基層應急管理信息化現狀及對策

文/王巍（鄆城縣應急管理局）

2019 年是應急管理部門組建到位后全面履職的第一年，是應急管理體系和能力建設整體謀劃布局之年，也是各類災害事故風險挑戰明顯上升的一年[1]。這一年我國的應急管理事業取得了長足的進步，2020 年1 月初召開的全國應急管理工作會議對去年的成績進行了肯定。總的來看，應急管理體制已經明確，新的機制基本形成，力量體系初步建立，應急救援能力和效率顯著提高，新部門新機制新隊伍的優勢日益顯現，打了一場又一場勝仗，打出了應急管理牌子[2]。盡管我國應急管理體系建設近年來取得了巨大進步，但應急管理體系存在的條塊分割、信息溝通不暢、資源難以整合、協調力度不夠、重復建設等問題依然存在[3]。

一、信息化推進現狀

（一）信息化建設推進快慢不一

突發事件管理工作是一項長期的系統工程。投資大，見效慢，造成一些地方對資料重視不夠。受限于各地政府財政收入和對應急領域重視程度的差異，地方應急管理部門作為新成立的單位，大部分還沒有制定地方的應急管理信息化建設規劃，導致地方應急管理部門多采用《規劃框架》作為指導，在地方特色需求方面匹配度不高，尤其在重大災難鮮有發生的地方，一定程度上還存在著僥幸心理，在應急信息領域投入存在等一等的思想。例如在此次新冠疫情過程中，許多地方由于轉求后缺乏資金進行系統整合，無法進行裝備更新，以及缺少對維護人員的培訓，使得很多系統并未在疫情中發揮出太大作用，反而是電話、手機APP 等發揮了關鍵作用，所以，加強應急管理信息的投入刻不容緩。

（二）信息化基礎保障能力不足

2020 年年初召開的全國應急管理工作會議提出要著力提高四種能力，即安全風險防控能力、應急救援能力、科技支撐和人才保障能力、社會參與能力。強有力的信息化支撐是實現以上四方面能力的基礎保障，能夠大幅提高業務效率，有效降低全社會的運行成本，而這恰恰是基層應急管理機構的短板[5]。

1.安全風險防控

對自然災害的感知網絡覆蓋有限，而且基本由其他行業部門掌握，無法實時掌握數據；對安全生產的風險監測覆蓋面不夠廣，主要是在應急管理部的大力推動下完成了規模以上企業的危化品監測預警系統，微小企業尚未接人，其他如尾礦庫、煙花爆竹、化學品管道等領域還未聯網，大量的風險隱患點、重點部位沒能實現實時監控和狀態采集。

2.應急救援

一方面應急通信保障能力不足，尤其災害現場的單兵裝備數量少、通信手段單一、不成體系、缺乏維護等情況，且通常依賴運營商的公共網絡，在斷網、斷電、斷路“三無”極端情況下容易導致指揮通信處于癱瘓狀態；另外視頻會商尚未實現橫向和縱向的統一全覆蓋，難以保障極端災害條件下的現場感知和多部門、多層級的聯合會商，應對多災種能力不足[6]。另一方面機動性不足，無人機配備數量不足，操作人員不熟練，直升機航空救援力量依賴上級調配，發揮的作用較小，難以應對復雜地形下的重大災害。

3.科技支撐和人才保障

一方面科技創新成果基于實戰導向的針對性不強，一些算法模型存在“平時好看，戰時不好用”的現象；轉化應用渠道不通暢，部分基層機構囿于慣性思維，對新事物的主動接受能力差，如應急管理部統一開發的部分供基層免費使用的系統（藍信辦公、移動安全沙箱等）推廣效果不佳。另一方面基層應急管理機構人員不足，且存在結構性缺編，事務性和執法工作繁多，基層人員工作強度大，信息化人才更是匱乏，專家庫覆蓋領域不全，運維保障人員幾乎沒有。

4.社會參與

防災減災教育和公共關系還不夠完善。缺少經驗和利用現代媒體的平臺這只能通過廣告、新聞等方式，在國家全民安全教育日、世界工作安全日和防災減災日等主要節日中實現。公眾參與的范圍有限，場所、專業安全經驗高，缺乏公共關系，導致公眾缺乏危機意識，對重大安全隱患缺乏敏感性。沒有方便的信息渠道向專業機構報告人們缺乏應急培訓，大多數培訓是局部的和非的，現代媒體使用的方法很差，導致對各種災難的內部管理程序知之甚少[7]。一旦災難發生，反應就非常緩慢，而且他們不能自救，這樣會造成不必要的人身傷亡和財產損失。

（三）協同聯動與響應機制不健全

中華人民共和國應急管理部的建立，使我國應急管理由“分段式”向“一體化、專業化”轉變。各種災害事故的起因與與突發性災害的聯系常常交織在一起。缺少強有力的協調組織應急管理，其復雜性和專業性模糊了部門責任。命令關系不明確。機構關系中國的信息支持方式缺失，部門間及相關部門之間缺乏順暢的橫向聯動機制。例如2018 年9 月19 日上午11 點臺風山竹，廣東、廣西、海南、湖南、貴州、云南等地有328.9 萬人受災，超過1300 個家庭受到影響。由此也表明了協同聯動與響應機制不健全這一問題。

（四）數據資源的挖掘利用不足

在信息時代，信息是第一資源。在應急領域加強信息化建設。急診部門積累了大量的原始資源。實際上，這些資源并未得到充分利用，對數據進行智能分析的能力十分有限。單純的統計數據常常被擱置，這使得隱藏在數據背后的規律和認識會變得如此貧乏[8]。風險因素應急資源配置影響應急救援績效和災后評估結果缺乏部門間信息共享機制數據壁壘的普遍存在，也嚴重阻礙了數據的挖掘和利用。目前的部門系統只有自己的業務，還沒有和其他部門聯系。各類數據資源“稀缺”，“數據戰”“數據孤島”問題十分突出，不能有效地運行應用程序。無連接大量數據。數據服務對于深度挖掘和有效利用顯然不足以支持決策。盡管它們在同一個緊急情況處理部門。許多遺留下來的零碎業務系統，由于歷史原因和從屬關系，數據模式的不一致會反復出現，它使數據管理更加麻煩。

二、信息化建設對策

針對基層應急管理工作中面臨的問題和困難，結合此次新冠疫情暴露出來的短板和不足，按照今年全國應急管理工作會議的要求，提出如下對策：

（一）充分發揮財政政策的激勵作用

確定各級應急基金的財政責任，納入同級年度預算，合理分配科研應急機制使用比例。備料操作與采購后備管理和補貼發放鼓勵地方通過專項資金、贈款、扶持資金等多種形式，發揮主導作用。重點是解決這些項目缺乏初始成本的問題。在項目建成后，資金缺口太大，維持資金運作不現實，并確定信息生成為主要治理主體。起考核監督作用，建立良好的考核評估機制。監督數據生成過程的有序進行。

（二）夯實信息化基礎保障能力

查清自然災害隱患和安全生產風險。構建涵蓋各個領域的意識網絡。到公安機關自然資源、環境、交通、水利、住房、城鄉建設等方面的公共信息交流平臺。要完全覆蓋被探測的對象。探測地全面接入檢測方法融合了檢測數據集，提高了對風險因素的感知、預測和保護能力。加強災害事故響應、管理和救援能力。高級應急指揮中心的建立，可以同時處理兩起重大突發事件。實施重要指揮和功能，必須上、下、橫向連接，以滿足多部門、多級政府的指揮救援協調要求。確定基層應急管理機構裝備水平和裝備規模。移動便攜應急通信設備的全面部署，可接入天通、亞太等衛星，甚至在作戰中也可接入北斗短消息、長波短波通信。緊急事件前后端之間的實時連接仍然可以在業務網絡發生故障或癱瘓時提供。且音視頻數據流暢穩定，配合多架一定規格的無人機，滿足事前、事中、事后全流程應急響應需求。利用通訊、斜視攝影熱成像、氣體探測、應急照明、救援照明、救援照明、救護等裝備，打造無人機管理平臺，這樣就能迅速、有效地響應緊急援助。

（三）完善協同聯動和響應機制

探討建立由應急管理機構代表政府統一領導的重大事故應急救援現場。專業化組織主導技術方案，專業化的團隊支持和專業參與定單系統，完善應急救援專家數據庫。進行現場應急檢查專家咨詢和應急反應評估，規范事故現場救援管理程序。應急指揮中心要充分發揮信息化作用。配置應急指揮業務系統，快速整合自然災害和事故災害信息；在 GIS 地圖上提供遠程協作咨詢功能，實現多個、跨區域、跨部門的音、視頻咨詢。一幅地圖可用于聯合計劃。共同分析事件的發展。并且直觀地顯示了應急資源調度、管理任務、追蹤后臺 HQ 進程的禁止。前部和救援隊提高了指揮的準時性、靈活性和便捷性。并且定期向政府領導提供全面的指導和管理服務。

（四）加強應急資源和救援力量的統籌

建立統一的應急資源管理平臺，整合物資、捐贈物資、救援隊伍、志愿者，實行集中管理。對政府機構、企業、慈善組織的應急物資的數量、種類、地點有全面的了解。并根據應急物資短缺的情況更新應急物資和操作物資、資金和能力，利用實物儲備緊缺的應急物資，通過與供應商簽訂協議，在轄區內增加短期應急物資和充足的市場供應，儲備大容量應急物資，增加高效后備物資加強公安消防、醫療、交通、通訊、電力、供水等部門實現應急資源整合。保證所有儲存在不同部門的應急物資都能加入快速有組織的救援，根據專業用途和物資，實現人員力量快速聯動，實現快速功能。建立全套的物資捐贈需求公示和全過程跟蹤系統，實現陽光照射、陽光消耗、物資獲取、庫存、配送、使用等全方位實時反映。

（五）提高突發事件輿情應對能力

認真向公眾宣傳應急知識，支持文明上網理念，促進國家教育、職業教育、員工培訓等方面整合應急管理知識，增強市民辨別網絡謠言的能力，重新樹立理性的輿論咨詢理念。以大數據、人工智能、云計算等先進技術，面對移動互聯網時代的信息傳播速度和信息傳播規律，構建大數據輿情審計平臺，過濾可能產生負面社會影響的公眾意見。在信息傳播中發揮專業媒體的主導作用，建立科技信息反謠言體系，規范輿論危機。

三、結語

全面落實習近平總書記關于防災、減災、救災工作的重要講話精神，按照應急管理部門領導要求，將科技信息化作為攻關項目。牢固樹立不懂信息化就是不懂業務、學信息化就是學業務的理念，提高運用科技信息化解決應急管理困難和問題的能力。在十四五規劃開局之年起好步開好頭，扎實做好全年重點工作，將為全面提高各級政府對于突發事件的處理處置能力、加快推進包括風險治理在內的治理能力與治理體系現代化建設打下良好的基礎。