關注整體性發展：“雙高”背景下高職院校治理體系改革研究

2019年4月，教育部、財政部聯合頒布了《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（“雙高計劃”），標志著我國高職教育邁入了一個全新發展的機遇期。“雙高計劃”是對《國家職業教育改革實施方案》的具體落實，是新時代職業教育發展“大棋局”的重要據點。我國高職院校自20世紀90年代末進入大發展時期以來，取得了跨越式的重大進展，2006年以后高職教育進入內涵發展期，然而其發展模式依然未能擺脫“要素式增長”模式，即針對薄弱環節的項目式投入、建設與發展。該模式有其鮮明的優勢，但進入“雙高”建設階段，高職院校的治理體系必須重塑。高職院校治理體系是高職院校繼續創新發展的內核力量，為“雙高計劃”順利落地提供了堅實支撐。高職院校治理體系亟需改變與過去職業教育內涵式發展1.0 階段相對應的“要素式增長”，轉變為職業教育內涵建設2.0 階段的“整體性發展”。高職院校治理體系改革勢在必行。

一、治理體系改革是“雙高”背景下高職院校持續創新發展的關鍵抓手

（一）治理體系與治理能力現代化是高職教育現代化進程的著力點

“雙高計劃”提出：“要提升學校治理水平，健全內部治理體系，完善以章程為核心的現代職業學校制度體系，形成學校自主管理、自我約束的體制機制，推進治理能力現代化”。從國家語境中不難察覺，當前政策呼聲聚集于高職院校內涵建設，治理體系的改革則是高職院校內涵建設的著力點。伴隨著社會經濟的轉型，高職院校功能邊界已突破技能培訓擴展到技術知識生產，其功能更加凸顯職業教育特點與價值，貼合我國經濟結構轉向高質量發展需求。以上多重訴求疊加驅使高職院校必須繼續創新發展。

（二）高職教育內涵發展到當前歷史階段的必然選擇

高職院校作為高等教育的重要承擔者，在剛開始發展的幾年中以極為迅猛的發展速度完成了規模擴張，實現了撐起高等教育“半邊天”的目標，然而其質量依然堪憂[1]。于是，2006年開始，依托《教育部財政部關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見》（教高〔2006〕14 號）和2011年頒發的《關于實施職業院校教師素質提高計劃的意見》進入高職教育的內涵發展期，其發展方式主要以“項目式投入”的機制，在高職院校硬件建設、師資隊伍建設、專業建設與課程改革、資源庫建設等方面大力發展，歷經幾年的建設大體勾勒出高職院校應有的“外表”。目前，我國高等教育毛入學率已突破50%，這標志著我國高等教育正式步入了普及化階段。根據美國學者馬丁·特羅的大眾化理論，高等教育毛入學率跨過50%的規模，將實現從量變到質變的飛躍，邁入普及化的高等教育最基本的特征就是“多元化”和“適需性”。從根本上說，職業教育脫離參照普教模式、轉變為促進經濟社會發展的類型教育，它將把現有的高職教育逐漸導向“辦適合的教育”[2]。人民愈發渴望接受更為優質的高等教育，包括高等職業教育。因此，進入“雙高”建設階段的各高職院校不僅僅是如何提供給人們“有學上”，更為重要的是如何讓人們“上好學”，能提供高質量的“多樣選擇”。

綜上，職業教育在實現現代化的歷程中，正如2019年《中國教育現代化2035》中指出的職業教育服務經濟社會的能力顯著提升，那么高職教育的作用、地位將會發生重大變化，高等職業教育由更多在國家經濟社會發展中起基礎支撐作用到支撐和引領并重。隨著技能強國建設，高等職業教育的引領發展作用將會逐漸加強，將發揮火車頭和發動機的作用。這要求我們重新審視高等職業教育的作用與價值，以創新理念改革高職治理體系。高職教育結構、質量、區域發展等方面有待加強，亟待由要素性增長轉向整體性發展，真正從內涵式發展1.0 版本進階為內涵式發展2.0 版本。

二、高職院校“要素式增長”模式的利弊分析

（一）高職院校內涵發展的成就與實效

新世紀以來，高職院校內涵發展取得了驕人的成就。根據2019年全國教育事業發展統計公報的數據，2019年高職（專科）院校1423 所，是1998年的14 倍；普通專科在校生人數1280.7 萬人，是1998年（14.86 萬人）的86 倍；招生人數493.6 萬人，1998年才6.28 萬人，2019年高職高專畢業生就業率為92.0%，連續11年超過90%。2019年《中國高等職業教育質量年度報告》披露各地公辦高職院校生均公共財政預算教育經費支出均已超過12000 元。職業教育專業教學資源庫從2010年立項建設至今，共有6335 門標準化課程、404 萬素材資源、1156 所學校參與、惠及學生1319 萬人等[3]。

在內涵發展方面，除了硬件設施設備和資源庫建設外，師資隊伍建設的成就也非常典型：從2011年的《教育部財政部關于實施職業院校教師素質提高計劃的意見》（教職成〔2011〕14 號）和2016年教育部、財政部印發《關于實施職業院校教師素質提高計劃的意見（2017—2020年）》（教師〔2016〕10 號）連續為打造高素質專業化教師隊伍投入數十億元。目前，高職“雙師型”教師有19.1 萬人，占專任教師比例39.7%，且有望在2022年達到一半[4]。2019年教育部印發的《全國職業院校教師教學創新團隊建設方案》（教師函〔2019〕4 號）進一步推動了教學團隊的建設。

綜上所述，這種發展方式在較短時間內極為有效地幫助高職院校補足短板、勾勒“輪廓”。這種方式屬于典型的“要素式增長”，這是在內涵發展初期必須經歷的階段，事實上也取得了令人矚目的成績。但這種發展模式容易形成高職院校在特定階段呈現某一要素快速發展，而忽略了高職院校整體發展的平衡性和協調性。

（二）“要素式增長”模式的局限與不足

事實上，“要素式增長”模式是把整體高等職業教育系統中的某一種要素、某一個方面的發展在某一個發展階段置于絕對化、至上化的地位，而導致了高等職業教育整體發展的失調和分裂，如20世紀末開始的高校擴招在最初幾年就過分強調了速度與規模。我們應該意識到，我國高等職業教育發展面臨的許多問題基本上是在傳統的“要素式增長”中造成的。

一方面，存在投入成本-產出效益失衡的現象。例如國家示范校、骨干校建設期間，為了達成建設進度，課程建設、實訓基地建設、資源庫建設等同步開展，實際上這種推進方式是在職業教育內涵建設的基本邏輯被打破、能力標準還未梳理清楚、課程設置和體系結構還未合理搭建的前提下，就開展的實訓基地和資源庫建設很顯然是缺乏依據和支撐的，必然導致建設完成后的使用率低，或配備的儀器設備無法符合課程的實際需求。這種現象在當時的建設過程中極為普遍。由此導致了經費投入的成本-效益失衡，即資金、設備投入高，但是人才培養效益低的現象。

另一方面，出現供給-需求不匹配的現象。該類現象比比皆是，例如國家示范校、骨干校建設期間，由于經費撥付的時間與經費使用的時間周期不符，由此導致了許多高職高專院校突擊購買了價格高昂的設備，如數控加工中心等，在教學實際中并沒有多少實訓實踐的需求；又如，有時出現實訓設備設施的購買由學校后勤部門負責，而教育教學則由教學部門負責，雙方未能充分溝通，一方面必然導致設備設施的閑置，另一方面教育教學的基本需求未能獲得滿足；再如，學校投入大量人力物力財力開展信息化和資源庫的建設，但建設的基本思路來源于開展信息化建設的公司，而非本校擔任課程教學的專任教師，由此導致建設后的成果只能供參觀，教師不愿意用，學生更用不了。

當前高職院校所囿于的多重困境，很多都發端于過去的“要素式增長”。“要素式增長”能夠在短時期內實現某些方面的迅速達標，但難以獲得系統的“整體性上升”。正如一臺計算機，它的內存、顯卡、CPU、聲卡等配置中任何一項的高端不等于系統本身運行效率的提升，有時反而影響系統的整體運行；相反，只有各項指標趨于平衡和匹配時，才能真正獲得系統的最高效運行模式。

綜上所述，要實現長效和高效的內涵式發展2.0，推進“整體性發展”就成了解決高職教育改革與發展的關鍵問題。

三、從要素式增長走向整體性發展：高職院校治理體系改革的核心要義

從根本看，“整體性發展”是對“要素式增長”模式的摒棄和超越，形成一種包容式、開放式和參與式的高職院校治理新模式。這種新模式實際上倡導防止碎片式的發展而忽視整體性的提升，以及避免由此導致的畸形發展結果。高職教育本身兼具“職業性”與“高等性”的雙重屬性，決定了高職院校必須要理清、整合治理體系的諸多要素，包括多元治理主體及其關系、治理機制與方法、治理結構與功能等，適應社會經濟發展諸多需要與職業院校功能擴展的變化，高職院校的繼續創新發展必須對治理體系做出改革，實現生態性的整體發展。要實現這一目標，至少要在頂層設計如下三個方面：

其一是法治建設。在當代教育治理語境中，我國缺少對各治理主體的權利、職責和義務進行明確規定的相關立法，以致教育治理各主體的權利、責任意識模糊不清，治理主體之間的愿景目標難以達成真正共識，民主、平等、團結、合作的伙伴關系也難以構建與維系。由此導致高職教育治理的多元主體之間的互動合作困難重重，制度協同作用難以凸顯。這一點德國職業教育關于企業和職業學校的相關法律上的權、責、利則規約得非常清晰，邊界清楚，這些是多元主體間平等合作的前提。

其二是制度設計。政府作為教育治理的核心主體，過于注重規制性制度的變革和實施，這在高職院校的發展歷程中特別明顯，忽略了規范性制度、文化-認知性制度的同步設計與執行，其結果往往是外顯的各種行為規則能夠得到較快調整，而內隱性的習俗、認知觀念、專業規范等因素難以及時轉變[5]，高職院校習慣于跟著政府走，而不是自己尋找自身發展的道路和特色，由此引發了深化高職院校治理改革的阻礙與抗拒。鑒于高職院校不需要按照劃一的方式和步伐來發展，因此，建立負面清單制度，規定哪些屬于不可逾越的邊界，這樣更能激發高職院校辦學的活力與生機，培育出“八仙過海”的特色型的類型高等教育。

其三是文化融合。高職院校治理中的困境和沖突往往是表象，其深層次問題在于內在文化的不合或者沖突。例如，對于好學生的評價，行業企業的標準與高職院校的標準就大相徑庭，聰明搗蛋的孩子可能受到行業企業人士的偏愛，而勤奮努力的學生更深受教師們的青睞；又如對于學習成果的判斷，行業企業只有合格與不合格兩個檔次，而高職院校的專業課教師則會出現80 分、70 分等評價。這些文化層面的融合是未來高職院校在形成其獨有的“大學精神”和“大學文化”時必然要面臨的。

四、轉向高職院校“整體性發展”治理體系改革的若干策略

（一）搭建達成“共識”的價值體系

價值體系作為治理體系的觀念形態，處于治理體系的邏輯起點，能為治理體系的形成、運行及多元主體的協同共治和善治提供方向。正如美國學者愛德華·希爾斯指出，大學的有效性，部分來說取決于它們的集體自覺意識，取決于它們對自身作為這樣一個單一的、協調一致的實體的認識：它強制實行一套規范和規則，并制定個人成員必須遵守的標準[6]。對于高職院校而言，其價值立場應該是人的生涯發展與經濟社會需求的和諧統一。

一方面，高職教育作為一種教育類型，其本質是促進學習者的職業生涯發展。因此，高職院校治理體系的改革要秉承個體充分發展為核心的生涯發展理念，根據學生的價值訴求，不斷調整和創新治理理念，堅持將學生的能力發展和生命成長放在首位，才能實現技術的科學性與人文性的協調統一。另一方面，以往國家和社會對于高職院校的期待以人才培養為主，培養一大批符合經濟社會發展需要的高素質技術技能型人才。進入“雙高”發展階段以后，經濟社會對職業教育的服務能力顯著提升提出了更高要求，職業高等教育將扮演同普通高等教育同樣重要但發揮不同作用的教育類型。

因此，從“整體性發展”的立場出發，高職院校的治理體系必須清晰地定位自身的基本功能，各主體間達成基本“共識”，通盤考慮資源配置，形成人才培養、社會服務和技術研發的平衡發展。

（二）構建“互補”基礎上的“共治”制度

共治制度（Co-regency System）是2012年公布的世界歷史名詞，最早可追溯到古埃及，是指法老在統治一段時間以后允許繼承者與自己共同統治的一種制度。演化至今，運用于各種領域。英國學者格里·斯托克認為治理意味著參與者最終形成一個自主的網絡[7]。這就要求高職院校打破僅僅關起門來在校內辦教育的思維定勢，構建產教政協同的高職院校治理體系，以此來適應技術進步和生產方式變革以及社會公共服務的需要。

自20世紀70年代以來，由M·吉本斯等學者在著作《知識生產的新模式：當代社會科學與科研動力學》中提出：“我們正經歷著科學、社會和人文知識生產方式的根本變革，傳統的以理論獨尊、試驗性科學、學科內部驅動、以大學為核心的知識生產范式（即Mode-Ⅰ），正在被新的知識生產范式，即Mode-Ⅱ所取代。”在模式2 中，知識生產是在一種應用情境中進行的、是跨學科的、動態的，且是異質性的、多變的。模式1 的動力機制模型為單螺旋或者雙螺旋，單螺旋指大學，雙螺旋指大學和科研院所，但主要的知識生產和傳播活動還是集中在大學中。知識生產模式2 的動力機制是“三螺旋”模型，大學、政府、產業根據自身利益參與到教育活動中，促進了學科專業的變化。三螺旋動力機制關注產業對應用科學的促進，以及政府對于知識生產的引導。產業通過人才指標、行業發展方向、技術需求等對教育提出要求或者介入教育活動，直接影響教育成果、應用科學和人才培養[8]。

由此，“雙高”背景下的高職院校治理將形成基于多元主體互相補位、取長補短，特別是產教“互補”基礎上的“共同治理”的基本制度。產業具有參與管理、共同決策、權力制衡、績效責任等功能，可以承擔評價監督職能、體現權力制衡，還可以對職業院校的教育教學質量、學校形象及教師的師德、業務水平乃至校長的工作予以評價，對學校辦學行為和學校管理團隊的執行能力發揮監督作用，而不僅僅是在實踐性教學環節中的參與。

（三）形成“互督”基礎上的“共演”關系

“共演”關系是“共同”和“演化”的結合，“共同”并非要求雙方達成時間上的同時或瞬時，而是強調相互反饋機制的存在；“演化”則是指變量之間的相互影響必須能夠促使雙方適應性特征的變化。變量之間要形構共演關系，要求具有共同的適應性特征，即“耦合點”[9]。這也就意味著，治理體系中的多元主體不是一成不變的，而是處于動態演進中的，其演進的方向是主體間的相互適應和共同發展。而這種演進的基礎是多主體間的職責“互督”機制，其原因是，一旦沒有“互督”機制，各主體因其根本利益追求的差異，其演化的方向就很可能偏離相互適應和共同發展的軌道，甚至出現利益沖突、信任危機等現象；只有建立在“互督”機制上的“共演”才能讓“演化”朝著“共同”期待的價值體系越來越近，否則很可能因短期利益而南轅北轍，無法實現長效治理。

（四）建立“契約”基礎上的“共享共擔”關系

“共享”即與其他主體一起使用或分享，這種“共享”關系通常就成果而言。對于高職院校治理的成果，既包括有形的高素質人才培養成果、技術研發成果、社會培訓成果、專利科研成果、經費項目成果等，也包括無形的品牌、榮譽、稱號、聲望等。“共擔”則是從其反面而言的，共同承擔責任和風險。從職教集團多年辦學的經驗教訓中，我們不難看出，各主體間最容易產生摩擦的地方就是利益共享、利益分配和風險共擔，特別是當投入比例不一的時候。所謂基于“契約”是在利益或風險產生之前，對于各自理想的投入產出期待進行協商，并設立風險管理和問責機制，以“契約”的方式予以固化，以便后續能夠照“章”辦事，各享其所。