可持續生計理論下我國扶貧工作存在的問題及對策
——以S縣為例

唐 潔

（西南交通大學公共管理與政法學院，四川 成都 610000）

貧困是指“物質生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。他們缺乏某些必要的生活資料和服務，生活處于困難境地”。貧困直接導致或者衍生的一系列社會問題，是當今最尖銳的社會問題之一。2020 年是我國全面建成小康、實現脫貧攻堅的決勝年，新冠肺炎疫情的到來為此增加了難度，但也是對脫貧成效的考驗。

當前，我國學者關于脫貧攻堅的研究多是從以政府、企業、扶貧對象或社會組織為主體的角度進行單一解讀，從某一個側面解釋農村貧困現狀或原因。以某一主體的視角裁剪事實，導致他們忽略了貧困問題的整體性。可持續生計理論從日常生活生產的角度全面分析了貧困問題，強調了發揮多方職能，形成了對多主體的綜合解讀。同時，可持續生計理論指出要尋找適合當地區域屬性的可持續解決方案，這與我國新時期農村扶貧開發總體思路一致。因此，運用可持續生計理論框架對扶貧工作進行探討更有助于指導實踐工作。

S縣位于四川盆地中偏西北部，作為農業大縣，發展優勢和劣勢都相對突出。X 鎮地處深丘腹地，人均占有資源少、基礎條件極差，貧困發生率較高。因此，X 鎮是一個了解扶貧現狀的良好樣本。筆者于2020年4月在S縣X 鎮進行了調研，調研發現新形勢下S 縣X 鎮扶貧開發的思路需要拓展、方式需要完善。

1 可持續生計理論的基本內涵

20 世紀80 年代初，美國學者厄普霍夫提出“受援性自立”的概念，成為可持續生計理論的重要理論基礎之一［1］。其與20世紀70年代舒爾茨提出的觀點基本一致，都認為農村發展和生計改善的主要資源是農民自身［2］。可以看出，這與20世紀五六十年代西方國家在發展中忽視甚至貶低農村貧困農民作用的基本共識截然相反［3］，強調了在脫貧中農民所獲得能力的重要地位，外在力量不能代替貧困農民自身創業精神和能力的核心作用。

20世紀末，各國學者集中、全面地論述了可持續生計理論。英國學者斯庫恩斯（Ian Scoones）的《可持續性農村生計：一個分析框架》［4］及法林頓（Farrington）等的《可持續生計、權利和新的援助架構》概括了可持續性框架［5］。印度學者阿馬蒂亞·森在《以自由看待發展》等著作中以人的發展潛力為出發點，對可持續生計理論進行了更深入、更系統的分析［6］。厄普霍夫等學者在總結以往實踐經驗的基礎上繼續闡述可持續生計理論［7］。

上述研究系統、全面地論述了可持續生計理論的基本觀點，形成了較為完整的理論邏輯體系。筆者認同以上學者的觀點，包括可持續生計目標的實現途徑等。但學者所述背景皆是20世紀傳統農業社會中的貧困農民，在他們的研究中農村是較少與外界發生聯系的封閉系統。與傳統社會相比，我國現代社會發生了較大的變化，如開放度。因此，基于以上分析，結合我國現代社會發展背景，筆者將有著豐富思想內容的可持續生計理論歸納為3 個基本內涵：制定多重目標、培育貧困農民主體意識、發揮外部職能。

第一，制定多重目標，其中能力在各種目標中最為關鍵，而不是收入。Farrington提出可持續生計包含收入增長、社會福利增長、脆弱性降低、自然資源的持續利用等［8］。阿馬蒂亞·森指出發展貧困者的潛力是提高貧困者實際生活水平的根本路徑［6］。培育鄉村貧困農民的能力，更能解決他們面臨的經濟問題等一系列問題，也能提高其滿足感。

第二，培育農民主體意識，肯定扶貧對象的主體性。20世紀，很多學者把貧困人口視作弱勢群體，認為他們不能發揮主觀能動性［3］。從實踐來看，在當前許多貧困地區的扶貧活動中，扶貧對象的參與和管理都浮于表面，并不能發揮其主體性，都是扶貧對象在扶貧活動中主體地位認識存在偏差造成的。阿馬蒂亞·森在總結反貧困經驗時指出，肯定貧困人口的主體性具有重要意義，可持續生計理論則強調了貧困農民的主體地位，認為根除貧困，需要將扶貧對象置于可持續生計實現行動中的主體地位［6］。可以看出，與傳統救助學派的消極扶貧相比，可持續生計理論強調扶貧對象的參與，注重扶貧對象在扶貧中的積極作用，并進一步細化參與過程和方法。綜上所述，肯定扶貧對象在扶貧活動中的主體地位，充分發揮扶貧對象的主體性，是我國脫貧攻堅工作的主要開展方向。

第三，發揮外部職能，整合資源，多元主體參與，設計可持續生計方案。厄普霍夫等認為，貧困者本身蘊含著可持續生計的潛能，但受教育、資金等資源的制約，他們的參與往往會受到阻礙［7］。由此來看，在實現可持續生計目標的過程中，單純依靠農民的主觀能動性難以完成，需要政府、企業、社會組織大力協助。政府不僅要承擔起主要責任，還要營造有利于多元主體參與協作的社會環境和制度環境，形成實現可持續生計目標的合力。

2 農村扶貧現狀分析——基于可持續生計理論

黨的十八大以來，我國大規模實施扶貧開發、脫貧攻堅。2012 年底至2019 年末，全國貧困發生率由10.2%下降至0.6%，累計脫貧9 348萬人。2020年，四川省決戰決勝脫貧攻堅工作推進會議對打贏脫貧攻堅收官之戰進行了研究部署。S 縣位于四川省中偏西北部，隨著扶貧工作的持續開展，切實保障落實一系列富有成效的基礎工作。但制約貧困地區貧困農民發展的深層次矛盾依然存在，絕對貧困人口具有返貧性質，扶貧開發難度可見一斑。

2.1 反貧困目標不具備整體性

可持續生計理論認為發展關鍵在于人的發展，只有不斷開發人的可能性，生計才可以持續［2］。因此，有必要構建整體性的目標體系，而不是單一地增加收入。這一結論與筆者調研結果大致相符。許多貧困地區的基層領導干部被動接受上級部門規定的扶貧目標，這些目標包括土坯房的拆除、貧困農民的收入等。在硬性指標的壓力下，扶貧成為政府的義務和職責，只有政府單方面的扶助和官員的公仆意識，扶貧對象缺乏主動參與的主體意識。

如上所述，上級部門的考核目標絕大部分依然集中在量化、直觀的收入等指標上，缺少對貧困農民主體意識開發等的要求，不利于從根本上發展貧困農民的可行能力。同時，現在量化、直觀的目標壓力都集中在政府工作人員身上，不涉及貧困農民，導致僅有資源優勢的累計，而缺少智力和知識的積蓄，難以達到真扶貧、扶真貧。強調政府作用，但也要注意可能會出現的政府負擔過重、貧困農民“福利依賴”等問題。

2.2 貧困居民主體意識未開發

可持續生計理論的核心就是堅持貧困者在可持續目標實現過程中的主體地位，使其主動參與可持續生計行動［1］。這是其與貧困救助學派截然不同的落腳點。有學者進一步提出，優化我國農村反貧困模式，構建可持續的反人文貧困模式，關鍵在于確立貧困者在反貧困過程中的主體地位，提升貧困者的自主脫貧能力［9］。在農村，精神貧困是貧困的主要原因，而其中只有一部分屬于能力制約型［10］。精神貧困包括思想僵化、缺乏發展能力及開創精神等。調研發現，如果扶貧過程中扶貧對象不主動參與，只是被動接受救助，即使暫時脫貧，外部福利被斷絕后又會快速返貧。

通過以上分析可以看出，扶貧始于扶志，培養貧困對象的主體意識，提高他們參與扶貧的積極性，才能從根本上杜絕返貧。一旦貧困群體經過思想動員，主動參與脫貧項目，提高了參與的自覺性，完全可以依靠自己的雙手改變貧困面貌，解決溫飽問題，走出一條自我積累、自我發展的路子，真正讓廣大貧困群體在開發式扶貧中獲益獲利。

2.3 多方力量未形成合力

厄普霍夫等學者總結了一些發展中國家的反貧困經驗，指出要促進農村發展，各主體都存在局限性［7］。地方政府資金有限且不穩定，對于實現農民可持續生計目標具有很大的局限性。因此，必須將多重行動者考慮到扶貧行動中，充分利用政府其他職能部門和社會機構的能力和資源。

一方面，應注入社會力量，鼓勵社會力量到貧困地區投資創業，為社會組織購買公共服務提供機會，如向貧困者提供教育、醫療等服務；另一方面，政府部門之間要實現通力合作，滿足貧困農民生計的整體性需求，同時提高政府的工作效率，降低行動成本［2］。

3 可持續生計理論對于扶貧工作的指導性啟示

在我國的扶貧政策中，預防返貧始終貫穿其中。然而在實踐中，很多貧困農民的生計只是暫時得到改善［9］。上文結合我國現代社會的背景，將有著豐富思想內容的可持續生計理論歸納為3 個基本內涵：制定多重目標、培育貧困農民主體意識、發揮外部職能。通過現狀分析，發現西方的可持續生計理論對于現階段我國脫貧攻堅具有以下啟示意義。

3.1 既要強調收入指標，又應注重農民自身能力

可持續生計理論認為，人的生計內容是相互影響的，能力是生計的一大關鍵影響因素［2］。資金扶持是提升扶貧效果的重要保障之一，但不是唯一的保障。一方面，應加大扶貧投入，加快貧困地區經濟發展，改善其生產生活條件；另一方面，要建立扶貧開發溝通反饋機制，了解扶貧對象的能力、想法和意愿，讓他們參與扶貧過程。這就要求政府關注扶貧對象維持生計的能力，提高扶貧對象的可行能力，而不是一味強調提供福利和收入補助。此外，加大政策傾斜力度的同時配套相關政策支持，包括稅收政策，對貧困農民發展的小微企業實施減免稅收政策，對支持貧困地區發展的企業和開展扶貧項目的企業按一定的比例進行減稅。總之，結合我國扶貧現狀，政府應避免純粹救濟性的扶助，培育和提升扶貧對象的可行能力。

3.2 增強扶貧對象主體意識，充分調動其主觀能動性

在扶貧開發過程中，需要增強人們的自信心，使他們相信自己有能力采取行動。調查顯示，很多貧困地區都注重基礎設施建設、扶貧開發項目等硬環境的增長，而忽略了主體意識培育等軟文化的增長，因為這方面的投入不易出結果。這極大地影響了扶貧對象主體意識的培育，阻礙了扶貧工作的深化［10］。因此，需要抓好農村教育，開展多種思想文化教育活動，重建艱苦奮斗精神。

3.3 加強培育組織力量，發揮外部職能，實現各界有機合作

培育貧困人口自我發展能力的一個基本要求就是保證他們具有實現可行能力的最基本條件，即資源［11］。首先，政府部門、社會組織等加強組織領導，加強資源供給，形成全社會上下聯動、部門協調的扶貧氛圍。其次，落實政策保障，在此方面制定相應的政策和法律，明確具體如何做，促進社會力量積極投入。一是鼓勵社會力量到貧困地區投資創業，釋放地區市場潛力；二是積極培育社會扶貧公益組織，充分調動社會力量參與扶貧開發的積極性。