，更多是一種事后監督模式。這些監督模式，存在很嚴重的滯后性特征。而人工智能技術在社會治理中的應用，較之以往的社會治理方式缺乏直觀性，不容易被社會公眾所直接了解。鑒于人工智能技術的應用需求面廣、需求量大，單純依靠人力資源難以做到全方位的監督。要防范于未然，做到人工智能技術應用的事前監督，離不開技術支持與應用制度的規范。因此，對于人工智能技術在社會治理中的應用監督與約束，更需要通過技術的手段加以實現。例如，設置數字身份證使用權限，通過技術手段對異常使用情況開展自查，對社會治理效果開展評估等。同時，對人工智能技術在社會治理中的應用，也是一個自我約束的過程。針對社會公眾所擔憂的主要問題，與技術應用過程中可能出現的異常情況，應通過不斷完善相應技術應用規范形成自我約束機制，并通過完善相應監督機制確保自我約束機制的有效執行，最終通過技術加制度方式實現全過程監督。