地理信息技術(shù)服務(wù)自然資源資產(chǎn)審計的應(yīng)用研究

陶金梅，王 勇，徐貴陽

(江蘇省測繪工程院，江蘇 南京 210013)

0 引 言

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”的要求。自然資源資產(chǎn)離任審計是一個新興的交叉學(xué)科研究領(lǐng)域，是生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟責(zé)任審計深度融合的產(chǎn)物[1]。自然資源資產(chǎn)包括土地資源、海洋資源、礦產(chǎn)資源和森林資源等，這些資產(chǎn)的實存量、變動情況和價值量是自然資源資產(chǎn)負債表的核心數(shù)據(jù)[2-3]。自然資源資產(chǎn)審計可針對一定空間范圍內(nèi)(如行政區(qū)劃)的單一要素開展詳細審計，如草原、耕地和森林等，也可針對多要素開展綜合審計，全面評價領(lǐng)導(dǎo)干部履職期間的自然資源資產(chǎn)變化情況[4-5]。

地理信息系統(tǒng)(GIS)、遙感(RS)和全球定位系統(tǒng)(GPS)是開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要工具。此外，大數(shù)據(jù)、云計算和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等新興技術(shù)方法正在發(fā)揮著舉足輕重的作用。自2015年起，作為浙江省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點城市，湖州市聯(lián)合中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，收集了2011～2015年度國土等十幾個部門的數(shù)據(jù)，開展數(shù)據(jù)細化和核算工作，形成湖州市也是全國第一張系統(tǒng)的自然資源資產(chǎn)負債總表。自2016年起，廣西桂林市利用ArcGIS平臺和遙感影像，以“摸清情況、揭示問題、分析原因、界定責(zé)任”為總體思路，重點開展了礦產(chǎn)資源和植樹造林情況的審計工作。此后，全國各省市紛紛開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作，構(gòu)建審計框架和數(shù)據(jù)庫[6-7]，其中地理國情數(shù)據(jù)發(fā)揮了重要的作用[8-10]。目前，國內(nèi)外普遍按照先實物量再價值量、先存量再流量、先分類再綜合的原則進行自然資源核算研究，恰恰對自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的平臺化管理提出了要求。因此，研建自然資源資產(chǎn)平臺對于深化和推進當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作、拓展自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的深層次應(yīng)用、促進社會生態(tài)文明建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實意義。

1 地理信息技術(shù)服務(wù)自然資源資產(chǎn)審計的工作內(nèi)容和技術(shù)流程

針對江蘇省自然資源資產(chǎn)稟賦特點和生態(tài)環(huán)境保護工作的重點，結(jié)合我院近兩年參與的江蘇省審計廳和審計署南京特派辦的多個自然資源資產(chǎn)審計項目積累的經(jīng)驗，總結(jié)出地理信息技術(shù)服務(wù)自然資源資產(chǎn)審計的主要審計內(nèi)容和技術(shù)流程如下。

1.1 自然資源資產(chǎn)審計內(nèi)容

參照中共江蘇省委辦公廳2018年12月印發(fā)的《江蘇省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計辦法(試行)》的要求，地理信息技術(shù)服務(wù)自然資源資產(chǎn)審計主要在精準定位基本農(nóng)田分布，快速發(fā)現(xiàn)落后產(chǎn)能違建、精確判別非法用地圖斑、全面檢測生態(tài)紅線區(qū)域狀況，在落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保護自然資源開發(fā)利用、強化生態(tài)紅線管控等方面為審計提供真實、可靠的數(shù)據(jù)分析成果，提高自然資源資產(chǎn)審計工作的科學(xué)性和準確性。

1.2 技術(shù)流程

利用多尺度、多時相的基礎(chǔ)測繪地理信息數(shù)據(jù)，依托地理國情普查和監(jiān)測數(shù)據(jù)，結(jié)合各職能部門提供的行業(yè)專題數(shù)據(jù)，充分運用3S技術(shù)手段，通過人工核準、影像解譯和現(xiàn)場核查取證等方法對多期數(shù)據(jù)變量進行比對分析和查詢統(tǒng)計，結(jié)合項目批文，最后形成數(shù)據(jù)分析報告和評價報告，為審計提供專業(yè)意見，保障審計工作的質(zhì)量與效率(圖1)。

圖1 技術(shù)路線

2 應(yīng)用實例

2.1 區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來源

A市位于江蘇省沿海，自然資源資產(chǎn)豐富，地勢以平原為主，兼有丘陵、山地、湖泊、灘涂等(表1)。海岸線綿長，灘涂廣袤，氣溫適宜，風(fēng)景秀麗。

表1 A市主要數(shù)據(jù)列表

2.2 數(shù)據(jù)處理與分析

由于A市各職能部門矢量專題數(shù)據(jù)均采用1980西安坐標系，與國家現(xiàn)行統(tǒng)一的2000國家大地坐標系不一致，為實現(xiàn)數(shù)據(jù)共建共享，對原有1980西安坐標系的專題數(shù)據(jù)進行了坐標轉(zhuǎn)換?？刂泣c文件根據(jù)基礎(chǔ)控制數(shù)據(jù)成果整理生成。矢量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換采用ArcGIS的Spatial Adjustment工具結(jié)合控制點文件進行坐標轉(zhuǎn)換。數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一后，利用FME軟件構(gòu)建模型，進行不同圖層比對分析時的差異圖斑提取。以分析耕地是否被非法占用為例，首先提取土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的地類圖斑“DLTB”圖層中的耕地類圖斑，和地理國情數(shù)據(jù)的地表覆蓋“LCA”圖層中的非種植用地類圖斑，利用FME軟件進行兩類圖斑的幾何和屬性等比對，從而提取兩類圖斑的差異圖斑。FME的處理流程如圖2所示。

圖2 利用FME搭建模型提取差異圖斑

在此基礎(chǔ)上，去除其他專題審計時已確定的審計圖斑，輔以遙感影像解譯和核查相關(guān)資料，按照需求設(shè)置審計閾值，初步確定可疑圖斑。處理流程如圖3所示。

圖3 耕地占用可疑圖斑提取流程

2.3 外業(yè)核查

針對處理識別后的疑問圖斑，必要時還需生成外業(yè)待查數(shù)據(jù)進行野外實地踏勘，結(jié)合GPS定位和測繪技術(shù)獲取實際圖斑情況，最終確定典型違規(guī)地塊(圖4)。

圖4 露天采礦用地侵占耕地可疑圖斑(左圖疊加2014年影像，右圖疊加2016年影像)

2.4 結(jié)果分析

結(jié)合地理信息技術(shù)進行的A市自然資源資產(chǎn)審計的結(jié)果總結(jié)如下所示。

(1)土地資源資產(chǎn)：A市雖然完成了省定耕地保有量的要求，但占用耕地的問題仍然存在；部分占補平衡項目可能存在補充耕地數(shù)量不實或質(zhì)量不達標的情況；部分生態(tài)保護區(qū)內(nèi)的建設(shè)管控項目存在隱患與不足等；需要地方政府科學(xué)合理開發(fā)利用土地資源，切實加強生態(tài)保護。

(2)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)：一部分礦山企業(yè)在開采結(jié)束后未履行地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)，開采區(qū)可能已經(jīng)形成了對土地，特別是耕地的永久性破壞。需要地方政府加強露天開采礦區(qū)的管理，落實治理主體，分類制定治理措施，切實恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。

(3)海洋資源資產(chǎn)：圍填海項目建設(shè)中存在的非法占用或可能不符合海洋功能區(qū)劃要求的違規(guī)建設(shè)等問題，需要地方政府加強用海審批和動態(tài)巡查的日常管理，科學(xué)合理地利用海洋資源，落實海洋生態(tài)區(qū)域保護責(zé)任。

以上審計流程均已整合在我院研發(fā)的自然資源資產(chǎn)監(jiān)測平臺中(圖5)，針對復(fù)雜的土地利用/土地覆蓋變化特征，采用分層識別、由簡單到復(fù)雜、由整體到局部的數(shù)據(jù)分析策略，大大提高了自然資源資產(chǎn)審計和監(jiān)測的精準度，減少審計人員的野外實證工作，有效地服務(wù)于審計部門自然資源資產(chǎn)審計工作。

圖5 自然資源資產(chǎn)監(jiān)測平臺

3 關(guān)鍵技術(shù)和難點分析

3.1 關(guān)鍵技術(shù)

目前基于GIS的自然資產(chǎn)審計研究主要有以下關(guān)鍵技術(shù)要點：

(1) 結(jié)合審計方向和數(shù)據(jù)收集情況確定算法和模型。審計算法和模型的選擇依賴于待審計的自然資源資產(chǎn)對象和數(shù)據(jù)的獲取情況，成熟的自然資產(chǎn)審計研究可根據(jù)實際情況自適應(yīng)地選擇合理的算法和模型，以應(yīng)對審計對象復(fù)雜和數(shù)據(jù)缺失的問題。

(2)統(tǒng)一多源數(shù)據(jù)時空基準。自然資源資產(chǎn)審計涉及要素多、時間跨度長，所采用的多源時空地理信息數(shù)據(jù)可來自多部門、多行業(yè)，數(shù)據(jù)的時空基準不一且可能隨時間發(fā)生變更，統(tǒng)一多源數(shù)據(jù)的時空基準是開展自然資源審計的先決條件。

(3)數(shù)據(jù)清洗和數(shù)據(jù)挖掘。各部門和行業(yè)數(shù)據(jù)在生產(chǎn)過程中不可避免地存在一定的誤差，務(wù)必在開展自然資源資產(chǎn)審計前，進行數(shù)據(jù)的合理性檢查，剔除或校正不合理的源數(shù)據(jù)，確保自然資源資產(chǎn)審計的結(jié)果的可靠性。

(4)跨界數(shù)據(jù)分析，可疑信息發(fā)現(xiàn)和驗證。數(shù)據(jù)計算得到的可疑自然資源資產(chǎn)變化信息需經(jīng)過嚴格的地面驗證，結(jié)合數(shù)據(jù)判讀者豐富的遙感圖像解譯經(jīng)驗和實地踏勘資料，最終核實自然資源資產(chǎn)審計的結(jié)果。

3.2 難點分析

目前，自然資源資產(chǎn)審計尚存在的主要難點如下：

(1)歷史數(shù)據(jù)種類和頻次不夠，數(shù)據(jù)質(zhì)量還有待提高，行業(yè)空間數(shù)據(jù)還不夠豐富。

(2)各類要素審計與監(jiān)測指標不確定，缺少評價指標體系，自然資源資產(chǎn)負債表的構(gòu)建仍需進一步研究各類指標。

(3)審計與監(jiān)測對象結(jié)構(gòu)和分析方法的未標準化，技術(shù)模型和分析方法沒有統(tǒng)一的標準，還需結(jié)合實踐不斷積累提煉。

(4)可視化展示、流程化分析軟件不成熟，無法快速形成標準化報告，軟件系統(tǒng)仍需不斷改進。

4 結(jié) 語

本文以江蘇省某試點城市為例，利用地理信息技術(shù)，在江蘇省自然資源資產(chǎn)監(jiān)測平臺的支持下，采用分層識別、由簡單到復(fù)雜、由整體到局部的數(shù)據(jù)分析策略，在數(shù)量指標核定、資源征占用等方面為自然資源資產(chǎn)審計提供數(shù)據(jù)支撐與空間分析，解決了傳統(tǒng)審計手段無法完成的自然資源資產(chǎn)審計工作，大大提高了審計精準度和監(jiān)督效能。在此基礎(chǔ)上總結(jié)歸納了當(dāng)前基于地理信息技術(shù)的自然資源資產(chǎn)審計仍存在一系列難點問題，如何有效運用時空大數(shù)據(jù)，更好地服務(wù)于自然資源資產(chǎn)審計與監(jiān)測工作是下一步的重點研究方向。