鄉村振興戰略背景下農村公共產品供給存在的問題及對策研究
——以安徽省滁州市Y鎮為例

闞子祥

（海南大學馬克思主義學院，海南 海口 570100）

鄉村振興戰略是中國特色社會主義新時代背景下解決好“三農”問題的總抓手。農村公共產品與農民生產、生活息息相關，農村公共產品供給是否充足影響著農村地區的農業發展和農民生活水平的提升［1］。因此，提供優質和充足的農村公共產品能夠極大地改變農村面貌，加快農業發展，增加農民收入，從而縮小城鄉差距，促進鄉村振興實現，同時農村公共產品和充足的供給也是鄉村振興戰略的客觀要求。鄉村振興戰略的提出對提高農村公共產品的供給水平和質量具有重要意義。

鄉村振興戰略為農村公共產品供給提供了有利的大環境，為改善當前的農村公共產品供給現狀提供了強有力的政策和制度保障，從而成為助力農村發展擺脫困境的掣肘［2］。

1 農村公共產品供給現狀——基于Y鎮的調查

1.1 農村公共產品供給現狀

近年來，隨著“一事一議”制度的建立與完善及美麗集鎮建設的開展，Y鎮圍繞打造“淮畔明珠、生態柳巷”的總體思路，大力推進經濟發展，努力增強民生福祉，其農村公共產品的供給工作取得了可喜的成績。

1.1.1 農村公共產品的供給數量不斷增多。2012年以來，Y鎮從基礎設施類公共產品供給著手，加大混凝土道路的建設，如今已經實現家家戶戶通上水泥路，切實改善了農村交通狀況，方便了人民群眾的出行。同時，Y鎮依托淮河建設了一座自來水廠，將安全干凈的自來水送到每家每戶，喝井水的歷史就此一去不復返。

Y鎮持續供給農村公共產品。2013年至今，Y鎮社會保障體系基本建立，完成新農保“提檔擴面”工作，居民醫保的參保率不斷提升；低保金、五保金、高齡補貼、臨時救助有序發放。另外，各類文化設施如農家書屋、文體中心等也逐步建設并交付使用。總體來說，Y鎮農村公共產品的供給在數量上取得了長足的發展進步。

1.1.2 農村公共產品的供給結構不斷優化。Y鎮長期以來對農村公共產品的供給主要以“硬”性設施為主，即一些影響政府政績考核的、看得見、摸得著的農村公共產品，如鄉村道路、水電設施等準公共產品。僅2018年，Y鎮政府就投入2.32億元進行美麗集鎮改造，污水處理廠和農貿市場相繼建成并投入使用，拆除違章建筑36處、拆除旱廁新建廁所近600個，修建混凝土道路19.7 km，修建下水道9.6 km，完成立面改造15 000 m2。

近年來，Y鎮政府不再只關注于“硬”性設施的投入，也加大了“軟”性設施的投入。自2016年始，Y鎮文體中心、農家書屋、運動廣場等相繼建設并交付使用。依托建成的文體場所，Y鎮開展了豐富多彩的文體活動，相繼舉辦了籃球賽、農民趣味運動會、錢桿操大賽等活動。

1.1.3 農村公共產品供給主體多元化。公共產品供給主體多元化是供給水平和效率提高的一個關鍵體現，也是社會主義市場經濟的客觀要求。Y鎮在近幾年農村公共產品供給中逐漸出現了供給主體多元化的趨勢。供給主體不再是政府“一家獨攬”，村民自治組織、企業及村民個人也加入供給主體中。供給主體的多元化使得公共產品的供給效率大大提升，也滿足了村民日益增長的公共產品需求。

1.2 農村公共產品供給存在的主要問題

1.2.1 供給數量不足且質量參差不齊。雖然Y鎮的農村公共產品供給數量在近幾年有了長足的進步，但其供給數量仍有較大不足，而且隨著供給數量的增加，供給質量上也存在較大問題。首先，在供給數量上，落后于周邊鄉鎮。主要體現在垃圾回收處理站缺乏，村衛生室數量不足且醫生較少，農業經濟類公共產品供給較少。其次，在供給質量上，雖然Y鎮政府加大對農村道路、飲水等設施的投入力度，但其質量并不讓人滿意。農村自來水存在沉淀物較多的現象，使村民飲用水存在安全隱患。另外，混凝土道路建設雖投入頗多，但存在道路狹窄、養護不力的情況，給村民出行帶來了一定不便。

1.2.2 供給結構失衡。近年來，Y鎮不僅加大“硬”性公共產品的供給，也對“軟”性公共產品增加了投入。但是，就Y鎮整體的供給情況來看，其供給結構依然存在失衡問題。主要表現在以下兩個方面。

第一，政府過于重視見效快的短期型公共產品，以此來快速凸顯政績，如對道路建設、路燈建設等“硬”性公共產品頗為青睞。Y鎮的混凝土道路建設2018年一年就投入了8 000萬元，混凝土道路甚至通到了家家戶戶的田埂上。第二，農民的自身需求沒有得到政府的重視。主要體現在基礎教育上，Y鎮的教學環境和教學設施存在先天不足、后天沒有補足的情況，而教師隊伍也存在素質不高、人才短缺的情況，許多有條件的家庭紛紛把孩子送到縣城上學。又如農業經濟類公共產品供給也存在著較大問題，農田水利設施十幾年來沒有較大變化，農業咨詢平臺無人問津，這些問題嚴重制約著當地農業的發展。

1.2.3 供給效率低下。首先，政府常常注重公共產品（尤其是基礎設施）的前期建設，而忽視后期維護和配套供給，因此導致農村公共產品的質量堪憂，壽命短，使用率低［3］。如Y鎮的路燈建設力度很大，但是路燈常常出現損壞而長時間不維修的情況，甚至一段路上十幾個路燈都出現損壞。如此，供給的產品也變成了有等于無。其次，公共產品供給與需求不相匹配，即領導“拍板決策”和農民切實需求和利益之間的不匹配，導致一些公共資源浪費和供給效率低下。

1.2.4 供給主體碎片化。Y鎮農村公共產品的供給主體雖然逐漸多元化，但是各個供給主體之間存在著供給主體碎片化問題。首先，是供給主體中政府表現出的碎片化，一方面Y鎮政府缺乏供給的自主性，幾乎全部依賴上級政府的要求與指示，另一方面，縣鄉政府事權較重，財權卻跟不上。其次，是供給主體中村民自治組織表現出的碎片化，村民自治組織雖然緩解了一部分農村公共產品的供給壓力，但是有一些農村自治組織沒有相關的自主意識，發揮的作用十分有限。再次，是供給主體中企業表現出的碎片化，Y鎮僅有4家小微企業，他們只能提供一些十分有限的，且與企業利益相關的準公共產品。最后是供給主體中村民個人表現出的碎片化，村民更多的是滿足自己對相關公共產品的需求，與對自己利益無關的公共產品不會過多兼顧，再加上村民收入十分有限，出資提供公共產品更是不可能。

2 農村公共產品供給存在問題的原因

2.1 城鄉二元結構體制的影響

1958年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》。此條例的頒布形成了我國的城鄉二元結構體制。使得我國形成了以城鄉戶籍制度為基礎的城鄉差異化的公共資源配置制度，因此，公共產品供給也存在城鄉差異的二元結構。在此結構下，城市成為全國發展的重心，因此對城市的公共產品供給完全優先于農村。即使改革開放以后，社會主義市場經濟的建立正在慢慢減小城鄉公共產品供給的差異性，但是，城鄉二元結構體制仍然存在，農村公共產品供給仍然深受影響。另外，制度帶來的思想慣性也仍然存在。就Y鎮上級政府而言，其官員在思想上仍然重視城市而輕視農村，因此在公共產品的供給上總是城鄉有別，農村公共產品的投入遠遠小于城市公共產品的投入。盡管滁州市農業人口在總人口中占比將近70%，然而在配置公共資源時，人口這一最實際的因素往往被忽略。

2.2 財政保障十分有限

一方面，農村公共產品的供給很大程度上需要各級政府財政的有力支持，農業稅取消后，包括Y鎮及其上級政府明光市和滁州市在內，中西部地區城市的財政收入都缺少了穩定可靠的收入來源。另外，這些地區工業基礎十分薄弱，缺乏大型企業。就滁州市而言，其工業占絕大多數的是勞動密集型的小微企業。因此，當地財政收入十分有限，對公共產品的供給支持也十分有限。

另一方面，我國分稅制改革以來，農村公共產品供給財權層層上移，逐漸轉移到省政府、中央手中，事權層層下移，更多的農村公共產品責任落實到基層政府，特別是縣鄉政府手中，而縣鄉政府沒有承擔如此多供給責任的財權，導致各級政府供給財權、事權不匹配［4］。

2.3 決策制度不健全

現階段，農村公共產品供給的決策制度不健全，其決策方式還是“領導拍板，下屬干事”的老一套，農民作為農村公共產品的主要使用者和受益者卻無法加入決策過程中，并去表達訴求［5］。在這樣的情況下，公共產品需求的決定者和發言人成了各級政府。這種自上而下的決策制度致使農民對相關公共產品的切實需求沒有被滿足，同時也造成信息不對稱，農民的合法權益得不到保障；另外，各級政府領導為了追求政績或謀取經濟利益而獨斷決策，必然會造成國家公共資源的極大浪費。

2.4 監督體系和監督機制不健全

健全的監督體系能夠有效提高農村公共產品供給的效率，大大提升農民的滿意度。但當前的農村監督體系仍然不健全，且缺乏相關監督機制。首先，政府監督不到位。上級政府來監督、檢查工作時，總會提前打招呼，基層政府便想盡一切辦法應付上級的檢查，如此，上級政府的監督也就成了樣子貨。其次，政府信息公示不到位。鎮政府并沒有開通官方網站，僅有的微博、微信平臺也只是發布政府工作動態，相關公共產品供給情況如資金、人員、規劃等都只是簡略發布在上級政府官網的信息公開欄內。對于網絡不熟悉的村民來講，找到這些信息非常困難，因此村民對政府的監督也就難以開展。最后，村民缺乏監督意識。村民普遍沒有形成監督政府行為的意識，他們持有一種“政府給什么就拿什么”的心理。

3 完善農村公共產品供給問題的對策

3.1 統籌城鄉供給制度，合理配置公共資源

農民不是二等公民，農村也不是二等地區，政府領導應該改變重視城市投入而輕視農村的思想，以農民的利益為先，切實為農民服務，合理配置公共資源。首先，將農村地區作為公共產品供給的重點，在政策上和資金上予以傾斜，并且根據農民的具體需求與各地區實際發展要求提供高質量農村公共產品。其次，針對農村與城市發展的實際情況，對公共資源進行合理配置，努力發展農村經濟，縮小城鄉差距，增加農民的幸福感與獲得感。

3.2 拓寬農村公共產品的籌資渠道，減輕政府供給壓力

政府的財政收入十分有限，因此“微薄”的財政收入不能夠支持政府進行面面俱到的農村公共產品供給，而且政府也不應該包攬所有的農村公共產品供給。這樣不僅沒有效率，而且可能滋生腐敗。因此，拓寬農村公共產品的籌資渠道十分必要，如此，政府的供給壓力將大大減輕，同時也能夠讓供給主體逐漸多元化，提高供給效率。

首先，在農村公共產品供給中引入市場競爭機制，吸引有實力的企業和第三方部門參與到農村公共產品的供給中，市場競爭機制可提高供給效率和供給水平。其次，發揮村民自治組織的作用，激發農村集體經濟的活力，調動和鼓勵農民的自主性和積極性，讓農民投入到與自己利益相關的公共產品供給中。但需要注意的是，擴寬農村公共產品籌資渠道的前提是以政府為主導，積極發揮政府的資金帶頭作用，同時加強對市場主體的引導和規范，最大限度地提高供給水準和效率，減少市場主體為了獲取利潤而帶來的負面效應。

3.3 改革決策制度，讓需求主導代替供給主導

公共產品供給往往是政府自上而下的決策，這樣容易導致供給與需求不匹配。因此，必須改變政府壟斷農村公共產品供給決策的局面，讓村民可以有途徑表達他們合理的意愿與需求。建立一種反映農民真實需求的表述機制，并在尊重農民意愿的基礎上，鼓勵農民參與決策制定過程。首先，要加強人大與政協的作用，讓人大代表和政協委員深入到農民群眾中，認真了解調查村民的想法與需求，代表他們在人大會議與政協會議上提出相關的需求。其次，在農村公共產品供給決策上，引入公開和透明的聽證制度，讓決策做到真正的民主。

3.4 強化監督機制，健全監督體系

通過分析可知，Y鎮的農村公共產品的監督機制和體系存在很大問題，監督形同虛設。因此，應完善監督機制。完善監督機制，規范監督體系能夠有效提高供給效率，提升村民滿意度和對政府的信任度。首先，在政府監督上，上級政府應該認真履行監督職責，嚴格對下級政府相關工作進行檢查與監督，多關注農民的滿意度。其次，建立和完善公共產品供給過程的文件公示制度，在鎮務、村務公開欄和微博、微信平臺上進行相關文件的公示，使供給過程透明、公開。最后，大力宣傳公民的政治權利，培養村民的政治監督意識，鼓勵和引導村民對政府相關工作進行監督。

4 結語

作為“三農”問題的重要內容，農村公共產品供給問題對農業農村現代化的實現造成了較大阻礙。在當前新時代中國特色社會主義的歷史階段和鄉村振興的重大戰略背景下，改變當前的農村公共產品供給現狀已成為必然趨勢。解決這些問題的關鍵是統籌城鄉供給制度，拓寬農村公共產品的籌資渠道，建立以需求為主導的農村公共產品決策制度，完善對農村公共產品供給的監督體系，從而擺脫當前的供給困境，為鄉村振興創造有利的條件。