高職院校內部行政組織機構優化策略
——基于高水平專業群建設的視角

高水平專業群建設是一項人才供給側結構性改革，也是校企雙元育人和推行現代學徒制培養模式的基礎性工作，其實質是高職院校通過人才培養組織結構優化適應產業結構調整和轉型升級的要求[1]。目前，關于高職院校專業組群方式的討論，不僅涉及到了辦學理念和服務方向問題，也涉及到了內部組織機構改革的重大問題。通過對一些高職院校的走訪，發現高職院校內部組織機構建設存在一些薄弱環節，影響了專業建設和人才培養的效果，而且相關問題尚未引起學術界和政府行政管理部門的高度關注。本文通過對高職院校內部行政機構典型問題的分析，提出了一些相應的改革對策。

一、高職院校內部行政組織機構優化面臨的問題

高職院校內部行政組織機構是內部治理結構的重要組成部分，是決定行政管理效率的重要基礎。高職院校內部組織機構設置具有明顯的路徑依賴特征：一是模仿普通高校組織機構形式，不適應產教融合、校企合作的需要；二是延續中職學校簡單化的“直線制”機構設置特點，不適應精細化、科學化管理的需要。高職院校內部組織機構存在的根本問題是缺乏自身特色，未能將“高等性”特征與“職業性”特征融為一體；恰恰相反，一些高職院校兼備了中職學校和普通高校組織機構的缺點，導致組織效率低下。更為令人擔憂的是，高等職業教育界尚未充分認識到高職院校內部組織機構優化的急迫性和改革主體素質的決定性作用，許多人雖然強調了外部需求因素變化和辦學理念轉變，但并未觸及內部因素優化改進和教學管理的核心問題。全面梳理高職院校管理層面存在的突出問題，同步推進教學改革與教學管理改革，是實現產教融合、校企合作的內部管理基礎。

當前，高職院校內部組織機構的主要缺陷包括：

（一）專業教學組織構建方式趨于招生導向

高職院校的專業教學組織一般按照專業群的形式組建，具體行政建制為系或二級學院。由于目前公辦高職院校的經費來源為“生均撥款”，導致部分高職院校以專業招生規模作為專業設置和院系設置的基本依據，考生數量較大的專業得到優先發展，而招生較為困難的專業逐步“關、停、并、轉”。在這種招生驅動發展模式下，專業教學組織出現了兩個明顯弊端：一是專業設置與產業發展需求脫節，一些產業發展急需的人才不能滿足（如現代農業人才、化工產業人才、養老產業人才等），而一些受到考生追捧的熱門專業出現過剩（如財經、法律、信息等）；二是由于經費供應的強大剛性，一些培養能力嚴重過剩的專業仍可以維持下去，需求信號不能有效地反饋到專業設置調整環節，以致于各個高職院校之間出現了專業設置雷同的現象[2]。一些高職院校畢業生不能順利實現對口就業，同時存在一些行業和工作崗位人才緊缺，是專業設置不合理的直接后果。由于公辦高職院校人事制度的僵化，一些畢業生供給過剩專業的教師無法流動，進一步加大了專業結構調整的困難。

（二）職能管理機構過度行政化

職能管理機構是管理職能專門化和管理工作精細化的產物，是高職院校建設高水平專業群的重要保證。在發展水平較低時，計劃、組織、協調、控制等管理職能可以由學校行政負責人和專業教學組織負責人行使；當學校發展目標較高時，就需要建設一支專業化的管理團隊。合理的職能管理機構應該依據學校內部人才培養和社會服務的實際需要來設置，從而對未來工作制定規劃、對當前工作進行協調、對過去工作開展評估，指導各個專業群高質量地工作。因此，有效的管理機構應該是高水平專業群建設的服務機構，以提高專業建設的效率為基本目的。但是，由于目前政府主管部門直接干預較多，高職院校的內部行政職能部門設置采取了與政府部門相對應的方式[3]，教務、學務、總務、財務、人事等部門在很大程度上要依據政府相關要求開展工作，失去了基本的服務職能和創新職能。由此造成的后果是，高職院校職能部門只需機械地、被動地執行主管部門的文件要求，對專業化管理能力和自主改進能力的要求降低，極大地弱化了高職院校的辦學自主權。

（三）規劃和評價職能薄弱

在目前高職院校的各項管理職能中，規劃和評價是最為薄弱的兩個方面。目前，高職院校較為普遍地缺乏高度專業化的發展規劃職能部門，許多學校發展規劃職能名存實亡；另有一項調查表明，對高職院校內部管理積極評價度最低的就是“績效考核評價制度”和“第三方監督評價制度”[4]。由于長期以來只注重規模擴張和數量增加，忽視教學質量改進和管理水平提高，許多高職院校出現了“沒有發展的增長”局面，管理工作的重點是辦學資源的獲取和分配，而不是要素重組和流程重構。這種“面多加水、水多加面”的粗放管理方式，在常規的招生、教學、后勤和學生管理等方面并沒有太大的問題，但在涉及到教育信息化、教學診斷與改進、技術技能積累、社會服務能力提升和教師發展等方面，創新能力不足的弊端就暴露無遺。監督評價制度的缺失與規劃職能的缺失有著密切關系，由于缺乏科學的發展目標和評價標準，工作績效的評價只能采用帶有強烈感情色彩的主觀評價方法，導致評價結果不準確。

（四）行政職能部門協同性差

由于高職院校缺乏長遠而明確的組織目標，導致部門之間協同性差，經常出現相互掣肘、推諉扯皮、自我中心的現象。例如，診斷改進部門希望根據實際情況的變化不斷優化項目方案，而財務部門則強調預算的剛性執行；業務部門習慣按照業務性質分類估算所需費用，而財務部門則要求所有部門按照經濟科目進行經費預算；教學改革需要具有較強改革意識和實踐經驗的創新型教師，而人事部門則強調高學歷”，等等。高職院校組織機構存在的系統性、結構性缺陷在信息化建設過程中表現得淋漓盡致，各個部門都建立相對獨立的信息系統，數據重復統計、互不統一，形成了一個個“信息孤島”；業務流程隨意改變，軟件版本反復更新，原始數據的可靠性、真實性難以保證，統計結果只能作為參考數據。部門之間的各自為政，進一步弱化和掩蓋了總體規劃和長遠目標對學校發展的引領作用，在低水平上形成了一個較為穩定的組織生態。規劃部門的虛位、診斷評價部門的無力，是整個組織結構低效化、附庸化的集中反映。

（五）行政管理人員非專業化

許多高職院校將教學工作與教學管理工作相混淆，甚至錯誤地認為教學工作需要教學人員來管理、高技能人才培養需要高技能人才來管理，致使管理工作的專業化、科學化發展遇到重大阻力。尤其是在管理信息化的大背景下，一些人認為加大管理軟件的投入就可以提高教學管理水平，只要能夠操作管理軟件就可以從事管理工作，在改革路徑上陷入了工具主義的泥潭。事實上，管理軟件的正常運行依賴于科學的管理流程和準確的數據基礎，離開人的管理思想和數據的真實可靠性，管理信息系統只會“假數真算”，不可能對管理改進產生任何積極的影響，而且還會空耗大量的人力和財力。管理人員非專業化的根本原因在于缺乏高水平發展的目標導向，只希望維持現狀，按照組織慣性和業務慣例開展工作，將管理人員視作一種無差別的通用性工作人員，以至于有些學校將職能部門負責人輪崗制度化。

二、高職院校內部組織機構形式的選擇

組織機構形式是指一個組織內部分工協作的基本方式，由組織規模和組織活動復雜程度等因素來決定。合理的組織機構形式是提高組織效率的關鍵，也是發揮組織機構優勢的基礎。在管理現代化的發展進程中，企業組織已經出現了直線制、職能制、直線-職能制、事業部制、矩陣制以及多維立體組織等基本形式，其中目前采用最多的是直線-職能制。在目前的高職院校中，一般都設有校級職能部門和二級教學院系；職能部門的設置大體相似，但由于服務面向和學校規模不同，對于專業教學組織形式出現了不同的探索。

（一）專業群組織機構

專業群組織是直接實現高職院校職能的基本單位，也是當前內部機構改革中的焦點。特別是在“雙高”建設實踐中，高職教育界圍繞專業群建設的方式，形成了“以群建院”和“以院建群”兩種不同的建設思路[5]。所謂“以群建院”，是在按照服務面向組建專業群的基礎上，以每個專業群作為學校內部的一個專業教學和社會服務單位，其最大優點是便于實現專業與產業、教學與生產的對接[6]，缺點是需要對現有教學組織進行重組，容易造成短時的不穩定狀態。所謂“以院建群”，就是在不打破已有院系設置的條件下，對專業設置進行合理調整，其優點是改革阻力小，可以保持教學穩定，缺點是不能實現教學系統的整體優化。事實上，專業教學組織改革的重要目標就是實現產教融合，“以群建院”和“以院建群”都不涉及問題的實質。這里從專業化分工的角度對專業群的組建方式做一些分析。

1.服務對象專業化方式。所謂“服務對象專業化”，是依據所服務的區域產業、行業和企業的實際需要，合理設置專業群組，形成崗位鏈與專業鏈、職業鏈與課程鏈的對接。這種方式的顯著優點是以需定教，有利于提高畢業生就業質量；缺點是專業群組綜合性強，專業跨度大，對教師和管理人員素質要求較高，辦學水平較低的學校一時難以適應。比如，港口類專業群可以包括港口機械與自動控制（600305）、港口電氣技術（600306）、港口與航道工程技術（600307）、港口物流管理（600309）、輪機工程技術（600310）、集裝箱運輸管理（600313）等，服務面向就是港口和水上運輸企業；從企業需求的角度看，希望形成業務管理、設備維修、裝卸操作等方面的合理人才結構，并能夠同步完成人才規劃和聘用工作，若在高職院校內部將這些專業劃入同一個教學院系，形成服務對象專業化的專業組群，可以在不同專業之間有效利用教學資源，促進學生復合知識和復合能力的形成。

對于地級城市舉辦的綜合性高職院校而言，按照服務對象專業化方式組建專業群，可以進一步明確辦學定位，實現學校專業結構與區域產業結構的協同一致，提高專業教學的針對性和有效性，從根本上改善人才培養質量。服務對象專業化方式符合產教融合、校企合作的辦學方向，有利于提升行業企業參與職業教育的積極性，體現職業教育的類型特征，應該成為高職院校專業教學機構改革的主要方向。但是，由于傳統的高職院校多為“內向型”，與行業企業隔離時間較長，專業設置主要從招生市場需求出發，與產業需求結構差距較大，且學校之間專業結構雷同，完成專業結構調整和專業重組需要做好產業需求調研、專業組群規劃、教師團隊組建、教師能力培訓、人才培養方案調整等一系列改革工作，這對于管理能力普遍較為薄弱的高職院校來說，無疑是一個巨大的挑戰。當前，許多高職院校對“以群建院”存在畏懼心理，主要原因就是尚未形成有效的管理系統，特別是院系和專業層面缺乏規劃、協調和評價的管理職能。

2.教學內容專業化方式。所謂“教學內容專業化”，就是依據不同專業教學資源的共享程度，合理組建專業群組，按照教學內容的類別實現教學人員的專業化分工。這種方式的顯著優點是組織簡單，便于操作，適合多數高職院校的管理水平和教學水平，適合于大規模的人才培養；缺點是未能充分考慮外部的人才需求和校企雙主體協同的需要，培養質量和就業質量難以有效提升。比如，將機械設計制造類的機械設計與制造（560101）、機械制造與自動化（560102）、數控技術（560103），水上運輸類的港口機械與自動控制（600305）、輪機工程技術（600310）、船舶檢驗（600304），化工技術類的化工裝備技術（570208）等，凡是涉及機械類課程的專業都歸入到機械工程系，從而實現課程資源的共享；再如，將汽車營銷與服務（630702）專業歸入到市場營銷專業群，重點培養學生的市場策劃和客戶溝通能力，就是典型的教學內容專業化方式。

行業性高職院校服務產業領域較為單一，專業與產業對接度較高，按照課程專業化組建專業群有利于提高課程共享程度和資源利用效率。特別是在高職教育發展的初期，各地高職院校辦學資源相對不足，提高資源共享程度就成為擴大辦學規模的重要手段。但是，當辦學效益與企業需求發生矛盾時，學校內部專業組群方案應該優先滿足外部需求。在人才供給嚴重不足的條件下，用人單位對人才的專業要求不高，高職院校專業設置與外部需求的矛盾并不十分突出；隨著高職院校規模的迅速擴大和企業對人才素質要求的顯著提高，人才供給側結構性改革的重要性已經凸顯出來，專業群組建就是專業結構調整的具體實現形式。

（二）學校整體組織機構形式

為解決高職院校管理職能部門過度行政化、政府附屬化和職能孤島化的問題，應徹底擺脫小型中職學校所采用的直線制管理方式，合理設計管理層次結構，探索適合產教融合類型特征和高職教育層次特點的組織機構形式。目前，在高職院校行政管理機構改革中，具有兩種較為典型的改革思路：一是強調管理重心下移，擴大二級院系管理職權，適應規模迅速擴大和服務面廣的特點；二是強化校級管理職能部門的頂層設計功能，為專業發展構建良好平臺，適應高職院校發展歷史較短、管理能力整體較弱、人員水平整體較低的階段性特點。盡管兩種思路的視角明顯不同，但總體方向都是增強高職院校的內部辦學活力，調動各個方面的辦學積極性。從高職院校當前改革與發展的實際來看，組織機構設置可以采取以下幾種現實選擇。

1.直線-職能制。直線-職能制是目前各類組織中采用最多的一種管理組織形式。這種形式充分考慮了管理影響因素的復雜性和教育教學活動的高效性，既強調校級管理職能部門的規劃和協調作用，又強調二級學院的執行力，較為適合目前大多數高職院校的發展水平。通過行政管理職能機構的完善和管理水平的提升，可以有效提高資源利用效率；通過二級學院執行力的提高，可以落實學校整體規劃目標和改進計劃，從而體現穩中求進的發展思路。在高職院校辦學實踐中，直線-職能制組織形式容易出現兩種弊端：一是將專業群視作教學管理職能部門的下屬機構，將專業群和二級學院作為單純的“教學單位”；二是條塊分割，各個職能部門不能發揮協同作用，造成二級學院疲于應付。克服這種弊端的基本途徑是通過聯席工作會議統一布置工作，防止各個職能部門單獨下達工作任務。

2.二級學院制。當高職院校規模較大、綜合性較強，專業群組之間獨立性較強時，采用類似集團公司中“事業部制”的管理組織形式是恰當的選擇。這種方式在遵循總體辦學方向的前提下，將二級學院作為相對獨立的辦學實體，與企業聯合共建，既發揮了專業群組織的積極性，又加強了校企之間的聯系；隨著辦學規模的不斷擴大，整所學校就會變成一個職業教育集團。但是，這種方式對專業群自身的管理能力和高職院校規劃、協調和評價能力提出來了很高的要求，需要在各個二級學院分別構建管理職能部門，簡單的權力下放可能會造成辦學活動的失控和教學質量的下滑，甚至會出現專業群之間惡性競爭、損害社會利益的現象。比如，一些專業群不顧自身實力，盲目地承擔過多項目，由于力不從心大量借用外部力量，造成學校整體工作的不協調。

3.矩陣型組織。矩陣型組織形式是在傳統的直線-職能制基礎上，根據需要在重點領域組織實施專項計劃，解決發展中存在的少數薄弱環節和重點問題。項目組是一種臨時性的工作機構，根據需要在全校范圍內籌集資源，帶有“突擊隊”和“大會戰”的性質。需要注意的是，重大建設和改革項目應該在全校范圍內配置資源，一般應該避免由一個二級單位單獨承擔重大項目，或者同時開展大量的重大項目，以免由于資源和力量不足造成項目擱淺。例如，已在高職院校開展的示范校建設項目、現代學徒制試點項目、章程制定項目等，一般都要成立臨時工作辦公室，抽調相關人員參加。

（三）專業群與校級管理職能機構的協同

專業群的發展需要依靠全校各個部門協同實現，如果學校管理職能部門不能為專業群的發展服務，就變成了直線制組織形式，不利于提高資源利用效率；如果各個職能部門之間不能有效協同，就可能出現工作效果相互抵消的情況（比如學生社團的課外活動如不能結合專業特點，就會影響培養目標的實現）。

傳統的高職院校常常模仿普通高校的辦學模式，專業結構主要依據學校內部條件決定，專業設置較為穩定，教學工作和各項管理工作都形成了常規，遇到的問題一般都有可供遵循的慣例，管理組織機構處于一種僵化狀態，整項人才培養工作也變成了一種封閉系統，以至于完全不熟悉管理知識的教師都可以成為教學管理職能部門的管理人員；管理部門與教學部門之間形成了一種“指揮”關系，而不是“服務”關系。專業群的組建，主要依據產業發展需要調整專業結構，人才培養成為一種開放系統，要求教學創新、技術創新與管理創新伴隨進行。專業群是高職院校與產業對接的實體，管理職能部門則是產業需求的預測者、專業結構的設計者、辦學資源的配置者和辦學效果的評估者。比如，位于臨港地區的高職院校需要開發輪機工程技術專業，規劃部門需要預測輪機技術人才的需求規模和基本規格，為制定招生計劃和人才培養方案提供依據；人事管理部門需要設計該專業的教師結構，為該專業配備數量充足的教師；設備管理部門需要調研相關實訓設備的來源和產品結構，為專業建設構建實訓條件；質量監督部門需要制訂相應的畢業生追蹤辦法，等等。如果僅僅將專業開發看做二級學院和教務部門的責任，就很難達到預期效果。

三、高職院校內部組織機構的優化策略

高職院校內部組織機構優化的基本原則應該是依據外部需求，兼顧內部條件；遵循科學規律，整體系統設計；辦學主體優化，內部素質提升；專業群組突破，職能機構協同。組織機構優化的最終目的是提升專業設置與產業發展、教學過程與生產過程的對接程度，提高辦學資源配置和利用效率，形成高職院校的管理特色。在實踐過程中，需要防止出現因循守舊和盲目行動兩種傾向。從高職院校目前存在的突出問題來看，應采用以下有效的優化策略。

（一）強制性政策與誘致性政策相結合

高職院校是一種具有特定職能的社會基層組織，既要在政府引導下堅定不渝地遵循社會主義辦學方向，又要在市場調節下開展自主辦學。首先，高職院校應該按照政策規定強制性地設置學術委員會、學生申訴處理委員會、教師申訴處理委員會等機構，保障師生的合法權益，體現以人民為中心的辦學思想；其次，高職院校應積極探索混合所有制辦學模式，構建理事會、董事會等法人治理結構，重點實現專業結構與產業結構的吻合，提高專業群服務產業發展的能力。

（二）全面推進與重點突破相結合

由于目前我國高職院校治理水平較低，特別是管理職能部門人員專業化差距很大，需要解決的管理問題很多，應充分考慮組織優化的漸進性，不能期望在短期內一蹴而就。在組織機構優化的過程中，應該全面梳理和分析存在的問題，剖析成因，按照難易程度和重要程度對所有問題進行分類排序。對于重要而容易的問題優先解決；對于重要而難度較大的問題，制定科學的解決方案，集中力量重點解決；對于難度較大且較為次要的問題，可以創造條件逐步解決。當前，專業帶頭人和管理職能部門人員的管理能力及專業化水平是影響高職院校發展的最關鍵因素，是需要優先解決的重要問題；二級學院建設應該率先在管理水平較高的專業群進行試點，逐步形成可推廣的高職院校二級管理模式。

（三）反饋控制與前饋控制相結合

人才培養質量是高職院校的生命線，也是檢驗組織機構是否合理的判斷標準。構建反饋控制與前饋控制相結合的人才培養質量監控體系，是高職院校內部管理機構優化中的一項重點內容。所謂反饋控制，是指通過對結果的檢查來發現和矯正偏差，是一種“亡羊補牢式”的事后控制方式，也是高職院校目前質量監控體系中最常見的控制方式。反饋控制是質量保證的重要手段，但并不能避免重大教學事故的發生。前饋控制是一種事先控制方式，是指通過觀察現場情況、分析教學規律、預測發展趨勢，科學地判斷未來將會發生的問題，預先采取必要的預防措施，從而避免重大事故的發生。前饋控制并不是等問題發生后再采取矯正措施，而是通過遇見未來結果而發現方案中的缺陷，及時修正方案，努力實現防患于未然。前饋控制通常由規劃和研究部門實施，是高職院校管理水平提升的重要標志，也是實現教學組織實現服務對象專業化的基本條件。我國臺灣地區的科技大學無一例外地設置了研究發展處，這一經驗非常值得大陸高職院校借鑒。

（四）轉變理念與創新機制相結合

完善高職院校內部行政組織結構，打破僵化狀態，需要從轉變思想觀念和工作思路入手，強化教師和管理人員的社會擔當意識，將服務區域發展作為根本價值導向。如果一味地眼睛向內，就可能不顧社會利益和學生利益采用成本最低化的專業組織方式和功能簡單化的管理組織方式。比如，一些地方舉辦的綜合性高職院校出于成本控制的需要，將兩類毫不相干的專業組在一個專業群內，或是壓縮甚至撤銷具有研究發展職能的管理部門，就是一種僅僅考慮內部利益的短視行為，是缺乏服務觀念的典型表現。

為了形成組織機構優化的動力機制和監督機制，高職院校需要在完善章程的基礎上，大力加強研發職能機構和人力資源管理機構的力量，在組織機構建設上形成閉環機制。研發管理部門的基本職能是在充分調查研究的基礎上制訂高職院校的中長期發展規劃，形成內部發展與區域發展相統一的可行性目標，為組織機構優化提供基本依據；人力資源管理部門的基本職能是完善專業群組建方案和職能部門設置方案，合理規劃和配置人力資源，創新具有中國高職教育特色的組織機構形式。特別是在政府實行“放、管、服”的大背景下，高職院校應該組建具有權威性的章程建設委員會，保證社會發展需求能夠傳遞到校內各級組織部門，避免組織設置和調整上的隨意性。

（五）上層組織與下層組織相結合

目前高職院校較為普遍地擴大二級院系的管理權限，這是管理發展的一種具體體現。但是，實行“二級管理”需要有完善的改革方案和前提條件，如果學校整體管理水平較低，實行二級管理就可能造成更大的混亂。完善的二級管理需要具備兩個基本條件：一是學校制定了科學的發展規劃，并具有強有力的研發職能部門，對改革方案進行了充分的科學論證；二是二級實體單位具有較強的管理能力，能夠有效地發揮第二級管理職能。看似顯而易見的兩個基本問題，卻往往會在改革實踐中被忽視。比如，有的高職院校只是依據系部人員的訴求就盲目加大二級教學組織的責權，沒有做好相應的培育和準備工作，結果導致系部之間爭資金、爭項目、爭專業，但又無法保證項目質量。

（六）守正與創新相結合

在長期的改革發展中，高職院校專業群已經積累了大量的成功經驗，需要總結、歸納和繼承。比如，通過建設職教集團形成跨界的管理組織，通過現代學徒制委員會形成專兼結合的教學組織，等等。但是，由于新一代信息技術應用帶來的企業轉型升級，高職院校的組織機構又必須進行適應性調整。高職院校應該在全面總結集團化辦學和現代學徒制試點經驗的基礎上，以專業群為載體探索建設混合所有制的二級學院，建設校企“雙元”的教學創新團隊[7]和實習實訓基地，并有力推進職教集團的實體化、信息化和常態化，形成高職教育的組織機構特色。

四、結論

當前許多高職院校內部行政組織機構處于一種僵化狀態，整體管理水平較低，不適應新一代信息技術驅動下企業轉型升級的需要。高職院校內部行政組織機構的顯著缺陷是：專業教學組織注重內部教學過程的經濟性，而忽視外部服務的有效性；學校職能部門過度行政化和政府附屬化，規劃、協調和評估職能缺失嚴重；職能部門之間協同性差，處于“1+1<2”的狀態。

專業組群可以采用服務對象專業化和課程教學專業化兩種基本方式。服務對象專業化組群方式有利于專業與產業的對接，構建起適合現代學徒制人才培養模式的雙元教學團隊和企業實訓基地。目前高職院校一般宜采用直線-職能制組織結構形式，輔以臨時性的重點項目機構；隨著改革的不斷深入和規模的逐步擴大，可采用相對獨立的二級學院管理模式，構建緊密型的職業教育集團。

高職院校內部組織機構的優化應采用強制性政策與誘致性政策相結合、全面推進與重點突破相結合、反饋控制與前饋控制相結合、轉變理念與創新機制相結合、上層組織與下層組織相結合、守正與創新相結合的策略，重點強化研發和規劃職能，保證人才培養質量的不斷提升。