甕安縣新一輪退耕還林工程存在的問題及對策

李祖發

（甕安縣林業局，貴州 甕安 550400）

1 甕安縣概況

甕安縣地處黔中腹地、烏江中游、貴州省黔南布依族苗族自治州北部，縣域面積1 974 km2。甕安縣氣候溫和、雨量充沛、特產豐富，居住著漢、苗、布依等22個民族、53萬人。甕安縣是一個革命老區，2013年7月實施行政區劃調整，目前全縣有10鎮1鄉2個街道辦事處。甕安縣地貌主要為山地、丘陵、盆地3個類型，退耕還林工程區以碳酸巖、砂頁巖的低中山地貌為主。甕安縣林業用地118 435.61 hm2，森林覆蓋率62.44%。自2002年以來，甕安縣先后實施兩輪退耕還林工程，累計實施退耕地造林14326.67hm2。其中，2002—2006年甕安縣實施上一輪退耕還林4 726.67 hm2；2015—2020年甕安縣實施新一輪退耕還林9 600.00 hm2，新一輪退耕還林分布在全縣13個鄉鎮（街道），涉及新一輪退耕還林資金2.243億元。2020年，根據國土三調成果，甕安縣現有可退耕資源6 036.67 hm2，涉及全縣11個鄉鎮57個村，在此基礎上除去歷年已實施人工造林地塊，剩余可退耕資源5 860.00 hm2［1］。

2 甕安縣新一輪退耕還林取得的成效

2.1 大力推進生態修復和生態環境改善，促進“多彩貴州”和“美麗黔南”建設目標實現

甕安縣9 600.00 hm2新一輪退耕還林工程成林后，甕安縣森林覆蓋率將提升4.83個百分點。同時，甕安縣坡耕地林草植被快速恢復，水土流失得到有效遏制；水源地水源涵養林快速生長，涵養水源功能有效增強；空氣質量提升，自然景觀美化，自然生態環境得到進一步修復和改善。新一輪退耕還林工程的實施，為甕安縣森林資源擴面提質增效，2020年甘肅省森林覆蓋率在60%以上，黔南布依族苗族自治州森林覆蓋率在65%以上，以及“多彩貴州”和“美麗黔南”建設貢獻了應有之力。

2.2 直接增加退耕農戶經濟收入，強力助推“生態補償脫貧一批”目標實現

2015—2020年，甕安縣實施的9 600.00 hm2新一輪退耕還林工程，通過“一折通”直接補助給退耕農戶的現金累計為1.728億元，惠及退耕農戶28 473戶，戶均增收6 080元；通過“一折通”直接補助給建檔立卡貧困戶現金2 677.95萬元，惠及建檔立卡貧困戶5 670戶，實現建檔立卡貧困戶戶均增收4 723元，強力助推了“生態補償脫貧一批”目標的實現。

2.3 進一步優化農村產業結構，有力促進鄉村產業興旺

在新一輪退耕還林工程實施中，甕安縣以發展特色林業產業、促進群眾增收為目標，堅持經濟林與生態林相結合，優先發展能助民增收致富、生態環境改善效果好的林種，助力鄉村產業興旺。在2015—2017年度新一輪退耕還林工程實施中，甕安縣在林種布局上充分征求群眾意愿，發展了以桃李為主的精品水果和甕安歐標茶等經濟林6 293.33 hm2，發展了以杉木、柳杉等為主的生態林2 106.67 hm2。

2.4 進一步增強全民參與生態文明建設的意識，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念

廣大群眾通過參與工程建設，了解傳播政策，發展增收產業，深刻認識到了生態文明建設的重要性，明顯提高了自覺參與生態文明建設的積極性，進一步鞏固和增強了“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念。

3 甕安縣新一輪退耕還林工程存在的問題

3.1 撫育管護跟不上

部分退耕農戶只圖眼前利益，存在“重造輕管”的思想，撫育管護意識淡薄，后續撫育管護措施跟不上，導致退耕還林效果欠佳，影響退耕還林成林率。甕安縣新一輪退耕還林工程以鄉鎮、街道為實施主體，采取了大戶、公司、企業承包土地實施；大戶、公司、企業購苗，農戶栽植；退耕農戶自行購苗實施3種模式。第一種模式管護效果較好，后兩種模式管護效果較差。之所以出現這一現象，原因主要如下：一是農戶退耕地塊均為偏遠地塊，農村大部分勞動力外出務工，在家的半勞動力和弱勞動力對于退耕地塊的管護不到位；二是只購苗不栽植的公司、企業不對退耕地塊實施撫育管護，退耕農戶又沒有享受種苗造林補貼，導致撫育管護效果差。

3.2 產業規模不夠大，林業產值不夠高

在甕安縣新一輪退耕還林工程推進過程中，林業產業規模不夠大，林業產值不夠高，林農和社會資本主動投入林業的資金較少；退耕農戶由于缺乏管理技術，所種植的經果林收益不好，或者產出低于投入，退耕農戶逐漸失去信心。

3.3 適宜土地資源缺乏，任務完成難度大

自2002年以來，甕安縣共實施退耕還林14 326.67 hm2。目前，國家已明確規定土地“非農化”和土地“非糧化”。雖然甕安縣土地資源中還有6 036.67 hm2可退耕資源，但除去歷年已實施人工造林的地塊和水田等后，所剩退耕資源零星散亂，土地普遍偏遠，加之在家務農的勞動力絕大多數為半勞動力和弱勞動力，導致部分農戶不愿退耕。

3.4 各鄉（鎮、街道）技術力量缺乏

目前，甕安縣鄉（鎮、街道）林業站工作人員年齡普遍偏大，技術人員缺乏，技術力量薄弱。甕安縣13個鄉（鎮、街道）無一人會熟練操作林業上常用的地理信息系統軟件ArcGIS，工作開展難度大。同時，由于近年來鄉鎮街道其他工作任務重，部分鄉鎮街道林業站工作人員經常抽排負責非林業工作任務，極大地影響了新一輪退耕還林工程在鄉鎮街道的落實。

4 甕安縣新一輪退耕還林工程實施對策

4.1 加強組織領導和督查考核

新一輪退耕還林工程屬于國家林業大工程，不僅惠農惠民，而且能優化生態。甕安縣委、縣政府應高度重視，成立甕安縣人民政府縣長任組長，分管副縣長任副組長，甕安縣發改、財政、林業、國土和農工等相關部門主要領導為成員的新一輪退耕還林工程領導小組，加強對退耕還林工程的組織統籌領導［2］。甕安縣政府要及時制訂年度工作方案，落實部門和鄉鎮責任；召開專題會議，分解目標任務，與各鄉鎮（街道）簽訂退耕還林工作責任狀，將退耕還林工程實施納入鄉鎮年度工作目標。同時，根據退耕還林工作季節性強且與農時相結合的特點，明確工作推進的時間節點和工作要求，并由督查考評部門牽頭組織林業、發改等部門對工作推進情況進行督查考核。

4.2 推動新一輪退耕還林“三下鄉”

在新一輪退耕還林工程實施過程中，推行工作任務、責任、資金“三下鄉”模式，明確各鄉（鎮、街道）為工程建設的責任主體，對轄區內的退耕還林工作負總責，推動責權利有機統一，確保工程實施成效。一是工程實施任務到鄉。結合省州下達任務，結合鄉鎮申報等前期工作和全縣統籌，將每年度工程建設任務直接下達到鄉（鎮、街道）。各鄉（鎮、街道）結合實際，決定種苗樹種和數量，安排落實造林任務。二是落實工作責任到鄉。明確各鄉（鎮、街道）自行采購種苗，自主安排造林和撫育管理，對苗木、造林、管護和完成時限負總責。三是補助資金撥付到鄉。縣財政根據鄉鎮年度任務及檢查驗收結果，及時將補助資金及工作經費劃撥到鄉（鎮、街道），由鄉（鎮、街道）按縣級檢查驗收的合格面積兌現給造林實施主體。

4.3 以“五結合”的模式推進新一輪退耕還林工程實施

一是與鄉村振興相結合。以鄉村振興統領退耕還林工作，優先安排困難村、重點村寨、脫貧戶及重點人群實施退耕還林，讓新一輪退耕還林工程充分發揮助推鄉村振興的作用。二是與生態移民相結合。為確保生態移民區群眾搬得出、穩得住、能致富，將新一輪退耕還林工程實施與生態移民區生態修復相結合，推進生態移民工作更上一個臺階。三是與產業培育相結合。本著堅持農民自愿、政府引導的原則，通過退耕還林工程，著力培育以精品水果、茶葉為主的經濟林。同時，構建“以短養長”林下經濟發展新模式，在退耕還林地內種植中藥材、蔬菜、養殖家禽等，以調整農業產業結構，真正實現退耕農戶雙增收。四是與旅游景觀打造相結合。重點將實施地塊落實到高速公路、省道、重點旅游景區、城鎮周邊可視區域，助推甕安縣旅游自然景觀提質美化優化。五是與綠色家園建設相結合。依托退耕還林工程，在全縣各鄉鎮（街道）、重點村（社區）建成區周圍符合退耕條件的坡耕地實施退耕還林，改善鄉村人居環境，為廣大群眾創造環境優美的生態家園［3］。

4.4 積極探索退耕造林新模式

一是探索先建后補造林模式。將農戶前3 a內在符合條件的坡耕地種植的林木納入新一輪退耕還林工程，有效提高群眾退耕還林的積極性，提高工程建設成效。二是探索專業隊集中造林模式。甕安縣探索由具有造林資質的專業隊采取“五包”（包苗木、包栽種、包服務、包成活和包驗收合格）的方式集中造林，驗收合格后再交給退耕農戶自行管護。三是探索企業帶動造林模式。在退耕農戶自愿前提下，社會企業通過流轉土地經營權，集中零散土地，統一規劃、統一造林、統一經營、統一管護，推進規模化發展、集約化經營，帶動退耕農戶發展，促進退耕農戶增收致富［4］。

4.5 積極探索撫育管護新模式

4.5.1 探索村合作社集中統一管護模式。針對農村青壯勞動力外出務工，老、弱、病、殘留守人員無能力對退耕還林地實施撫育管護的情況，甕安縣珠藏、猴場等鄉鎮在退耕農戶自愿的前提下，由退耕農戶交納撫育管護資金給村合作社，村合作社組織專業隊伍統一對退耕農戶地塊進行松土鋤草，修枝撫育，提高撫育管護質量。

4.5.2 探索生態護林員分片管理模式。針對部分退耕農戶“重造輕管”，造成退耕還林部分小班撫育管護不到位的情況，充分發揮甕安縣941名生態護林員管護作用。生態護林員除巡山護林外，還按照“誰退耕，誰管護”的原則，及時組織片區內退耕農戶松土鋤草，修枝撫育，防治病蟲害，督促退耕農戶落實撫育管護責任，切實鞏固退耕還林成果。

4.5.3 探索“林長制”制度化管理模式。以“林長制”實施為契機，加強新一輪退耕還林制度化管理，形成長效管理機制?！傲珠L制”從省級到村級，共分五級林長，林長對轄區內林業工作負責。新一輪退耕還林工程作為國家林業大工程，理應納入重點管轄范圍，把新一輪退耕還林管護工作列入重點林區管理工作，建立起“林長制”制度化管理長效機制，進一步提升新一輪退耕還林管護效能。

4.5.4 探索獎懲機制管理模式。在縣鄉兩級，在新一輪退耕還林工程區制作管護牌，明確工程區范圍。依據《退耕還林條例》，對故意在新一輪退耕還林工程區放牧、放火、采挖、偷盜苗木等違法破壞新一輪退耕還林的行為給予嚴厲懲治；對舉報以上行為屬實的單位或個人給予適當現金獎勵；將不作為的國家工作人員交由紀檢監察部門查處；對在新一輪退耕還林工程中有貢獻的個體、公司、國家公職人員等給予適當鼓勵。獎懲機制的建立能更有效地加強對新一輪退耕還林工程的管護。

4.5.5 探索村民自治管理模式。村民自治，以村為單位，召開村民會議，由村民自己提出管理新一輪退耕還林的意見，并寫入村規民約，約束該村村民，達到村民自治管護效果。

4.6 抓好宣傳引導和技術培訓

縣、鄉、村層層召開動員會，廣泛宣傳新一輪退耕還林政策［5］?？h鄉林業工程技術人員直接到退耕還林地塊召開技術培訓會，開展技術指導和服務。

4.7 加強工程綜合管理

新一輪退耕還林還草工程的實施分為8個步驟（作業設計、土地丈量、張榜公示、合同簽訂、種苗采購、栽植苗木、檢查驗收和資金兌現），每個程序都應嚴格按照國家、省、州相關要求來開展。一是加強統籌調度。在實施期間，實行一周一報制度，由甕安縣林業局按時對各鄉鎮街道各階段工程造林情況進行統計調度，做到心中有數，及時協調解決工程推進中的困難和問題。二是嚴格資金監管。資金的撥付與使用監管由甕安縣財政局負責，要求各鄉（鎮、街道）配備專門財會人員，工程資金獨立建賬，專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ?；對不符合工程建設范圍的支出不予報賬；不符合工程建設質量要求的種苗采購費用支出不予報賬；報賬依據不充分，經辦、審核、審批程序不全的支出不予報賬；對丟失、損毀、涂改的單據不予報賬。三是嚴把資金撥付關。在鄉鎮和縣級驗收基礎上，根據驗收合格面積進行兌現，由甕安縣財政劃撥到鄉鎮財政，鄉鎮財政再具體撥付［6］。

4.8 將新一輪退耕還林工程納入鄉鎮街道年度目標考核，加強技術指導

為確保更好更快地抓好新一輪退耕還林工程建設，應將新一輪退耕還林工程建設工作納入鄉鎮街道年度目標考核，進一步明確責任主體。同時，新一輪退耕還林技術指導工作由縣、鄉林業部門具體承擔。林業部門工程技術人員是退耕還林工程第一線的技術指導和服務人員，甕安縣林業局要實行包片指導，將指導工作明確到人。加強對施工人員的技術培訓，深入了解國家實施新一輪退耕還林的重大意義和目的，提高干部群眾參與退耕還林的積極性和主動性，為退耕還林工程的順利實施提供強有力的支撐。

4.9 加強隊伍力量建設

因甕安縣林業局部分人員編制及職責被分解到甕安縣旅發委、甕安縣自然資源局和甕安縣城管局，但實際上相關業務還留在甕安縣林業局，出現了職責業務不減人員編制反減的現象，從而影響了全縣林業工作的開展。加強隊伍建設勢在必行，加大隊伍力量建設更是迫在眉睫。對此，全縣林業部門要積極向甕安縣委、縣政府及相關部門爭取編制和崗位，以更好地完成退耕還林相關工作。

新一輪退耕還林工程在縣鄉兩級的實施，不但要考慮產業發展和生態保護，而且要關注如何采取適宜的方式方法加強管理，只有達到成林標準后，才能談產業、談創收、談生態保護。