我國儲蓄國債發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀及展望

方劍

（中國人民銀行宿遷市中心支行國庫科，江蘇 宿遷 223800）

一、我國儲蓄國債的發(fā)展歷程

（一）中國古代國債產(chǎn)生和發(fā)展

戰(zhàn)國時(shí)期，周郝王以天子的名義聯(lián)合諸侯伐秦，借錢籌糧，操練軍隊(duì)。到了約定時(shí)間，大部分諸侯都沒來，伐秦之事不了了之。事后，債主們紛紛上門討債，這便是“債臺高筑”的典故。這是我國最早發(fā)行國債的記錄，因?yàn)橹袊糯?“家天下”，天子的行為就是國家行為，天子的債務(wù)即是國家債務(wù)。

東漢時(shí)期，皇帝為籌措經(jīng)費(fèi)對西北少數(shù)民族作戰(zhàn)，曾“假公卿以下奉，又換王侯租以助軍糧，出濯龍中藏錢還之”。國家向政府高級干部和貴族群體借債，動(dòng)用皇帝的私房錢還賬，可見當(dāng)時(shí)的國庫和皇帝的私人財(cái)富是分不清楚的。

唐宋時(shí)期，政府曾因財(cái)政困難，向商戸借錢。宋神宗四年，中央下文“詔河?xùn)|軍費(fèi)不足，其令三司借內(nèi)藏庫銀二十萬兩付本路”，即皇帝出面讓財(cái)政部借自己私房錢填補(bǔ)地方債務(wù)支出，可以看作中國最早的地方債務(wù)置換。

（二）近代國債發(fā)行逐步正規(guī)化

甲午戰(zhàn)爭前夕，清政府財(cái)政狀況已經(jīng)非常嚴(yán)峻，單靠原來的財(cái)政收入已經(jīng)無法維持政權(quán)。1894年，清政府首次嘗試對內(nèi)發(fā)行國債，這次國債發(fā)行首次仿照洋人的方式，發(fā)行對象為國內(nèi)的富裕商戶，募集總額1102萬兩白銀，史稱“息借商款”。這是清政府發(fā)行的第一次公債，也是中國最早發(fā)行的國家公債。

清朝滅亡后，北洋政府和國民政府均繼承并繼續(xù)償還清政府的債務(wù)。直至中華人民共和國成立后，宣布廢除不平等條約，相應(yīng)的債務(wù)也全部廢止。

（三）中華人民共和國后儲蓄國債恢復(fù)發(fā)展

中華人民共和國成立以后，為支援解放戰(zhàn)爭，恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，我國于1950年發(fā)行了“人民勝利折實(shí)公債”，成為中華人民共和國歷史上第一種國債。1954-1958年期間，為了支持“一五”計(jì)劃的順利實(shí)施，彌補(bǔ)財(cái)政赤字，國家決定每年發(fā)行一期“國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)債券”，發(fā)行總額為35.44億元。1958年以后，因歷史原因，國債發(fā)行暫時(shí)中止。

改革開放以來，國家順應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，于1981年開始恢復(fù)國債發(fā)行，并出臺《中華人民共和國國庫券條例》。80年代國債發(fā)行采取行政攤派的模式，面向企事業(yè)單位和個(gè)人，國債種類也不斷增加，出現(xiàn)了國家重點(diǎn)建設(shè)債券、重點(diǎn)企業(yè)債券、財(cái)政債券、特種公債等新品種。

90年代國債發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大，國債市場進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。國家全面放開了國債二級市場，促進(jìn)了國債的流通轉(zhuǎn)讓，為中央銀行的公開市場操作奠定基礎(chǔ)。1994年，財(cái)政部第一次發(fā)行半年期的短期國債，實(shí)現(xiàn)了國債品種的多樣化，促進(jìn)了貨幣市場的發(fā)展。這一時(shí)期，雖然國債市場受到“3.27”事件等違規(guī)問題的影響，暫停國債期貨交易，但是總的發(fā)展趨勢是在曲折中前進(jìn)。

（四）儲蓄國債發(fā)行的新階段

2002年，財(cái)政部、人民銀行開始組建國債承銷團(tuán)，初步建立國債承銷和管理機(jī)制。2006年，為豐富儲蓄國債發(fā)行方式，國家推出儲蓄國債（電子式）并受到投資者的歡迎。2012年，國家啟動(dòng)國債發(fā)行模式改革，由承銷機(jī)構(gòu)包銷改為代銷。同年，開展儲蓄國債（電子式）網(wǎng)上銀行銷售試點(diǎn)，結(jié)束了儲蓄國債只能在柜臺購買的歷史。2021年，試點(diǎn)儲蓄國債（電子式）手機(jī)銀行購買模式，讓投資者可以在國債發(fā)行期內(nèi)隨時(shí)隨地通過手機(jī)購買國債，極大地便利了儲蓄國債銷售。

二、我國儲蓄國債的主要特點(diǎn)

（一）國債的用途具有鮮明的時(shí)代特征。中國古代的國債發(fā)行主要與軍事息息相關(guān)，更多的是用來彌補(bǔ)戰(zhàn)時(shí)的財(cái)政赤字。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，隨著國家工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，國債的發(fā)行主要用于籌集經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金和充當(dāng)政府宏觀調(diào)控工具。

（二）國債的信用度始終維持較高水平。從古至今，“信用”在我國文化中占據(jù)著相當(dāng)重要的地位，無論是四海承平，抑或是兵荒馬亂時(shí)期，政府都重視及時(shí)償還債務(wù)。相較歷史上多次債務(wù)違約的阿根廷、歐債危機(jī)時(shí)“躺平”的希臘等國，我國的國家信用始終保持著較高的水平。

（三）提供一個(gè)安全穩(wěn)健的投資渠道。我國儲蓄國債由財(cái)政部發(fā)行，主要面向個(gè)人投資者，收益略高于銀行存款，持有期限較長，且不可流通轉(zhuǎn)讓。儲蓄國債由國家信譽(yù)作保障，被譽(yù)為 “金邊債券”，儲蓄國債的特性使其成為銀行存款、理財(cái)產(chǎn)品和股票之外的重要投資產(chǎn)品，適合作為中長期穩(wěn)健型投資品種，受到保守型投資者的偏愛。

三、當(dāng)前我國儲蓄國債發(fā)展存在不足

（一）城鄉(xiāng)國債服務(wù)水平發(fā)展不均衡

1．國債承銷機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋面不足。現(xiàn)有的國債承銷團(tuán)成員包括國有大中型商業(yè)銀行和少數(shù)幾家大型農(nóng)村商業(yè)銀行，它們的網(wǎng)點(diǎn)雖然遍及全國，但是主要分布在城鎮(zhèn)地區(qū)，涉及鄉(xiāng)村地區(qū)的只有少量銀行網(wǎng)點(diǎn)，且基本都位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心街道，遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心的農(nóng)村地區(qū)是很難獲得國債服務(wù)的。

2．農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)難以成為承銷團(tuán)成員。農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)主要承載主體——農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)（包括農(nóng)村商業(yè)銀行）受制于資本實(shí)力、網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量、經(jīng)營水平等因素難以獲得承銷團(tuán)成員資格，客觀上減少了農(nóng)村居民購買國債的機(jī)會(huì)。

3．農(nóng)村地區(qū)的金融基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后。受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通條件等因素的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)村地區(qū)銀行網(wǎng)點(diǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施、人員配置、服務(wù)能力、服務(wù)密度等方面與城區(qū)網(wǎng)點(diǎn)存在不小的差距，也導(dǎo)致國債服務(wù)水平落后于城鎮(zhèn)地區(qū)。

（二）儲蓄國債的比較優(yōu)勢不明顯

1．國債收益優(yōu)勢不明顯。我國尚未實(shí)現(xiàn)儲蓄國債利率市場化，儲蓄國債定價(jià)采用固定利率，通常在同期人民幣定期存款利率基礎(chǔ)上增加一定百分比所得。故儲蓄國債的收益一般略高于同期銀行定期存款，弱于銀行高收益理財(cái)產(chǎn)品。

2．國債銷售缺乏激勵(lì)措施。我國儲蓄國債銷售主要通過商業(yè)銀行柜臺和網(wǎng)銀代理銷售，銀行員工的主動(dòng)性和積極性對國債銷售具有重要的影響。由于商業(yè)銀行員工績效收入與理財(cái)產(chǎn)品營銷任務(wù)相掛鉤，績效考核壓力大、任務(wù)重，故商業(yè)銀行員工在主觀上推銷國債產(chǎn)品的意愿不足。

3．國債期限靈活性較差。現(xiàn)階段我國發(fā)行的儲蓄國債期限只有3年期和5年期兩種，缺乏1年以內(nèi)的短期產(chǎn)品，靈活性弱于品種和期限多樣的商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)品。與此同時(shí)，以阿里余額寶、騰訊理財(cái)通等為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品，具有收益穩(wěn)定、投資渠道方便快捷、與社交活動(dòng)深度綁定等特點(diǎn)，深受廣大群眾喜愛，在一定程度上影響國債銷售。

（三）國債發(fā)行監(jiān)管體系不健全

1．地方財(cái)政部門對國債發(fā)行管理重視程度低。雖然財(cái)政部與人民銀行聯(lián)合下發(fā)的《儲蓄國債（憑證式）管理辦法》《儲蓄國債（電子式）管理辦法》等文件規(guī)定，中國人民銀行及下屬分支機(jī)構(gòu)、財(cái)政部及地方財(cái)政部門對承銷團(tuán)成員的儲蓄國債業(yè)務(wù)開展監(jiān)督檢查。但從實(shí)際情況來看，儲蓄國債發(fā)行的組織、宣傳、銷售等全部工作，均由人民銀行及下屬分支機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，地方財(cái)政部門對于國債監(jiān)管工作既無監(jiān)督意識，也未設(shè)置監(jiān)管職能部門和人員，國債監(jiān)管嚴(yán)重缺位。

2．無法實(shí)現(xiàn)對國債發(fā)行全流程、高質(zhì)量監(jiān)管。當(dāng)前國債監(jiān)管工作尚存諸多難題：國債發(fā)行全流程都由承銷機(jī)構(gòu)承擔(dān)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以直接介入后臺監(jiān)管，導(dǎo)致代客預(yù)約、捆綁銷售理財(cái)產(chǎn)品的現(xiàn)象屢禁不止；國債數(shù)據(jù)主要依靠承銷機(jī)構(gòu)手工填報(bào)，基層人民銀行難以對數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性進(jìn)行核查，數(shù)據(jù)質(zhì)量亟待提升；基層人民銀行受制于人員、交通、非現(xiàn)場監(jiān)督手段不足等因素制約，難以對轄區(qū)內(nèi)所有承銷機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)開展實(shí)時(shí)、全面的督查，承銷機(jī)構(gòu)違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。

四、儲蓄國債未來展望及政策建議

儲蓄國債的長期發(fā)展方向應(yīng)契合國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，發(fā)揮金融體系對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持作用，增加國債服務(wù)的可獲得性和普惠性，更好地服務(wù)于雙循環(huán)新發(fā)展格局。

（一）重視科技賦能，提升國債銷售便利性

大力推進(jìn)儲蓄國債銷售電子化，鼓勵(lì)更多的承銷機(jī)構(gòu)開通手機(jī)銀行購買國債渠道，采用技術(shù)手段彌補(bǔ)城鄉(xiāng)國債服務(wù)差距，拓寬農(nóng)村地區(qū)投資渠道，釋放農(nóng)村地區(qū)投資潛力。探索與第三方支付渠道合作，嘗試通過微信、支付寶、銀聯(lián)“云閃付”等第三方支付渠道銷售儲蓄國債，將國債銷售融入社群生活，不僅能極大的提升國債銷售的便利性，還能夠擴(kuò)大儲蓄國債的影響力和知曉度。

（二）完善定價(jià)機(jī)制，推進(jìn)國債利率市場化

隨著利率市場化改革加快，市場利率走勢將難以預(yù)測，固定利率式的儲蓄國債很難“盯住”基準(zhǔn)利率。我國的儲蓄國債利率市場化改革，要關(guān)注儲蓄國債的貨幣效應(yīng)。一方面，在參考市場基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上，充分考慮同期同業(yè)拆借利率、物價(jià)指數(shù)、投資者意向等因素綜合確定國債利率；另一方面，通過逐步放開儲蓄國債二級市場，允許儲蓄國債背書轉(zhuǎn)讓，增強(qiáng)儲蓄國債的變現(xiàn)能力和融資功能，掌握儲蓄國債發(fā)行引起的貨幣供應(yīng)變動(dòng)情況，在流通交易中發(fā)現(xiàn)國債價(jià)值，提高國庫現(xiàn)金管理的預(yù)見性。

（三）加強(qiáng)品種創(chuàng)新，適應(yīng)人民投資新需求

通過建立科學(xué)有效的財(cái)政資金運(yùn)行管理機(jī)制，合理規(guī)劃國債籌資額度、期限、利率，借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的國債創(chuàng)新成果，推出適合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民投資需求的國債新品種。例如，滿足投資期限需求多樣化的短期、中期、長期債券；適合不同風(fēng)險(xiǎn)偏好投資者的利率固定或浮動(dòng)型債券；涉及子女教育、養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)保障類債券等。

（四）形成監(jiān)管合力，提升國債監(jiān)管質(zhì)效

財(cái)政部作為國債的發(fā)債主體，理應(yīng)承擔(dān)起國債發(fā)行監(jiān)管的主體責(zé)任，央行作為承銷機(jī)構(gòu)的主要監(jiān)管單位，配合、協(xié)助財(cái)政部門做好國債發(fā)行工作。財(cái)政部應(yīng)明確地方各級財(cái)政部門在國債監(jiān)管工作中權(quán)責(zé)，加強(qiáng)與人民銀行各分支行溝通協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管合力，切實(shí)提升國債發(fā)行監(jiān)管質(zhì)效。