上海建材行業現狀、瓶頸及監管制度創新

文/李桂花 劉玉博 衛智勇（.上海社會科學院經濟研究所；.上海市建筑建材業市場管理總站）

一、上海建材行業現狀

（一）上海建材行業發展現狀

上海市對建筑材料進行備案制管理，共包括：用于建設工程的建筑用鋼材（型鋼、鋼筋）、商品混凝土、混凝土構件、水泥（含中轉散裝水泥）、預拌砂漿、建筑用石材、墻體材料、建筑節能系統材料、防水材料、建筑門窗、管道、建筑幕墻、玻璃、建筑涂料、建筑遮陽、建筑黏結材料、市政公路路用材料等結構性、功能性材料以及建筑節能分項計量表具共18大類，目前涉及的備案產品有193種。

管理部門持續強化建材產品備案事中事后監管，加強建材管理市場和現場聯動，對建材產品加大工地現場監督抽查頻次和覆蓋面，加強不合格產品的聯動查處，通過建材信息系統依法及時公開抽查信息。

上海建材產品質量總體向好。根據上海市歷年統計數據，本市水泥、混凝土、鋼筋三種大宗建材近十年的合格率變化整體呈現上升趨勢。2019年水泥合格率相比2018年基本持平，為99.49%。混凝土合格率在2019年達到99.96%。鋼筋合格率在2019年達到99.92%。此外，根據上海市建設工程檢測行業協會2019年統計數據，鋼結構用鋼、墻體材料、玻璃、建筑門窗、外墻保溫系統和建筑幕墻等材料的合格率相比2018年均有所提高。總體上看，近年來上海市建材質量呈現穩步提升的良好態勢。

（二）問題：產能過剩、“劣幣驅逐良幣”現象嚴重

建材行業普遍存在粗放型發展和產能過剩的問題，在經過了高增長期后，現在處在向高質量發展轉型的階段。

與房地產啟動早期的粗放型、高利潤時期不同，現在上海建材行業的要求明顯下降。以玻璃行業為例，20世紀90年代初期，耀皮玻璃廠在上海建成時，產品可以說是奇貨可居、供不應求；而今玻璃廠家遍布全國，新技術新產品層出不窮，競爭激烈、利潤減少。

基于上海的城市發展定位，尤其是產業發展的不斷轉型和高端化，建材產業、建材產品的發展面臨轉型困境，建材企業的外遷現象十分明顯。一方面是由于政策的導向和限制，另一方面是因為客觀上相對高昂的成本。

當然，這也是一個大浪淘沙的過程，倒逼企業提升質量、提高管理水平、提升附加價值。危機與機遇并存。

現實中，建材行業普遍存在正規經營難以生存的局面。在工程建材的市場競爭中，并非質量優良的產品更容易獲得市場，規范生產的優質產品往往被擠兌得生存空間狹小，要么無法生存，要么適度偷工減料或者降低標準，以此來降低成本以與低質量產品相競爭。這是典型的“劣幣驅逐良幣”現象。

在對一些代表性建材企業調研中，我們發現一個很不正常的現象，即便那些行業內規模大的、有品牌的企業，也生存艱難。不管是玻璃、門窗、鋼結構行業，還是特大集團，都普遍反映建材行業這個問題非常突出。在競標中，即便是大型正規廠家也倍感壓力，面對上游的開發商的最低價中標，不得不進行一味降價的惡性競爭。這就不能單純歸咎為行業發展階段或者產業轉型的因素了。究其原因，主要還是營商環境不規范造成的。由于不規范、不合法的企業和產品的存在，拉低了整個行業的水準，使建材質量提高緩慢，影響了建筑的安全和品質。

二、表層原因：最低價中標制度

經過30年的發展，建材行業分化成不同的發展特點，有的行業產生了產業集中化趨勢，如水泥。經過激烈的競爭，水泥行業大浪淘沙形成了規模經濟和超大企業，在與開發商的談判中話語權比較大，定價能力比較高；但大多數建材行業還是在產能過剩和產業整合中夾縫中求生存，這個過程中，有些經營能力差的企業感受到痛苦，是必然的，也是正常的。

當前，建材產品的最低價中標機制廣受詬病。建材企業為實現一定的利潤率，在最低價中標后，可能出現降低產品質量、以次充好等行為，或者建材產品企業本身與建筑施工單位之間存在利益關系。

由于客觀上的最低價中標制度的存在，質量好的產品由于定價比低質量產品高，反而不具備競爭優勢。要么無法中標，要么壓低價格。一些正規企業為了利潤和生產，在壓低價格中標后往往會以次充好，或者放松一些標準。其實，這些企業初心并不是想假冒偽劣，但在生態環境惡劣的壓迫下為了生存而放棄了底線。更有甚者，一些中標者本身就是假冒偽劣產品，通過貍貓換太子，購買其他企業的優質產品來冒充自己的產品進行虛假檢測。

三、深層根源：大業主的道德風險

雖然最低價中標廣為詬病，但它只是表面原因，大業主的道德風險才是根源。

所謂“大業主”是相對“小業主”而言。建筑建材是“買用分離”的產品，蓋房子的不是住房子的，因此，工程材料的買方不是最終使用者，于是就有了“大業主”和“小業主”的區分。

從建材的生產到最終的使用，至少存在建材生產企業、作為購買者的大業主、最終使用者也就是小業主這三方。由于存在大業主這一中間購買者環節，分散的最終消費者難以“用腳投票”來規范建材供給方和大業主的行為，從而使得建材領域的道德風險和逆向選擇行為較其他產業更加突出，建材行業中的“劣幣驅逐良幣”現象較其他行業更為嚴重。

總之，大業主的道德風險從行業生態的源頭污染到整個生態環境，導致建材行業的“劣幣驅逐良幣”現象。長此以往，就沒有企業愿意花精力提高質量，更沒精力去搞創新。

四、加強上海建材行業管理的系統性、完整性和協同性

建材質量的問題，不是單一的，而是業界生態鏈的一個縮影，也是一個環節。建材質量問題盤根錯節，很難在制度實施上落地。解決方案就需要跳出現有格局之外，以自組織來改善業界的生態環境。促進上海建材行業高質量發展，需要導入對建筑和建材的系統化、整體化、協同化理念。

（一）提升建材管理的完整性

1.事前：個體理性提升

（1）個體理性提升

從根本上打破一個業界生態環境的固化結構的方式，需要個體理性的提升。個體理性（對于企業來說是企業的共有信念）是市場主體自身形成和突破、提升的，不過，政府可以起到促進的作用。這種促進主要是通過規則和輿論方面的作用來形成。規則的設置，有利于規范企業的預期；輿論的引導，有利于形成博弈規則和共有信念。在輿論形成中，培訓是一個很重要的方式。在建材方面，小業主培訓、消費者教育、為企業提供信息和交流平臺、不同協會和不同產業鏈企業之間的互動交流，等等，都是可行之策。這樣做的過程中，政府監管部門自然就從單一的管理轉向全方位的服務，以自身作為平臺，帶動相關利益各方的共融提升。

2.事中：以數字化手段增強監管力度

以數字化減少尋租空間。再好的制度最后都取決于實施。實施的效果首先在于人。同樣的企業和產品，在國內國外往往行為完全不同。說明不是缺乏管理能力，而是投機。但法治的建設不是一朝一夕的事兒，當下可以用信息化手段來提升規范度。建材監管可以引入區塊鏈、信息化辦公系統等，提升執法的力度。

以透明化提升懲罰力度。現有的備案審核，隨著營商環境的完善、政府部門的轉型，會越來越接近注冊制，而不是審批制；注冊制也越來越自由。不過，自由與規范應該同步發展，才能令市場有序健康發展。規范的一個角度是備案的深化改革。比如，凡是備案的企業，增加建材企業在上海中標和進入施工現場的報備，進行抽查。一旦查出質量問題，將相關利益各方一起進行信息披露（包括大業主、總包、監理和檢測機構）。為避免冤枉無辜的相關方，信息披露前，可以請專家調查，并且，在披露前展開聽證會，讓各方陳述意見。聽證會制度一方面避免管理部門的隨意性，一方面也是一個各方盡責和科普的過程，對于提升個體理性是良性作用，對于管理部門也是一種保護，可以有效避免偏誤，更可以減少尋租空間。

以人為本，落實責任。數字化監管是手段，再先進的手段也由人來操作。因此真正的監管力度永遠是來源于對人的規范。首先，責任主體的明晰；其次，追責的落實；最后，懲罰的力度。

3.事后：加大懲罰力度，倒逼質量提升

劣幣之所以能驅逐良幣，是因為懲罰力度太小，造假者有恃無恐。加大懲罰力度，需要兩方面共同加強。一方面是加大處罰力度；另一方面是清晰地落實責任主體。需要法律法規的完善，這需要頂層設計的改變。

建議結合誠信評價體系和黑名單制度，對不合格的產品和相應的企業、相關的檢測機構、監理單位等各個利益方進行規范和制裁。同時管理部門也可以增加信息透明度，來加大曝光力度。

同時改變當前法律的“五方責任制”。最初，設計“五方責任制”的本意是共同負責、共抓共管，結果都不負責。需完善法律法規，真正從規范大業主的角度落實監管。

（二）提升建材管理的協同性，堵住監管漏洞

上海建材監管體制本身存在分割現象。與建筑建材相關的監管職責分屬于不同部門。建材產業發展、建材企業制造分別歸發改委和經信委管理，建筑的質量由住建委下屬的安全質量管理部門負責，備案建材從出廠到進入工地之前的質量由住建委下屬的市場管理部門負責。建材產業、企業的發展是建筑質量的重要保障，屬于前端、早期的監管；建筑材料的質量與建筑質量息息相關，屬于中端、中期的監管；建筑質量則還依賴于建筑施工等因素，是后期的監管。目前，由于監管的各個階段分別屬于不同的管理部門，相互之間缺乏有效的協同機制，容易出現互相推諉、責任不清的現象。

管理部門分割現象，就好比治理一條河流，由三個主管部門分別主管上游、中游和下游。一方面有些污染來自上游，而中游自己無權去規范；另一方面，自己中游治理的力度到了下游可能由于種種原因又會偏失。這樣的現象，以前在金融系統普遍存在而且更加嚴重。中國的經濟改革過程中，金融部門偏滯后一些，而金融領域的資源又非常重要。資金是活的、流動的，而管理部門是分割的。于是，出現了利用銀行、證券、保險分業管理體制的漏洞，逃避監管和套利的很多金融“創新”，造成監管不力。最終，金融行業進行了體制改革，由分業監管走向統一的監管，由分割監管走向大監管。實體經濟中，也可以借鑒這種大監管的思路，增加監管部門之間的協同性。

（三）提升建材管理的系統性：扶持優質企業，以發展帶動規范

高標準的市場環境需要發揮品牌的引領作用，提高對知識產權的保護和公平競爭制度的完善。不管是提升建材質量還是完善建材監管，都需要重視保護和鼓勵合法經營、追求高質量發展的企業，創建有序競爭的環境。

1.鼓勵設備投資和管理信息化的投入

建材產品的質量與設備和管理水平是正相關的。總的來看，規模較大、具備品牌化、集團化發展條件和機制的企業，其產品質量較好；行業的產品集中度較高，該行業的產品質量也較高。

2.鼓勵行業集中，扶持龍頭企業

個體理性的發揮和提升需要一個有秩序的環境。如果不公平競爭、假冒偽劣充斥，那么，正規經營的企業生存艱難，也只能降低水準。而當前建材行業生態環境惡劣的關鍵在于大業主的道德風險和最低價中標制度。解決這個問題，根本上是法治的完善，另一方面，建材行業自身的提升也是可行之策。作為建材產品的供給方，行業集中度直接關系到在產業鏈中的談判地位。以水泥行業為例，由于行業集中度高，幾個龍頭企業都是千億的規模，與大業主談判的話語權就比較大，貨款結存的周期比其他建材行業好。

3.對建材企業的產業升級和技術進步進行鼓勵

建材的產業升級，是高質量發展的關鍵。近20年的建材行業的發展，是在吸收消化國際先進技術的過程中發展起來的。以后的產業升級也離不開引進和吸收先進技術。對于這方面可以進行政策扶持和鼓勵，對于企業在這方面的投入進行配套獎勵或者輿論支持。不過，在衡量先進技術的過程中，適宜性也是非常重要的考量，而不是一味追求高新技術，而忽略了產業配套。了解和把握目前發展階段上海所需的適宜性技術，從政策上呼吁給予適宜性技術產品以相應的扶持和關注，從而使得建材發展更加契合城市發展的階段性。

關于扶持的標準，建議考慮以下六個因素：（1）國際認證；（2）建筑工業化水平，如裝配式建筑、成品窗等建筑工業化產品；（3）自有設備投資；（4）研發人員和資金的投入；（5）產值與利潤；（6）保險。

本文基于上海社會科學院經濟所、上海市建筑建材業市場管理總站、上海建材（集團）有限公司合作成果“長三角一體化建材高質量發展戰略研究”課題報告修改而成。

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建材行業是中國重要的材料工業。建材產品包括建筑材料及制品、非金屬礦及制品、無機非金屬新材料三大門類，廣泛應用于建筑、軍工、環保、高新技術產業和人民生活等領域。

到2013年，中國已經是世界上最大的建筑材料生產國和消費國。主要建材產品水泥、平板玻璃、建筑衛生陶瓷、石材和墻體材料等產量多年居世界第一位。同時，建材產品質量不斷提高，能源和原材料消耗逐年下降，各種新型建材不斷涌現，建材產品不斷升級換代。“新型建筑材料”，簡稱新型建材，是區別于傳統的磚瓦、灰砂石等建材的建筑材料新品種，行業內將新型建筑材料的范圍做了明確的界定，即新型建筑材料主要包括新型墻體材料、新型防水密封材料、新型保溫隔熱材料和裝飾裝修材料四大類。

中國的新型建筑材料工業起步于20世紀70年代，發展于20世紀80年代中期，并且逐步走向成熟。改革開放以來，中國新型建材工業迅速崛起，快速成長，新型建材無論從品種、數量，還是從質量、功能上都有了長足的進步。