政府購買高等教育評估服務的風險控制*

王鳳秋 宋春梅 （哈爾濱師范大學教育科學學院）

高等教育是一個國家教育體系中的最高層次，也是對國家經濟與社會發展影響最深遠的教育層次。改革開放以來，我國政府越來越重視發展高等教育，一方面逐步擴大高等教育的規模；另一方面也在注重提高高等教育的質量，促進高等教育內涵式發展。近年來，隨著教育治理理念的深入，高等教育治理體系現代化的改革進程日漸加速，高等教育評估制度改革也走上了日程。

一、政府購買教育評估及風險的相關概念

所謂高等教育評估實際上就是對高等教育質量進行的評估，高等學校教育評估是根據一定的教育目標和標準，通過系統地搜集學校教育的主要信息，準確地了解實際情況，進行科學分析，對高等教育教育質量水平做出的評價。高等學校教育評估主要有合格評估（鑒定）、辦學水平評估和選優評估三種基本形式。[1]

政府購買公共服務源于20 世紀80 年代西方的公共管理改革實踐。進入21 世紀后，我國政府也在逐步開展這方面的改革，特別是近年來，政府對于教育治理的改革更加催生了購買教育服務的實踐。2020 年2 月《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》明確提出“積極探索建立各級教育督導機構通過政府購買服務方式、委托第三方評估監測機構和社會組織開展教育評估監測的工作機制。”[2]政府購買教育評估服務主要是指政府購買第三方評估機構的教育評估服務，第三方評估機構是獨立于政府和學校，根據一定目的或接受相關單位的委托開展的教育評估活動。政府購買教育評估服務不僅可以體現對教育評估的專業性，更能體現對教育評估的獨立性和公平性。

風險最簡單的定義是發生損失的可能性。政府購買高等教育評估服務過程同樣會存在風險。政府購買高等教育評估服務的風險也就是政府為了改善高等教育服務供給，在購買教育評估服務過程中存在的影響目標達成的風險性，也即可能導致政府購買服務無法實現、購買成本偏高、購買服務質量不佳、購買服務的違規違法行為等問題。[3]

以往政府決策者以及學者們所關注的都是教育服務購買過程的程序和環節等問題，對于購買的風險意識淡漠。事實上，對于高等教育評估服務購買過程的風險問題的忽視，不僅會影響到購買行為的達成，也會影響到購買服務的專業性和客觀性，造成事與愿違的結果，甚至會給政府、高校帶來各方面的損失。為此，必須要重視購買高等教育評估服務的風險防控。

二、政府購買高等教育評估的風險識別

政府購買高等教育評估的風險識別是風險控制的初始階段，只有識別政府購買高等教育評估的風險，才能有效地把控購買過程中的各種不確定性，最大限度地規避購買過程中的風險。關于政府購買高等教育評估的風險可以從不同層面加以分析，根據風險發生因素的集中情況可將風險分為系統分析和非系統風險。

（一）系統風險

系統風險也稱不可分散風險，是指由于多種因素的影響和變化，導致政府購買高等教育評估服務風險增大，從而帶來損失的可能性。系統性風險的誘因多發生在政府購買高等教育評估服務過程的外部，受多種因素的影響，無法做到完全控制系統風險，其帶來的波動一般都比較廣泛。此類系統風險主要有：

1.政策法規風險

政府購買高等教育評估服務方面存在政策法規漏洞，存在政策法規不健全的風險。雖然國家近幾年出臺了政府購買公共服務的相應政策法規，但都是一般性的條款，并沒有對高等教育評估出臺專門的法規政策，因此高等教育評估服務在政策性指導方面缺乏具體針對性。另外，購買教育評估服務建立在“管辦評分離”的現行政策法規前提下，但如果政府改變了這項政策，政府購買高等教育評估服務也將難以進行。政策的靈活性較比法律條款帶來了購買服務的風險性。例如，無論政府實施擴張性還是緊縮性財政政策，都將影響到政府對高等教育評估的投，如果實施緊縮性的財政政策，政府購買評估服務可能會因為財政資金的減少而取消，如果實施擴張性的財政政策，也可能加大購買服務的力度。所以，政府的政策對政府購買高等教育評估服務存在著不確定性。

2.經濟市場風險

政府購買高等教育評估服務屬于市場行為，市場變化的不確定性也會給政府購買高等教育評估服務帶來一定的風險。如發生經濟危機或者金融危機就會影響到第三方評估機構的生存，將直接給政府購買高等教育評估帶來威脅。當前我國購買教育評估服務的市場發育并不充分，沒有足夠的供應商可以選擇，不能形成良好的競爭機制，難以通過優勝劣汰的市場法則保證政府購買高等教育評估服務的質量。另外承接政府購買高等教育評估服務的第三方評估機構獨立性較差，大多數的第三方評估機構依賴于政府而存在，與政府在資金來源、業務往來、人員配置上存在著千絲萬縷的聯系，很多第三方評估機構依附于政府，成為政府機構的延伸部門，不能完全保證第三方評估的客觀性。這種市場環境增加了政府購買高等教育評估服務的風險。

3.不可抗力風險

不可抗力的風險主要是指自然災害、戰爭、經濟危機、政治危機等帶來的損失。政府購買高等教育評估服務一旦面臨此類風險很難發揮主觀作用防控，但此類風險也并不是完全不可預測的，可以根據自然發展和社會發展規律，掌握規避此類風險的方法措施。

（二）非系統風險

非系統風險是指可分散風險，是政府購買高等教育評估服務過程中，可以通過主觀因素進行規避的風險。非系統風險的防控可以借助制度設計和政策手段，前提是對非系統風險的識別。這類風險表現為：

1.政府官員非法尋租風險

政府在購買高等教育評估服務的過程中，第三方評估機構有可能通過非法手段獲得行政權力對其購買行為的支持，主要表現在政府官員尋租的風險。由于政府與第三方機構之間信息不對稱，第三方評估機構為獲得評估合同、特許經營權或政府補貼，有可能向政府官員行賄。同時也存在政府官員利用手中掌握的權力和關鍵信息以權謀私，主動索要回扣。另外第三方評估機構在履約階段為了控制成本獲得高利潤，會想方設法向政府官員行賄，提供降低質量減少數量的評估服務，進一步增加了政府官員的尋租風險。

2.政府管理風險

政府購買高等教育評估服務管理可以劃分為前期選擇階段、中期執行階段、后期評價階段，每個階段都有可能存在管理風險。前期選擇階段，政府部門對第三方評估機構的專業資質、教育資源、評估能力不一定完全掌握，不能保證選擇最優質的評估機構；中期執行階段，在教育評估服務市場化的情況下，多數評估機構以追求利潤最大化為目標，如果政府監督不到位，在這一目標的驅使下第三方評估機構可能存在偷工減料、降低服務質量、弄虛作假的風險；后期評價階段，由于我國政府購買高等教育評估還沒有建立完善的后期評價體系，對于第三方評估機構提供的評估服務，政府不能給予專業的評價認定，有可能導致真正優質的教育評估機構得不到專業認可，不利于第三方評估機構的良性發展。

3.財政損失風險

財政損失風險是指政府在購買高等教育評估服務過程中支出了財政資金，并且財政資金投入較大，但沒有起到良好的效果，沒有真正評估出高等教育質量，引起嚴重財政浪費，損害了社會公共利益。政府購買高等教育評估服務的財政損失風險主要有財政資金被挪用和財政資金使用效率低的風險，財政資金挪用的風險主要是指政府部門可能將購買高等教育評估服務的預算資金改為他用，并沒有真正用在高等教育評估服務上，雖然政府向社會購買服務納入財政的預算和決算，并向社會公開，但很少有政府向社會公開購買服務的專項資金的使用情況。[4]財政資金使用效率低的風險主要是指政府在購買高等教育評估服務時往往花錢多辦事少，政府很有可能因為決策失誤虛增不必要的評估項目，并在未能滿足社會需求的情況下購買服務質量差的教育評估，其中地方政府尋租和壟斷更加加重了此類風險。

4.第三方評價機構運營風險

作為政府購買高等教育評估服務的一方，第三方評估機構是否能夠按照購買合同提供及時且高質量的評估服務也存在著不確定性。隨著國家對政府購買教育服務的支持，第三方高等教育評估服務得到了鼓勵，但現實是我國第三方評估機構正處在發展的初期，存在經驗不足、機構不健全、缺少穩定專業的高等教育評估人才隊伍等問題，在運營評估過程中也存在教育評估理論、方法、技術運用不合理，不能完全勝任對高校辦學定位、人才培養方案、學科建設、特色發展評價等風險。第三方評估機構因為自身管理能力不足，可能會導致機構制度和文化的不健全，也會影響到高等教育評估服務的有效運營。

三、政府購買高等教育評估的風險控制管理

（一）加強風險識別與風險預防意識

無論是對于政府、第三方評估機構還是高等教育機構來講，都應具有風險意識，任何潛在的風險都會給政府購買高等教育評估帶來不確定性。風險識別與風險預防應當貫穿于整個政府購買過程。首先要增強風險識別與預防風險的意識，政府購買高等教育的評估面臨的風險是客觀存在的，如果某一類風險事件發生，參與各方都有可能措手不及，進而造成不可估量的損失。只有加強風險的防控意識，準確的識別風險源，才能進行全面的分析，制定出恰當的風險防控措施。其次參與各方都要建立風險源識別機制，在政府購買高等教育評估服務的各個階段準確識別風險，提高預防風險的能力，根據環境的變化及時確定新的風險源，制定出預防風險發生的措施。

（二）健全法律制度和監督制度

加強政府購買高等教育評估服務的風險控制，必須支持鼓勵高等教育第三方評估機構的發展，政府要營造良好的政策氛圍，通過政策扶持、資金援助等方式，為高等教育第三方評估機構的成立和發展提供肥沃的土壤。鼓勵高等教育民營評估機構發展，在市場經濟的環境下建立公平的準入機制，為民營性質的評估機構提供平等的成長環境。政府部門要借鑒和學習發達國家的經驗方法，為高等教育第三方評估機構的發展提供實踐依據。以法律法規保障和提升第三方高等教育評估機構的法律地位的同時，也要出臺相應的制度和措施規范第三方機構的行為，以確保第三機構的可持續發展。為第三方高等教育評估機構建立信用檔案，建立黑名單制度，對違反法律法規、從業準則、道德標準的機構予以曝光，對失信的第三方評估機構采取取消認證資格等處罰措施，增加不良機構的違反法律法規和行業道德的成本，以防范政府官員的尋租風險。

（三）公開招投標與過程控制

政府要完善購買高等教育評估服務招投標機制，降低政府購買高等教育評價服務的政府管理風險。通過網絡、媒體等多種渠道及時公開政府購買教育評估服務的信息，確保市場中足夠多的高等教育評估的第三方機構得到政府招標信息，積極參與投標，這種公開招投標的形式能夠公平、公正地選擇第三方評估機構。還要對參與招投標過程的政府、第三方評估機構等其他主體的權力和責任進行劃分，明確各方權責關系，以配合審計、紀委等監督部門對參與主體招投標過程中的監督檢查。政府在選擇第三方高等教育評估機構時，要對投標的所有機構統一設定一個可以量化的標準，建立一個客觀且可操作的第三方機構評價體系，確保選擇出優質的第三方機構。

（四）加強資金預算管理

政府購買高等教育評估服務必然涉及財政資金支出問題，為防范購買過程中財政損失的風險需要加強預算控制。為此，政府對購買高等教育評估服務的資金額度、使用結構、使用流程和后續監督等一系列問題都要預先控制。[5]具體來講，要根據高等教育評估的年度發展規劃制定詳細的預算規劃，通過預算系統地、全面地控制高等教育評估的整個過程。高等教育評估預算要符合高等教育發展，建立彈性財政支出預算制度，提前規劃好預算資金的用途與金額，減少資金亂用和挪用等風險。加大預算監督，發現違規使用預算資金的情況應予以嚴肅處理。

（五）構建專業的高等教育第三方評估體系

規避高等教育第三方機構教育評估的運營風險，關鍵在于提高第三方評估機構的專業能力和公信力。建立第三方評估機構的資格認證制度，以資格認證保障評估人員的專業能力。第三方評估機構要完善內部管理制度，建立健全財務審計制度、業務管理制度、人事管理制度；加大優秀人才引進，強化評估隊伍的專業化發展，提高自身的自我管理能力、評估業務能力、業務拓展等能力；在深化與國際評估機構交流合作的同時，加強自身的理論研究和實踐探索；第三方評估機構也要形成行業約束規范和行業自律條例，規范從業人員的行為，做到相互監督。

在“管辦評”分離的改革背景下，政府購買高等教育評估服務是一個新的課題。高等教育評估的市場生態決定了政府購買服務的風險性，政府與高等教育界要正視面臨的風險，清晰識別和合理規避各種風險，只有這樣才能保證我國政府購買高等教育評估服務的有序運行，切實促進高等教育領域“管辦評”分離的改革，提高高等教育治理能力以及治理體系的現代化。