建筑工程領域雙隨機監管模式的初步探究

楊巧強

“雙隨機、一公開”抽查監管（以下簡稱雙隨機監管）是指隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的一種監管方式，是規范事中事后監管的一項重要舉措，是深化簡政放權、放管結合、優化服務改革的重要內容。本文以福建省某建設工程質量監督站近兩年來雙隨機工作的開展為基礎，探討如何合理有效應用“雙隨機”監管制度；探究如何實現放管平衡，避免政府監管流于形式、監管不到位的現象。

1.工程質量安全“雙隨機”的緣起

1.1 響應時代發展趨勢

2015 年 7 月，國務院辦公廳發布《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》（國辦發 [2015]58 號），要求著力推動簡政放權、放管結合、優化服務工作，監管的重點也從事前審批向加強事中事后監管轉變，推廣隨機抽查，規范事中事后監管，是政府職能轉變的重要內容，是加強放管結合的一項重要舉措。目的是克服檢查任性，實行陽光執法、文明執法，促進市場主體自覺守法，營造公平競爭的發展環境，推動大眾創業、萬眾創新[1]。同年12 月，福建省住房和城鄉建設廳響應國家號召出臺《福建省住房和城鄉建設廳關于實施雙隨機監管機制規范工程質量安全監督工作的通知》（閩建[2015]10 號）；2016 年2 月出臺《關于印發〈福建省建設工程質量安全動態監管辦法〉（2016年版）的通知》（閩建[2016]1 號）；2016 年4 月出臺《關于印發〈福建省房屋建筑和市政基礎設施工程質量安全監督工作標準〉的通知》閩建[2016]3 號等一系列文件。廈門市建設工程質量安全監督站在2015 年5 月開始試點，當年7 月正式實施。2016 年7 月，福建省全面推廣實行工程質量安全“雙隨機”動態監管辦法。

1.2 原工程質量安全監管模式及其利弊的分析

1.2.1 原科室及其職能分配

本文以福建省某建設工程質量監督站為例，該監督站原有科室：綜合管理科、房建監督科、設備安裝科、市政監督科、檢測監督科。

房建監督科主要職能為工程施工過程中對工程實體質量、各方責任主體質量行為及質量控制資料進行監督抽查并記錄，對違法違規事實進行處理；按規定及時編制《工程質量監督報告》。設備安裝科主要職能為在設備安裝工序施工中對工程實體質量、各方責任主體質量行為及質量控制資料進行監督抽查并記錄，對違法違規事實進行處理。綜合管理科主要職能為全站受監工程竣工驗收，監督報告的登記、管理工作。

1.2.2 原工程質量安全監管模式的利弊

原有監督模式為若干人為一監督組，由站領導隨機分配監督工程項目。一個監督組從開工到竣工對工程項目監督進行一包到底，這樣的監管模式使監督組對各自監督的工程項目情況較為熟悉，有利于在各重要的分部分項到場檢查，精準把握工程的質量情況，并根據工程質量情況，對項目進行差異化管理。同時，這樣的監管方式也帶來了一些弊端。

雖然《建設工程質量管理條例》及《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定》（住建部第5 號令）明確規定了質量監督機構的職責和權限范圍，但在現實工作中，有些監督人員不能準確把握好監督管理的尺度，或疏于管理，只是在分部分項驗收時到場，平時的工程質量完全靠各方責任主體的自我責任意識，沒有有效監督；而有的監督人員對項目管得太深、太細，保姆式的管理，變監督為監理。代替監理機構日常管理工作，使各責任方主體不能發揮主觀能動性[2]，監督行為的個人主義較重。

2.雙隨機監管下的工程質量監督

2.1 雙隨機監管下的工程質量監督

該建設工程質量監督站積極響應新形勢，實行雙隨機監督管理工作。雙隨機監管流程為：受理監督申報、分配質量監督聯絡員、制定與發布監管清單、制定項目檢查周計劃、派遣雙隨機監督執法檢查任務、現場監督執法檢查、抽查結果的公示等。

“雙隨機”項目監督工作基本流程為：系統管理員設置納入“雙隨機”監管的既有在建項目（需質站三級審核）（從2016 年7 月1 日后監督申報新審核的項目）→列出應監管項目（去除暫不評價的項目），自動推送給項目所屬地質量監督機構“系統管理員”→雙隨機聯絡員→每個季度制度《兩個工作事項清單》或《兩個補充清單》→“系統管理員”按照項目兩個清單，隨機抽取項目、監督檢查組成員→監督檢查組開展檢查，網上發出記分公告和責任單等，并負責責任改單的反饋閉合、安全標化竣工考評、質量監督報告→監督檔案。

2.2 雙隨機監管模式的優勢

2.2.1 解決執法過程中個人行為問題

“雙隨機”意味著執法人員只能陽光行政，不能再看誰不順眼就去檢查，即用制度限制監管部門的自由裁量權。因此，雙隨機監管模式有效遏制了當前執法不公、執法擾民和執法檢查任性等個人行為問題，維護政府公職人員的公眾形象。

2.2.2 降低執法人員的廉政風險

由于監督執法工程項目由監管系統提前一個工作日隨機抽取，監督執法人員由監管系統現場監督執法檢查前臨時抽取，改變了原有監督組一包到底的監管模式，大大減少了與被監管對象的交集，避免了“人情監管”和“任性監管”，建立權責分明、制約有力的監督機制。這樣可以大大地減少監督執法過程中的尋租交易空間，限制尋租行為，讓執法人員尋租無門、腐敗無路[3]。

2.2.3 實現監督抽查全覆蓋

（1）雙隨機監管模式可根據專業的不同合理分配監督執法人員。如在項目裝修階段，隨機抽取設備安裝及房建專業監督執法人員共同參與監督執法檢查。有利于監督執法人員專攻自己負責的項目，使監督工作更加專業化、精細化，避免大而不全、全而不精，迅速提高監督執法人員的專業素質。（2）執法人員根據監管清單，對監督檢查項目（如下表1）進行逐項開展對應檢查，實現了監督抽查全覆蓋，減少了施工現場安全質量隱患。

表1 現澆混凝土尺寸偏差和外觀質量缺陷抽查實測記錄表

2.2.4 增強監管科學性和執法公正性

首先，由于監督執法工程項目和監督執法人員均為監管系統臨時抽取，有效實現了監督執法的公正性。其次，通過福建省工程項目建設監管系統上傳監督執法成果，自動生成監督執法記錄，對監督執法全過程留痕，實現了“流程公開化、痕跡數據化”，提高了工作效率。經過近兩年的實踐發現，雙隨機監管模式下各種違法違規的工程實體質量問題及質量行為問題有了顯著地增加，且有“跡”可循。說明監管效能得到較大提升，體現了監管的合理性、科學性。

2.3 雙隨機監管模式中發現的問題

2.3.1 思想認識不到位影響雙隨機監管正常實施

雙隨機實施初始階段，基層執法人員對監管模式認識不到位，往往會有抵觸心理，把雙隨機監管與技術服務檢查對立。有些人擔心雙隨機監管不能代替技術服務檢查，增加雙隨機監管后原有工作沒有減少，給基層執法帶來負擔；還有些人認為缺少了其他執法檢查，會產生履職風險。思想認識不到位客觀上影響了雙隨機監管檢查的開展。

2.3.2 部分工程項目的特殊性不適宜開展雙隨機

《關于印發〈福建省建設工程質量安全動態監管辦法〉（2016 年版）的通知》（閩建[2016]1 號）規定通常情況下雙隨機監督檢查頻率為每個項目一季度一次。但是由于工程項目工期緊張且工藝復雜，導致部分工程項目的特殊性不適宜開展雙隨機。例如部分工程體量較小，工期短，若在雙隨機監管模式下可能重要的工序無法檢查。又或是數量較多的樁基工程：樁基過程往往因為進度，需要分片開挖及驗收，通常情況下在一個季度內責任主體會組織多次的樁基驗收，因此雙隨機監管的頻率遠不能滿足樁基驗收的需要。這種隱蔽工程沒有及時檢查就被下一道工序覆蓋，給工程的質量安全留下隱患。

2.3.3 監督機構人員的專業素質參差不齊

工程質量及安全監督機構是建設行政主管部門下屬的事業單位，在編人員通常經過人事部門組織的考試進入機構，人員大都是剛剛從學校畢業或從事其他與工程監督無關的工作，造成專業素質參差不齊。而在雙隨機監管模式下，只要是在名錄庫的人員均有被抽取的可能，因此不能完全適應“全面查、一次到位”的監管需求。

3.實行雙隨機監管模式的體會

3.1 統一思想認識是前提

雙隨機監管是政府市場監管方式的重大改革，是“放管服”改革的深化。既要大膽簡政放權，也要積極推廣隨機抽查、加強事中事后監管，著力推動政府職能轉變。因此要敢于改變原有的監管模式，把思想統一到以下幾個方面：（1）解決公正執法的問題，隨機抽取檢查對象和執法人員，思使執法人員可以公平公正地執法。（2）解決監管的科學性問題，在雙隨機監管模式下，日常的監督檢查都錄入監管系統，通過大數據分析有利于發現工程施工過程中常見的質量安全問題，并有針對性地開展質量安全通病的治理，實現科學監管。（3）有效降低了執法人員的廉政風險，通過公開抽查事項的全過程，未用制度把權力關進籠子，切實保障建設工程各方責任主體權利。（4）明確各個環節相關人員的職責，監督執法人員嚴格按照雙隨機監管的程序和要求進行履職。

3.2 完善監督執法檢查標準是難點

《關于印發〈福建省建設工程質量安全動態監管辦法〉（2016 年版）的通知》（閩建[2016]1 號）自2016 年7 月1 日施行以來，至今已有近兩年時間。監管辦法中關于各責任單位及人員的記分項目也飽受爭議。相關工作人員在工作中經常遭遇模棱兩可的記分項目。例如，記分項目第2.2.9 條第一款“縱向受力鋼筋錨固長度不滿足設計或規范要求的，每發現1 根記1（1）分”，樣本為“隨機抽查3 個框架柱（剪力墻、承臺）和3 根框架梁，現場對照施工圖紙進行檢查”，那么剪力墻縱向受力鋼筋，是指邊緣構件的縱向鋼筋，還是包括剪力墻墻身鋼筋呢？以上類似的情況還有很多。因此制定新的監督執法檢查統一標準才能解決問題。

3.3 建立統一的監管系統平臺是必要保障

監管項目名錄庫、執法人員名錄庫、提前抽取的清單、檢查結果的公示都應當在平臺中透明公開。監管系統平臺在使用遇見的各種問題，各監督機構應當安排專門人員及時向福建省建設工程質量安全總站（以下簡稱“省質安總站”）反饋，并由省質安總站相關人員匯總后，由相關軟件開發公司進行軟件優化，最大限度地方便群眾及減少監督機構工作人員的工作量。

4.結語與建議

通過雙隨機監管制度的實施，解決了執法過程中個人行為問題、降低了執法人員的廉政風險、實現了監督抽查全覆蓋，減少了施工現場安全質量隱患、增強了監管科學性和執法公正性。但是建設工程領域中的雙隨機監管制度尚處于初期階段，還存在較多亟待解決的問題，以下為筆者根據雙隨機監管制度實踐過程中存在的問題，提出的幾點建議。

4.1 形成全省統一的雙隨機監管業務標準

雙隨機監管是否能起到預計作用，最核心問題為統一的業務標準。業務標準的制定既應合法合規，又應當具有方便基層的可操作性。抽查結果判定應公平公正、明確合理；后續處置措施得當；抽查資料取舍有度。建議收集已進行雙隨機機制地區的意見和建議，再盡快自上而下形成全省統一的雙隨機監管業務標準，避免業務標準形成過程中的朝令夕改和標準模糊。這樣才能消除執法人員和被執法者心中的顧慮。

4.2 正確處理雙隨機監管與技術服務之間的關系

雙隨機監管模式增強了監管科學性和執法公正性。然而建筑工程過程漫長且工藝復雜，部分節點一旦隱蔽就很難彌補又或者加固代價太大。因此，在一些工序上是不適合雙隨機檢查方式的。建議明確技術服務的項目，使技術服務與雙隨機監管模式更好地互補。如樁基工程中，可以將季度內的首次樁基驗收納入雙隨機執法檢查，之后的樁基驗收由聯絡科室以技術服務的形式參與。項目聯絡員及分管樁基的領導在樁基驗收前審核樁基工程的驗收資料，避免樁基工程驗收時因檢測數量不足、檢測結果不合格、異常樁設計單位未處理等情況導致重新組織，影響工程進度、浪費各方責任主體的時間。

4.3 加強重要部位的監管

建設工程中涉及結構實體質量安全及主要使用功能是監管部門檢查的重點。然而在“雙隨機”監管模式下，隨機抽取的被檢查項目可能無法抽查到重要部位的隱蔽工程。建議優先從涉及重要部位的隱蔽工程項目中隨機抽取被檢查項目。