扶貧資金對滇黔桂邊脫貧農戶可持續發展能力的影響及其對策
——鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制系列研究之三

陳 麗

（百色學院，廣西百色 533099）

一、研究背景與問題的提出

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央拉開了新時代脫貧攻堅的序幕，構建了一整套行之有效的政策體系、工作體系、制度體系。在此過程中，金融扶貧是脫貧攻堅的重要舉措之一。人民銀行、國務院扶貧辦、銀保監會等多部門不斷完善金融扶貧政策體系，通過多種貨幣政策工具，引導金融機構將更多資源投向貧困地區，為打贏脫貧攻堅戰提供了有力保障。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出，要“實現鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”。因此，脫貧攻堅期實施的諸多金融幫扶政策，在“十四五”時期還將在防止致貧返貧、緩解相對貧困中繼續發揮重要作用。可以預見，未來國家必將繼續加大對扶貧領域的資金投入，如何保證扶貧資金在培育、提高脫貧農戶可持續發展能力方面發揮最大效益將是擺在我們面前的重要課題。2020 年底脫貧攻堅戰取得全面勝利，我國正式進入“后脫貧時代”，鞏固拓展脫貧攻堅成果，最大限度減低返貧風險，已經是當前和今后一段時期我國扶貧工作的重中之重。

在這種背景下，以農戶可持續生計體系為分析框架研究扶貧資金投向對滇黔桂邊脫貧農戶可持續發展能力的影響，在對滇黔桂邊脫貧農戶生計狀況進行全面調查的基礎上，科學構建滇黔桂邊脫貧農戶可持續發展能力評價指標體系，進而探索扶貧資金使用對提高滇黔桂邊脫貧農戶可持續發展能力的影響及對策，對于明確后續扶貧資金的投入方向，擴大資金使用效益，提高脫貧農戶的可持續發展能力具有重要意義。

二、扶貧資金對滇黔桂邊脫貧農戶可持續發展能力的影響

作為促進貧困地區經濟社會發展的主要因素，扶貧資金一直發揮著不可替代的作用。然而由于扶貧資金的計劃性、有限性與脫貧工作對其需求的緊迫性、依賴性之間的矛盾客觀存在，因此要將有限的資源用足、用好，就必須做到扶貧資金投入總量和使用效益“兩手都要抓、都要硬”。實踐證明，扶貧資金投向不同，則產生的效益亦不同，資金投放的合理程度與資金的產出效益密切相關。調查發現，往往針對脫貧農戶開展的諸如勞動力輸出、基本農田水利等生產和創收性投資較為容易短期內提高農戶收入，也能夠對農戶的可持續發展能力的提高發揮一定促進作用；而對于職業技能培訓、教育等人力資本的投資雖需要相對較長的時間才能產生投入效益，但對農戶可持續發展能力的培育作用較大。農戶的可持續發展能力培育是一個系統工程，在這個系統中起到關鍵作用的是生計資本和生計策略。基于此，通過分析扶貧資金投向對脫貧農戶生計資本和生計策略的影響，可以有計劃、有針對性地調整脫貧戶扶貧資金的投向，優化扶貧資金使用政策。

（一）扶貧資金對脫貧農戶生計資本的影響

調查發現，當前滇黔桂邊地區的扶貧資金主要集中投在了小型水利、集雨節灌、科技扶貧、種植業基地建設、勞務輸轉培訓等領域。經過對該地區脫貧農戶扶貧資金投向的綜合統計分析，人力資本方面的投入明顯低于基礎設施、農戶生產生活條件和種養業等方面的投入，人力資本水平的滯后已經成為影響脫貧農戶生計資本提高的主要因素。在當前背景下，不斷增強脫貧農戶自身的可持續發展能力是衡量扶貧資金使用效益大小的重要標準，而脫貧農戶的人力資本水平直接決定了其家庭的可持續發展能力強弱。鑒于此，需要在實際工作中大幅度提高投向脫貧農戶人力資本方面的資金，通過多種途徑提升脫貧農戶人力資本水平，間接帶動脫貧農戶物質資本、社會資本、金融資本的動態提升，從而促進脫貧農戶生計資本整體水平的提高。

（二）扶貧資金對脫貧農戶生計策略的影響

生計策略是指人們利用擁有的生計資本來選擇經營活動以實現生計目標的過程。根據與農業的關系，可將生計策略劃分為純農戶型、兼業型和非農型生計策略。[1]脫貧農戶生計資本狀況決定了該家庭生計策略的選擇方向,且生計策略的選擇會隨著生計資本狀況的變化而不斷改變。實踐證明，脫貧農戶選擇兼業型和非農型生計策略，能夠實現兼業化生產，擴大生計活動種類，從而大幅度提高家庭收入增長對農戶家庭整體收入水平的貢獻率。因此，當扶貧資金促使脫貧農戶生計資本發生變動時，農戶的生計策略選擇必定會隨著發生變化。譬如扶貧資金的投入促進了脫貧農戶人力資本的增加，就能夠提高脫貧農戶選擇非農生產的主動性，脫貧農戶可以有能力從傳統種植業轉移到二、三產業，從而提高其生計水平和抵御各類風險的能力，促使脫貧農戶生計策略的優化選擇。

三、提升滇黔桂邊脫貧農戶扶貧資金效益的建議

（一）全方位提升脫貧農戶的扶貧參與主體能力

脫貧農戶的可持續發展與扶貧資金使用效益的提高息息相關。在前期的脫貧攻堅過程中，政府投入是一把“雙刃劍”，既有效提高了農戶的可持續生計水平，也使一些農戶產生了一定程度的依賴心理，甚至一些農戶產生了“等靠要”的思想，自身的主動性和創造性消失殆盡，使得自身的扶貧參與主體能力受限，對家庭的可持續發展埋下了隱患。在今后一段時間，保證脫貧農戶不返貧且具備可持續發展能力，全方位提升脫貧農戶的扶貧參與主體能力是重中之重。

首先，要通過多種形式的宣傳、引導和多種類型的鼓勵、激勵，促使脫貧農戶樹立較強的反貧困主體意識，提高其對貧困的反思能力和主動改變貧困的意識，為實際的生產生活做好扎實準備。其次，為脫貧戶建立穩定、可靠、便捷的參與組織或平臺，為其參與式發展提供組織保證。一般來說，基于地緣、血緣關系建立起來的各類自助小組或團體，因為參與農戶在經濟利益和生計策略選擇上的一致性，使得這些組織或團體內的成員能夠相互信任、相互依賴，易于形成較強的集體意識和互助觀念，提升脫貧農戶的社會資本，形成發展合力。除此之外，較為穩定的參與組織也能夠較為主動、理性地處理好與政府部門的關系，通過有效溝通提高扶貧資金投向的科學性和針對性。再次，參與主體意識是提高脫貧農戶參與主體能力的基礎，參與組織搭建是提高脫貧農戶參與主體能力的保障，而參與能力培養則是提高脫貧農戶參與主體能力的關鍵。因此，必須重視對脫貧農戶開展包括生產加工、文化知識等管理和技術方面的技能培訓，切實提高脫貧農戶參與自身可持續發展能力建設的主體性和創造力。

（二）有重點培養脫貧農戶的可持續發展能力

在可持續生計框架下，不僅脫貧戶的生計資本和生計策略之間是緊密聯系、相互影響的，而且生計資本內部的自然資本、物質資本、人力資本、金融資本、社會資本等各個部分之間也是互相聯系、互相影響的。比如農戶缺少二、三產業的相關知識和技能，就無法擺脫對傳統農業生產的高度依賴，也就無法轉向非農生產活動。缺乏二、三產業的支撐，勢必影響到脫貧農戶的家庭收入，健康醫療、子女教育等一系列對資金需求較大的問題便得不到有效解決，脫貧農戶因病、因學返貧的風險就會增加，這將成為今后一段時期滇黔桂邊脫貧農戶預防返貧的重要工作任務。鑒于此，一方面扶貧資金的使用要盡可能滿足脫貧農戶整體生計水平的提高需要，不能僅僅停留在簡單地增加脫貧農戶收入層面；另一方面，要緊扣文化貧困這一制約滇黔桂邊脫貧農戶工作的核心環節，將有限的扶貧資金用到提高脫貧農戶人力資本水平中去，加強對農民進行實用新型技術的培養，不斷增強農民自我生計改善的能力，徹底解決部分脫貧農戶對政府的依賴心理，杜絕過度依賴政府扶持、過度消耗自然資源、過度破壞生態環境等不可持續性生計發展方式。在開展具體工作時，必須科學使用扶貧資金。首先，建議將資金主要使用在脫貧農戶的非農生產、創業就業技能培訓、勞務輸出等關鍵領域，不斷提高脫貧農戶依靠科學知識、技能增加家庭收入的意識和能力。其次，建議關注當前該地區傳統農業生產經濟效益不高、農業科技成果轉化率較低等原因造成的農戶家庭經營收入不高的現狀，不斷調整和優化農業投資重點，在特色農業、綠色農業等方面加大支持力度，提高農業科技含量，幫助農戶提高土地產出率，增加收入。

（三）按需求創新農村扶貧資金的投入方式

影響扶貧資金使用效率的主要因素包括冒領、虛報、挪用等，這些問題的出現會直接影響扶貧資金的利用效率。在扶貧資金使用過程中，政府如何分配扶貧資金并提高資金的使用效率是重中之重。[2]因此，扶貧資金的投放和使用必須扎實做好脫貧農戶需求的前期調研和分析，堅持科學化、合理性原則，立足和利用當地的資源優勢，采取參與式扶貧策略，提高脫貧農戶對扶貧項目的選擇主動權，切實滿足滇黔桂邊脫貧農戶的可持續發展需求。除此之外，還需加強脫貧戶家庭生計狀況的摸底調查，對脫貧戶的返貧風險進行科學評估，準確甄別扶貧資金使用目標群體，提高資金使用的針對性、合理性，使有限的扶貧資金發揮最大效用。當然，對脫貧戶進行扶貧資金使用目標群體甄別除了做好實地調查外，還需要當地政府層面完善高風險返貧目標群體界定、扶貧資金使用范圍、扶貧資金違規使用處罰等方面的法律法規，為各項工作的順利開展提供保障。

（四）有序健全法制化扶貧機制體系

法治是脫貧攻堅的利矛重盾，在決勝全面小康之后，亟須將新中國成立以來尤其是黨的十八大以來的扶貧經驗、制度和成果以法律法規的形式固定下來，出臺并實施綜合性扶貧開發法律體系，健全以立法為引領的法治化扶貧機制，鞏固脫貧攻堅成果。要提高扶貧資金使用效益，僅僅依靠加大資金投入和創新使用模式是遠遠不夠的，還需要有序性健全相關的配套和保障機制，提高扶貧機制的法治化水平。鑒于此，針對“后脫貧時代”脫貧農戶返貧的風險，政府部門必須從扶貧資金籌措機制、反貧困工作多主體合作機制、扶貧資金使用的監督和評估機制等方面建立健全法制化扶貧機制體系。

首先，扶貧資金僅僅依靠國家投入是遠遠不能滿足扶貧工作的實際需要的，亟須建立健全多元化的扶貧資金籌措機制，促進扶貧工作的社會化。譬如可以通過健全捐贈法規和受贈受饋機制等途徑引導民間社會資金向扶貧領域投入；也可以結合滇黔桂邊脫貧農戶的實際需求情況，通過健全農村金融體系、利用財政貼息政策、建立扶貧貸款機構競爭機制等手段，吸引信貸資金的投入；還可以根據實際健全相關法律法規，有效利用國外優惠貸款和各種形式的扶貧援助。

其次，脫貧農戶的可持續發展能力與家庭收入的增加、生活水平的改善、自然資源的有效利用等多個因素緊密相關，需要脫貧戶的物質、自然、金融、社會、人力等多種資本形成合力才能達到預期目標。這就需要最大限度地提高返貧工作主體的多元化水平，建立有效的多主體合作工作機制。在實際工作中，要協調好政府部門之間、政府與非政府組織之間、政府與脫貧農戶之間的關系，建立有效合作機制，完善各參與主體本身及相互之間合作的法律法規，明確各自的工作責任和義務，做到分工協作，保證各參與主體都能積極有效地參與到脫貧農戶可持續發展能力的提升工作中。譬如在政府與貧困群體之間可以采用契約型合作,以明確相互之間的權利與義務[3]，這種方式在今后協調政府和脫貧農戶之間的合作關系時依然適用。

再次，建立和完善扶貧資金投入和使用監測系統。中國在扶貧工作中“關鍵性的當務之急是建立一個獨立和客觀的監測系統”[4]。我國在長期實踐中，雖然扶貧資金投放有一套完善的管理流程和要求，財政部門、金融機構、審計部門等多個部門也都對扶貧資金的投入和使用開展了有效地監督，有效保證了扶貧資金使用的規范性。但是由于扶貧資金的分配使用主體是各級地方政府，監督部門與地方政府之間難免會出現協調不夠、權責不清、相互推諉的情況，這給扶貧資金的使用帶來了嚴峻挑戰。除此之外，“十四五”時期國家對農村發展投入的不斷加大、脫貧戶生計水平的科學評估、扶貧資金使用目標群體的準確甄別等方面帶來的困難，亟須從組織體系、流程體系、指標體系、方法體系、信息體系、績效考評體系等維度建立“六位一體”的扶貧項目資金的監督和評估體系，提高監督與評估工作的動態性、精確性和科學性。