農(nóng)用地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)有效“三權(quán)分置”的探討

劉珅汝，莊志敏

（山西師范大學(xué) 社會學(xué)與法學(xué)學(xué)院，山西 臨汾 041004）

改革開放之初，我國的土地使用制度是兩權(quán)分離。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和政府政策的支持，現(xiàn)在農(nóng)村土地在兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上，不得不進(jìn)行“三權(quán)分置”改革。“三權(quán)分置”具體是指“在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”，但是為什么會從兩權(quán)分離變成“三權(quán)分置”。

在我國這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國里，土地問題與廣大農(nóng)民群眾最密切相關(guān)。研究農(nóng)用地三權(quán)分置對保障人民的權(quán)益和實(shí)現(xiàn)國家的安全發(fā)展，加速社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重大意義。

1 農(nóng)用地“三權(quán)分置”的法律分析

在上文中我們分析清楚了農(nóng)用地“三權(quán)分置”出臺的背景，接下來本文對農(nóng)用地“三權(quán)分置”的法律屬性進(jìn)行詳細(xì)分析，具體剖析何為農(nóng)用地的所有權(quán)，何為農(nóng)用地的承包權(quán)以及何為農(nóng)用地的經(jīng)營權(quán)。

1.1 所有權(quán)法律屬性

農(nóng)用地所有權(quán)指的是農(nóng)用地所有者依法對農(nóng)用地占有、使用、收益、處分的權(quán)利。占有權(quán)指的是農(nóng)用地所有權(quán)人可以依法對于農(nóng)用地進(jìn)行占有，它可以保障所有權(quán)人對農(nóng)用地進(jìn)行控制和管理；使用權(quán)指的是農(nóng)用地所有權(quán)人可以根據(jù)自己的需要對屬于該集體的農(nóng)用地進(jìn)行使用，它可以保障農(nóng)用地所有權(quán)人通過對于農(nóng)用地的利用而實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地所有人利益的功能。收益權(quán)指的是農(nóng)用地的所有權(quán)人可以對屬于該集體的農(nóng)用地進(jìn)行獲利的權(quán)利，它可以保證所有權(quán)人能夠通過合法的途徑，基于農(nóng)用地獲取產(chǎn)生的利益。處分權(quán)指的是農(nóng)用地所有權(quán)人可以依法處置屬于該集體的農(nóng)用地的權(quán)利，它可以保障農(nóng)用地所有權(quán)人能夠依法處置農(nóng)用地財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。

過去的兩權(quán)分離，使得農(nóng)用地的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生分離，從而使得農(nóng)地所有權(quán)開始被弱化。在土地的“三權(quán)分置”中由于多種因素的影響，農(nóng)用地的所有權(quán)也受到了一定的影響。所以在農(nóng)用地“三權(quán)分置”的過程中，所有權(quán)實(shí)際上是屬于不完整的。

1.2 承包權(quán)的法律屬性

承包權(quán)指的是農(nóng)村承包土地實(shí)行“三權(quán)分置”改革措施以后，將農(nóng)民之前享有的土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。在承包權(quán)分離出來之后，承包權(quán)人既可以選擇繼續(xù)占有、使用、經(jīng)營承包地。也可以將占有，使用，經(jīng)營，讓渡給他人，自己只保留承包權(quán)。

由于集體土地承包權(quán)只能由集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員所享有，這是一種特殊的權(quán)利，僅針對于集體組織成員而言的。因此從這方面來說從中可得出以下結(jié)論：第一，主體限定。不論任何情況，承包權(quán)均歸農(nóng)民家庭，即在法律層面，僅有農(nóng)戶為承包權(quán)的主體，其他主體均非承包權(quán)的主體。該規(guī)定旨在明確在未來推進(jìn)三權(quán)分置中，城市工商資本及其他非農(nóng)主體不得突破現(xiàn)有立法成為承包權(quán)主體。第二，流轉(zhuǎn)限制。承包權(quán)的主體雖然限定為農(nóng)戶，但并非不得轉(zhuǎn)讓，而是能夠有限制轉(zhuǎn)讓。相關(guān)政策對承包權(quán)的兩點(diǎn)限制同樣是立法對承包經(jīng)營權(quán)的限制，可見政策沿用土地承包經(jīng)營權(quán)之原有立法框架，未來走向是穩(wěn)定和堅(jiān)持，而不是變革。同時(shí)也表明，承包權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)在屬性上具有同質(zhì)性，在法權(quán)上難以實(shí)際分離。政策提到的“三權(quán)分置”，消解了土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，承包權(quán)已不僅是一種身份性資格，伴隨著它的不斷實(shí)體化，實(shí)際上取代了土地承包經(jīng)營權(quán)的地位。

1.3 經(jīng)營權(quán)法律屬性

由于土地經(jīng)營權(quán)人僅在一定期限之內(nèi)享有相應(yīng)的各種權(quán)利。因此，經(jīng)營權(quán)具有限定性。根據(jù)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等一系列法律規(guī)范，經(jīng)營權(quán)尚受如下限定：第一，不得改變土地用途從事非農(nóng)經(jīng)營；第二，不得對抗發(fā)包人對承包土地之合法合理調(diào)整；第三，經(jīng)營權(quán)具有期限性，不得超過流轉(zhuǎn)合同約定期限，也不得超過承包權(quán)存續(xù)期間。

首先，就其權(quán)利來源而言，經(jīng)營權(quán)源自于承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利轉(zhuǎn)讓并且以承包權(quán)人與經(jīng)營者之合同約定為依據(jù)，既要受限于土地所有權(quán)人的土地用途管制，又要受制于承包權(quán)人的身份性權(quán)利。

其次，就中國具體國情而言，農(nóng)村土地的功能絕非單一性的經(jīng)濟(jì)功能，其承載的糧食安全、耕地保護(hù)、勞動(dòng)力就業(yè)、社會保障、社會穩(wěn)定等政治性、社會性功能雖有嚴(yán)重弊端，但短時(shí)間內(nèi)無從克服亦難以跨越。此種情形下賦予經(jīng)營者以物權(quán)效力，無形間會推動(dòng)農(nóng)村土地私有化進(jìn)程，不僅會有違憲風(fēng)險(xiǎn)，還會誘發(fā)嚴(yán)重的土地利益分配失衡。

最后，經(jīng)營權(quán)物權(quán)化趨勢會加強(qiáng)經(jīng)營者的競爭優(yōu)勢，可能會導(dǎo)致對承包權(quán)甚至對集體土地所有權(quán)的侵蝕、顛覆。

2 當(dāng)前農(nóng)用地“三權(quán)分置”理論的現(xiàn)狀及現(xiàn)實(shí)態(tài)勢

隨著農(nóng)用地“三權(quán)分置”在全國大規(guī)模地展開，有關(guān)“三權(quán)分置”的法律爭論和現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐也出現(xiàn)了很多復(fù)雜的問題。接下來作者對“三權(quán)分置”現(xiàn)狀進(jìn)行梳理。主要如下：

2.1 不同觀點(diǎn)的交鋒

早在我國土地政策還是兩權(quán)分離政策時(shí)，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，理論界就已有兩種代表觀點(diǎn)：一種是物權(quán)說，另一種是債權(quán)說。認(rèn)為物權(quán)說的學(xué)者大多數(shù)認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利。他們認(rèn)為，只有確定土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，才能夠維護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，使得土地能夠合理利用。而贊同債權(quán)的學(xué)者，他們認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)連帶聯(lián)產(chǎn)承包，它不屬于一個(gè)獨(dú)立的物權(quán)，且在土地轉(zhuǎn)包的過程中，土地轉(zhuǎn)包人所取得的權(quán)利也是農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)，并且在土地轉(zhuǎn)讓過程中，承包人想要轉(zhuǎn)讓承包權(quán)必須要經(jīng)過發(fā)包人的同意。而這種形式是我們通常所說的普通的債權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。

在“三權(quán)分置”政策提出之后，農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)一分為二，分為了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩種權(quán)利。同樣學(xué)者們對這兩種權(quán)利性質(zhì)的爭論也很大。

目前有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)到底是物權(quán)還是債權(quán)，學(xué)術(shù)界爭議比較突出。孫憲忠，王廷勇等認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是在承包權(quán)基礎(chǔ)上分化出的用益物權(quán)。賴麗華提出土地經(jīng)營權(quán)是合同債權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立債權(quán)與物權(quán)相當(dāng)?shù)亩r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)制度，通過是否登記頒證來區(qū)分物權(quán)化與債權(quán)化的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。張毅，張紅等認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)在轉(zhuǎn)包、租賃和入股條件下屬于債權(quán)性質(zhì)，在轉(zhuǎn)讓和互換流轉(zhuǎn)方式下屬于物權(quán)性質(zhì)。

而對于農(nóng)用地的承包權(quán)的性質(zhì)的界定學(xué)術(shù)界也是眾口難一。張紅認(rèn)為在土地流轉(zhuǎn)的條件下，農(nóng)戶承包權(quán)屬于物權(quán)。張毅，朱繼勝等認(rèn)為在三權(quán)分置中，承包權(quán)利人必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，屬于用益物權(quán)。孫中華指出，除了在法律上明確“長久不變”具體實(shí)現(xiàn)形式外，還需要建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，并提供抵押、擔(dān)保和入股權(quán)能。

2.2 現(xiàn)實(shí)態(tài)勢

2.2.1 承包權(quán)的“財(cái)產(chǎn)化”

伴隨著承包權(quán)的物權(quán)化，在農(nóng)村地區(qū)，作為農(nóng)用地所有權(quán)人的代表人的村支書很難從老百姓手中收回農(nóng)用地，除非村集體可以支付高昂的價(jià)格，農(nóng)民才會把農(nóng)用地讓出來。于是，農(nóng)用地成為了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的一部分。而承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)化帶來了一個(gè)嚴(yán)重的問題，即使農(nóng)民不種地，也依舊可以通過土地的流轉(zhuǎn)獲取租金，嚴(yán)重危害到我國的糧食安全，不利于實(shí)現(xiàn)我國的國家安全戰(zhàn)略。

2.2.2 農(nóng)用地的進(jìn)一步細(xì)碎化

早期，我國農(nóng)用地政策導(dǎo)致了土地分配的細(xì)碎形態(tài)。伴隨著承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)化農(nóng)民將更看重承包地的眼前的利用價(jià)值。如果沒有合理的條件很難對村里的農(nóng)用地進(jìn)行平整，使細(xì)碎的土地分散格局進(jìn)一步加劇。從而導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)專業(yè)化種植，讓農(nóng)用地資源的價(jià)值難以得到有效的發(fā)揮。從而還會使得機(jī)械化種植難以實(shí)現(xiàn)，使土地的產(chǎn)出效益偏低，進(jìn)一步挫傷農(nóng)民生產(chǎn)積極性，使得土地撂荒現(xiàn)象進(jìn)一步突出。

2.2.3 所有權(quán)虛化，經(jīng)營權(quán)坐實(shí)

所有權(quán)虛化的狀況，早在兩權(quán)分離的階段就已經(jīng)存在了。正是因?yàn)榘阉袡?quán)和經(jīng)營權(quán)視為了一種物權(quán)，所以經(jīng)營權(quán)就排斥了集體對于土地調(diào)整的權(quán)利。誰先流轉(zhuǎn)到土地，誰就成為了大地主，至于個(gè)人如何使用土地，村集體是無法干預(yù)的。而這些經(jīng)營個(gè)體大戶利用農(nóng)用地的目的一般都是為了滿足資本的需求。這些現(xiàn)狀使得農(nóng)用地與村莊的發(fā)展聯(lián)系越來越弱，使土地完全偏向了資本的一方經(jīng)營者的手中，與村莊的發(fā)展和整個(gè)農(nóng)村的發(fā)展慢慢拉開關(guān)系，農(nóng)業(yè)發(fā)展變成了單純的農(nóng)業(yè)問題，而農(nóng)用地的發(fā)展要為農(nóng)村發(fā)展而服務(wù)，在經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的情況下，土地流轉(zhuǎn)只為資本服務(wù)，與農(nóng)村本身的發(fā)展產(chǎn)生隔離。

3 進(jìn)一步改善農(nóng)用地“三權(quán)分置”的思考

有關(guān)于“三權(quán)分置”到底應(yīng)該朝著哪個(gè)方向發(fā)展，不同的人的見解也有所不同，作者認(rèn)為鑒于物權(quán)化造成了很多的問題，農(nóng)用地三權(quán)分置在未來應(yīng)該朝著保障農(nóng)民承包權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)用地的所有權(quán)，規(guī)范對農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)的管理的方向發(fā)展。

3.1 加強(qiáng)農(nóng)用地的集體所有權(quán)

集體所有權(quán)是我國農(nóng)村土地所有權(quán)屬性的主要法律模式，在我國農(nóng)地制度發(fā)展變化的過程中，不斷強(qiáng)化農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，用益物權(quán)的權(quán)能不斷擴(kuò)大，對于集體所有權(quán)的擠壓很是明顯。因此，我們應(yīng)該回歸債權(quán)立場，村委會以及村集體經(jīng)濟(jì)組織作為債權(quán)人，要加強(qiáng)所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人對農(nóng)用地的管理權(quán)限，在承認(rèn)和保障農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)形式的變化和村莊發(fā)展的需要對土地進(jìn)行調(diào)整。我們要明確認(rèn)識到：農(nóng)戶的承包權(quán)只是農(nóng)戶承包土地的權(quán)利，并不是對具體地塊的固化。

承包權(quán)的物權(quán)化為農(nóng)村發(fā)展帶來了很大的不便，通過加強(qiáng)所有權(quán)使得村委會以及集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)用地有調(diào)整的權(quán)利，這樣承包不再只局限于具體的地塊，通過這種方式來加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)。一方面，加強(qiáng)村委會以及集體經(jīng)濟(jì)組織中對農(nóng)用地的所有權(quán)，能夠很好地解決了承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)化問題；另一方面，農(nóng)用地所有權(quán)人還可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要來對農(nóng)用地進(jìn)行調(diào)整，為促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展打下基礎(chǔ)。

3.2 保障農(nóng)民承包權(quán)的收益權(quán)利

保障農(nóng)民承包權(quán)的收益。農(nóng)戶在享有承包權(quán)的同時(shí)應(yīng)該好好地利用農(nóng)用地，但是一旦農(nóng)民因?yàn)槟承┰蛳胍艞壦N植的農(nóng)用地，把所種植的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)出去，這時(shí)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)所獲得的租金還應(yīng)該歸還給農(nóng)戶個(gè)人所有，村集體不可以收回，以此來保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的收益權(quán)利。但當(dāng)涉及到村莊要規(guī)劃時(shí)村集體組織有權(quán)收回農(nóng)戶所承包的土地，并以同等面積的農(nóng)用地來替換之前的農(nóng)用地。而那些重新分得的農(nóng)用地，農(nóng)戶依舊擁有對其的承包權(quán)，并可以再次對其進(jìn)行流轉(zhuǎn)，進(jìn)而獲得租金。

通過保障農(nóng)民承包權(quán)的收益權(quán)利，能夠切實(shí)地保障農(nóng)民的自身利益不受到侵害。農(nóng)民可以放心的將自己的土地流轉(zhuǎn)出去，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，更有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地的“三權(quán)分置”。

3.3 規(guī)范經(jīng)營權(quán)

在集體經(jīng)濟(jì)組織依舊有權(quán)調(diào)配土地的前提下，我們不僅要放活土地經(jīng)營權(quán)，同時(shí)，還要進(jìn)一步規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)。第一，在土地合同經(jīng)營期限內(nèi)，經(jīng)營權(quán)人只作為債權(quán)人要確保土地不能撂荒，也不能改變土地用途，而且對于土地的規(guī)劃應(yīng)該符合村莊的發(fā)展方向。第二，要限制土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方向。在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的過程中，那些放棄農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)的承包戶最好將經(jīng)營權(quán)先流轉(zhuǎn)回村集體，之后再由村集體統(tǒng)一進(jìn)行配置，村集體要保障集體內(nèi)的成員與首先獲得經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。第三，要嚴(yán)格控制資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。要嚴(yán)格審查那些下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的企業(yè)資質(zhì)。同時(shí)還要禁止各種“圈地”行為，要切實(shí)保障土地的高效率利用。

總而言之，“三權(quán)分置”并不是向著物權(quán)方向的發(fā)展，而是要在債權(quán)方向的前提下去強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織對土地的調(diào)配權(quán)利，在保障農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)所有權(quán)，規(guī)范經(jīng)營權(quán)。這才是解決我國當(dāng)前農(nóng)用地對“三權(quán)分置”所面臨困境的正確方法。