完善公安機關案件審理與審核工作機制的思考*
——以偵審一體化改革為背景

李 娜，劉露欣，郭溪溪

（1.北京警察學院，北京 102202；2.北京市公安局海淀分局，北京100194；3.北京市公安局朝陽分局，北京100025）

隨著我國以審判為中心刑事訴訟制度改革的逐步推進，公安機關努力適應新時代對偵查工作的要求和人民群眾對司法公平正義的期盼，加強執法規范化建設和執法管理，已經全面落實刑事案件由法制部門統一審核、統一出口（以下簡稱刑事案件“兩統一”制度）的警務改革。為了保證執法責任清晰，更好落實辦案責任終身負責制，一些公安機關在加大執法規范化建設的同時，再度實施偵審一體化改革，撤銷原獨立建制的預審機構，在法制部門成立獨立的“案件審理”機構，承擔一些重大、疑難復雜案件的后期審理工作，并負責對一線執法部門進行辦案指導，由此形成法制部門既設有傳統的案件審核機構，又增加“案件審理”機構的格局。如何界定案件審理機構的職責，使之與法制部門“案件審核”“執法監督”“辦案指導”等傳統職能相互銜接，完善相關工作機制，對保障公安機關的刑事辦案質量十分重要。

一、案件審核、案件辦理、案件審理的語義界定

（一）案件審核與案件辦理

依據商務印書館《現代漢語詞典（第6 版）》的解釋，審核，是指審查核定，審核的對象多為書面材料或數字材料；“審查”，是檢查核對是否正確、妥當，多指計劃、提案、著作、個人的資歷等。 根據上述解釋可以這樣推論：案件審核，是指對案件本身及辦案活動的審查核定，多表現為對辦案卷宗資料的審查核定，案件審核結束都要有結論，即對案件辦理是否正確、妥當拿出判斷意見。

案件辦理，又稱辦理案件。以偵查工作為例，案件辦理既包括摸排線索取證抓人等前期破案工作，也包括后期對犯罪嫌疑人、被告人進行審訊、完善證據、深挖余罪等，直至偵查終結。

對于公安機關而言，案件審核主體不能是辦案部門，而是相對獨立的法制部門；一般來說，案件辦理在先，案件審核在后（或者其貫穿于案件辦理的各個重要階段)；案件審核的對象是所有的案件辦理活動，并要形成判斷性意見；案件審核機關對辦案部門的工作具有監督、檢查、指導職責，是保障辦案質量的重要環節。

（二）案件審核與案件審理

按照商務印書館《現代漢語詞典（第6 版）》的解釋，審理是指審查處理（案件），如公開審理，依法審理等。因此，案件審理包括審查案件、處理案件兩層意思。其中“審查案件”主要指對前期辦案活動的審查，而“處理案件”屬于案件辦理的一部分，主要指案件的后期辦理。從語義上來看，案件審核的職責對應的是“審核、審查”兩個詞語，本身不承擔具體的辦案任務，主要是對辦案活動進行審查、核對；案件審理部門對應的是“審查、審理”，除了要承擔案件審查的職責，也要對案件進行后期審理。這里的“案件審查”與案件審核部門的職責相重疊。

《公安機關辦理刑事案件程序規定》第192 條規定：“公安機關經過偵查，對有證據證明有犯罪事實的案件，應當進行預審，對收集、調取的證據材料的真實性、合法性、關聯性及證明力予以審查、核實。”學界一般認為，我國的刑事預審通常是指公安等偵查機關的專門人員，依法對犯罪嫌疑人進行訊問和調查，以查明案件全部事實真相，決定是否移送審查起訴或者作出其他決定的偵查活動。”[1]

綜上，筆者認為，案件審理與公安機關傳統意義上的“預審”工作基本同義，除了要對前期案件辦理工作進行審查，還包括案件的后期審理。

二、公安法制部門案件審核機構的職能界定

公安機關的案件審核，“是指在規定的案件審核范圍內，由專門機關對本機關所屬業務部門和下級公安機關辦理的案件，通過一定工作程序進行審核，提出審核意見，報本級公安機關領導審批決定的內部工作程序，是法制部門對公安機關執法辦案工作進行法律審查的執法監督措施之一。”[2]通俗而言，案件審核制度就是在公安機關辦案部門和具有審批權的負責人之間設置一個對辦案活動進行審核、審查的關口，由法制部門人員就案件事實是否清楚，證據是否確實充分，辦案程序是否合法，適用法律是否適當等問題進行審核把關后，提出處理意見向公安機關負責人報批。這樣就為公安機關負責人審批案件配備了法律參謀、助手，不僅能有效減輕其工作負擔，更有助于保證案件審批質量，也解決了辦案部門既當運動員又作裁判員的問題。

公安機關案件審核機構的職能包括內部執法監督與法律服務兩種。前者是對辦案活動進行事前和事中的監督，對保證執法辦案活動合法性起到關鍵性作用；后者則是為公安機關負責人正確審批案件提供法律服務，也為一線部門辦案提供法律指導，起到查漏補缺的作用。

隨著我國法制建設的推進，公安法制部門的案件審核范圍不斷變化，以往多數地區法制部門的審核范圍僅限于行政案件，如重大行政處罰、收容教養等行政強制措施，不負責對刑事案件的審核。2014 年，時任公安部部長郭聲琨明確提出“積極推行刑事案件法制部門統一審核、統一出口模式，探索建立偵查辦案與監督管理分離機制”的要求。2015 年公安部《關于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執法規范化建設全面建設法治公安的決定》正式提出“積極推行刑事案件法制部門統一審核、統一出口制度，對案件質量進行嚴格控制”。2015 年2 月、2016 年 9 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案、《關于深化公安執法規范化建設的意見》，把“完善刑事案件統一審核、統一出口工作機制”作為完善執法權力運行機制的改革內容，將公安機關“兩統一”機制改革上升到國家層面予以推進。[3]從此，刑事辦案中的重大人身強制措施、重要偵查措施以及移送檢察院審查起訴等重要辦案環節，都被納入法制部門的審核范圍，并由法制部門統一辦理法律手續，向同級檢察機關報送，避免以往由一線辦案部門向檢察機關多頭報送、規格不一等問題。而最初法制部門審核案件以審閱書面辦案卷宗為主，必要時參加訊問、詢問等工作以復核證據，隨著警務信息化的不斷發展，紙質審閱和電子審閱逐漸相結合，法制部門根據需要提訊犯罪嫌疑人、查看有關執法辦案的視頻記錄，使得執法辦案信息網上錄入，網上審核、審批案件，網上監督檢查與考評等成為常態，案件審核工作由此更加規范化。

三、公安機關法制部門案件審理機構的職能界定

（一）公安法制部門案審機構的名稱商榷

在公安類規章制度、媒體報道或學術文章中常出現“公安案審”這樣的表述，而“案審”一詞在不同地方公安機關和不同語境中意義卻不相同。

第一種是指在刑偵部門內部設立的案件審核機構，實際上是刑偵部門內設的法制機構，負責對本部門辦理刑事案件的法律審核把關，這種機構設置是在公安部出臺刑事案件“兩統一”改革之前。由于這種審核機構設在偵查部門內部，無法解決案件辦理與審核相分離問題。

第二種是指在法制部門內部設立的案件審核機構，前面已經論述。

第三種是指在公安機關獨立設置的案件審理機構，在編制上并行于刑偵、法制部門，負責對派出所、刑警等部門偵破案件后的審理等工作，即行使原預審部門的工作職責。

第四種是指在公安機關法制部門設立的案件審理機構（本文中有時簡稱案審），其職能尚在逐步探索中。隨著偵審一體化與刑事案件“兩統一”改革的同步進行，預審機構不再單獨存在，法制部門工作量大增，原預審人員多被調整到刑警、派出所以及法制等部門工作。有些公安機關在法制部門內部增設獨立的“案審”機構，由原部分預審人員組成，實為法制部門內設的“小預審”。如此建制下，形成法制部門內部案件審核機構與案件審理機構并列的局面。

至于法制部門下的“案審”機構全稱，到底是“案件審查”還是“案件審理”，各地公安機關因為確定的職責不同而有所區別。筆者認為，對應法制部門的案件審核工作，這種法制“案審”最好直接使用“案件審理”一詞，這樣可以避免產生歧義。

（二）公安法制部門案件審理機構的職能拓展

公安機關的刑事案件“兩統一”以及偵審一體化等改革經過幾年運行改變了一線辦案部門以往過度依賴預審和法制部門，自己不會、不敢獨立辦案的局面，不僅可以防止原來存在的偵查、預審部門之間職責不清、相互推諉等問題，還倒逼一線辦案民警以偵查終結移送起訴的標準去辦案，成效逐步顯現。然而，對于派出所等一線辦案部門而言，已經習慣了案件偵破后就將犯罪嫌疑人移交預審部門做后期審查的辦案模式，一些偵查人員達不到既會破案又能辦案的要求，對“一辦到底”的工作模式還需要適應。實踐中，偵查工作重破案數量，輕辦案質量，漏罪、漏案的辦案問題還會出現，深挖犯罪、預審攻堅的力度有所減弱。偵審一體化的改革只是撤銷原預審機構，但刑事訴訟法規定的預審職能卻不能消失，設立案件審理機構恰好給予公安法制部門強化、凸顯執法監督與辦案指導職能特色的契機。法制案件審理機構應當從兩個角度發揮其預審業務專長，促進偵查工作在“以審判為中心”改革的大背景下，持續提升辦案質量和執法規范化水平。

案件審理機構應當安排部分警力承擔原預審部門的辦案任務，對本級公安機關已經破獲的重大、疑難、復雜以及敏感案件，涉未成年人犯罪的案件負責后期審理，對前期偵查工作進行復核檢查，排除非法證據、糾正違法行為、補充完善證據、深挖余罪等等，將案件偵查終結作相應處理。這不僅可以實現偵查與辦案分離，更是保證重大案件辦案質量統一出口的實質舉措。

同時，案件審理機構應當發揮其審案專長，安排部分警力對一線執法辦案提供監督與指導服務，通過調整、創新工作方式，加大對一線辦案部門的業務支撐力度，提升其案件辦理水平，實現破案數量與辦案質量并重，真正地回應一線民警的期待：“上級職能部門不能光給一線辦案部門挑毛病，更要幫助解決實際問題。”

四、完善公安案件審核與審理工作機制的建議

為貫徹落實刑事案件的“一辦到底”，公安機關法制部門不僅要加強對辦案活動的有效監督，同時也要注重對一線辦案活動的業務指導，這就需要進一步完善法制部門的案件審理與審核工作機制，努力構建全流程監督管理、全方位服務保障的公安法制工作格局。

（一）整合警力建立兩級案件審理指導體系

建立兩級案件審理指導工作體系，就是將辦案指導對象劃分為兩級，一級是基層派出所，一級是分局具有偵查權職能的部門。指導的方式可以采取“捆綁式”，指定法制部門案件審理機構警力對應一線辦案部門，形成相對固化的一一對應指導關系，以期迅速提升一線辦案部門獨立、規范全程辦理刑事案件的能力。

針對派出所層級的辦案指導可以實行案審室包片、案審民警包所的工作機制。將派出所按照所處地理位置、年均辦案常量等因素劃分成若干片區，設置每個案審室對應一個片區，每個案審民警對應相應派出所，實現一包一的捆綁指導。這樣，通過持續溝通與配合的深度合作，可以逐步形成案件審理機構對派出所辦理案件的前期介入、案中指導、后續監督的捆綁式辦案模式。

同時，針對分局層級具有偵查權的職能部門，案件審理機構可以根據其管轄刑事案件的類型和特點，配置具有相應專長的案審民警一一對應，負責對這些部門的刑事辦案業務進行指導、介入、監督、調研等。

（二）明確案件審理機構與對應指導部門的辦案分工

案件審理機構的主要職責是介入、指導、監督一線辦案工作，不能替代一線單位辦案的主體責任，這是總的原則。一般情況下，案審機構不能直接參加捆綁對接單位的實際辦案工作，僅是對各類案件的取證、訊問存在的問題做全程指導、監督、協調，實行指導與辦案分離；只有對重大、疑難案件才可以介入關鍵節點的審查訊問，但不能改變辦案部門的主體責任。

筆者認為，在一線單位辦理的重大疑難案件中，如犯罪嫌疑人采取刑事拘留等強制措施前不供、翻供或者證據不足存在風險，案審機構應在辦案主體責任不變的前提下，及時安排案審民警對訊問、取證工作開展監督、指導或直接參與訊問工作。在已對犯罪嫌疑人采取強制措施的案件中，案審機構要及時啟動案件評估工作，全面分析現有證據，組織辦案民警突審犯罪嫌疑人，固定其有罪供述，擴大戰果。對具有深挖價值的案件，案審機構要指導并參與“關鍵堂”“關鍵人”的攻堅訊問，在保證訊問時間、次數的前提下達到訊問效果，注重深挖余罪、漏罪。

（三）加強法制部門案件審核與審理工作的銜接

偵審一體化辦案模式下，同組辦案人員將案件一辦到底，缺少預審部門通過后期審理案件對前期偵查活動的監督制約，加之派出所等一線辦案部門與其轄區本身聯系緊密，工作中涉及到的“人情”因素多，容易造成執法不規范甚至發生徇私枉法等違法、違紀問題。法制部門的案件審核、審理機構對一線辦案同樣具有監督與指導服務的職責，應當明確這兩個機構的分工，研究其工作銜接方法，才能真正發揮“主辦民警一辦到底，案審民警介入指導，審核民警全程監審”辦案機制的優勢，避免內部搶權、扯皮或者推諉。

1.案件審核與案件審理機構的分工

指導辦案層面：案件審核機構在對一線辦案部門呈報的刑事案件審核中，可以從辦案程序、證據體系構建、案件事實認定、法律適用等角度發現存在的問題，糾正差錯，提出補充工作意見，但這種指導多是從法律層面進行的，主要幫助一線辦案民警更好地適用法律，使其辦案行為符合法律規定，有利于辦案活動的規范化和合法化。案件審理機構則不享有案件審核、審批權，其介入一線辦案活動主要從如何審理好案件的角度提供業務幫助，視情況協助一線辦案人員開展訊問和外圍取證等工作，指導辦案人員深挖余罪、漏罪，主要解決如何收集證據、正確認定案件事實以確保辦案質量過關的問題。

監督辦案層面：案件審核機構對一線辦案部門呈報的刑事案件主要通過審閱卷宗、查看執法辦案記錄視頻等方式發現辦案問題，必要時才參與訊問等取證工作，這種形式的監督往往僅限于案卷層面，只能發現辦案中一些表面性問題，很難發現非法取證等隱匿性、深層次的問題，缺少對辦案行為同步的、預防性的、制裁性的制約，而案件審理機構對一線辦案的監督則是比較深入的、實質性的。案件審理機構的警力主要來自原預審崗位，辦案經驗較為豐富，雖然一般情況下不直接參加辦案，但通過為對接單位提供咨詢服務、提前介入、現場指導，并且必要時參加提審犯罪嫌疑人等證據復核工作，可以對辦案活動進行全面、深入的審查，更容易發現辦案中隱藏的問題并及時處理，不讓案件帶病進入下一個環節。

辦案階段層面：案件審核機構僅在辦案活動的重要節點進行案件審核，主要是犯罪嫌疑人到案后，經過初查確定有犯罪重大嫌疑，辦案部門需要對其采取刑事拘留等強制措施時，才報到法制案件審核機構進行審核、審批。①此后階段的需要對犯罪嫌疑人提請逮捕、變更強制措施、移送審查起訴等重要節點工作，均要呈報法制審核部門辦理審批手續。而案件審理機構與一線辦案部門之間采取的是一對一捆綁指導工作機制，要介入到整個辦案過程。具體而言，案件從接警到受理、立案、偵查取證、對犯罪嫌疑人采取強制措施、審訊直至偵查終結等，都需要案件審理機構介入指導，不僅審查這些辦案行為是否符合相關法定條件、認定重大嫌疑所需的證據標準等相關法律問題，更要幫助一線辦案部門解決審訊中的攻堅克難、完善證據等業務難題，幫助其構建完整的證據體系，為一線辦案部門提供專業的法律指導。

2.案件審核與案件審理工作的銜接設計

一是關于兩個機構對一線送審案件的工作銜接。一線部門在向法制審核部門送審案件前，負責一對一指導的案件審理民警應填寫《案審指導登記表》、《偵查工作提綱》入卷備查，對存在問題需要采取執法監督措施的案件，應填寫《執法監督措施審批表》，審核機構收案時見到上述表格才能收卷審核。在審閱卷宗中發現有犯罪嫌疑人供述真實性存疑情況的，審核機構調取訊問錄像核實訊問筆錄制作的真實性、規范性，并要求與指導送案單位的案審民警會同辦案民警進行復審、突審，進而確定這些供述證據的真實性、合法性與證明力，確保案件審查質量。

二是關于兩個機構對送審案件后續處理的工作銜接。案件審核機構對一線部門送審的案件辦完審批手續后，對于治安裁決案件可由負責呈批的案審值班民警做案件后續歸檔處置；對于刑事案件的后續偵辦由對應指導送案單位的案審民警繼續跟進指導、盯辦。

三是關于兩個機構在履行職責中發現執法問題的處理銜接。為避免法制部門兩個機構對同一執法問題重復采取監督措施，案審民警在實施辦案指導過程中發現執法問題的，應將有關執法問題及擬采取的監督措施等資料集中到案件審核機構，由審核機構統籌匯總、統一認定后按照有關規定和程序采取相應的執法監督措施。

四是兩個機構之間應注重情況互通、信息共享，形成業務交流的常態化。對于工作中發現帶有共性或者傾向性的辦案問題，兩個機構應聯合開展調查，探索研究有針對性的解決方案，必要時與檢法機關溝通，協調有關部門將問題有效解決。

（四）落實基層案件管理機構的案件審核職責

為了加強對執法辦案的源頭管理，各地公安機關普遍在基層執法部門設置了以法制員為主要警力的案件管理機構，負責對本單位的警情、案件、場所、卷宗、涉案物品進行管理，近兩年已初見成效。但案件管理機構更多限于對辦案程序尤其是辦案時限的督促、對辦案場所使用的監督、對涉案物品和辦案卷宗的保管，而未履行案件審核的職責，也不能從如何訊問、取證等角度為辦案人員提供有效幫助。究其原因，基層執法單位普遍缺乏案件審核的專業型人才，或雖具備案件審核能力卻因身兼數職沒有精力從事此項工作。再者，一線辦案民警已經習慣于遇到問題直接請教分局法制部門，不要求本單位的案管人員進行案件審核。毋庸置疑，分局法制部門的案件審核系對一線辦案活動的事前和事中監督與指導，但只在重要的辦案環節和強制措施變更節點進行，并非貫穿于辦案活動全程，具有一定的滯后性。而審理機構的案審警力雖然與一線單位實行一一對應指導，但卻無法做到每天、每個時段都在對應單位“坐班”，捆綁合作的深度有限。唯有這些一線單位的案管民警和辦案民警朝夕相處，最方便且能用一線民警最能接受的方式指導、監督其辦案。

為使基層案管人員承擔起案件審核重任，筆者建議，一方面可考慮從分局法制部門及原有預審警力中抽調骨干力量充實基層案管隊伍，另一方面對基層案管人員進行更深入的業務培訓，安排其到分局甚至市局法制部門進行輪崗學習，培養、提高其案件審核能力。同時，負責對應指導的案審民警應重視對一線案管人員的傳幫帶，共同完成辦案監督與指導任務。

（五）強化法制部門案件審理、審核隊伍的專業化建設

首先，公安機關應當提高法制部門案件審核、審理隊伍的準入門檻。鑒于法制部門是公安機關執法監督與指導的主責部門，各級公安機關應高度注重這支隊伍的建設，安排政治素質高、專業能力強的警力充實這支隊伍。筆者認為，可以從兩方面設置準入門檻，一是要求具有法學、偵查學等公安學專業的本科以上學歷，二是要求有兩年以上一線執法辦案的經歷，最好有預審辦案經驗。只有這樣的專業人才，才有可能對一線辦案民警提供實質性的業務幫助，避免紙上談兵。

其次，公安機關應當加大對案件審核、審理人員以及一線辦案人員的業務培訓力度。根據這些崗位的特點多提供脫產培訓機會，組織專題授課培訓，健全落實到市局、分局業務部門輪崗輪訓機制，建立赴檢察院、法院、司法局等的交流學習機制，組織觀摩法院的審判活動等等。

在明確法制部門案件審核、審理機構工作職責的基礎上，應構建權責清晰的辦案責任體系，明晰權責，加強考核，落實執法責任制。應根據崗位特點設計考核指標，不能簡單套用一線辦案部門的考核要求。省市兩級公安機關可根據每年的法制工作重點和需求，組織對法制部門的業務考核，考核與檢查結果應與年終評優、職務職級晉升掛鉤。對于負責案件審核、審理的民警在履行職務中出現過錯的，要根據有關規定追究其執法責任。對于辦案質量檢查和相關考核中多次成績不佳，經培訓仍然無法勝任崗位需要的，應予以淘汰。