村莊規劃編制思考
——以英德市新星村為例

蔡水清

（中交（廣州）鐵道設計研究院有限公司，廣東 廣州 510290）

1 我國村莊規劃內容——以英德市新星村為例

1.1 生態空間和農業空間

新星村生態空間以及農業空間均依據土地利用總體規劃進行安排。生態空間主要由水域、自然保留地、林地（生態林）組成，規劃期內生態空間增長15.4hm2，在地類上體現為生態林面積的變化。同時與生態保護紅線銜接，并明確生態空間管制策略。

農業空間以耕地、林地（商品林）和其他農用地為主，規劃期內農業空間增加6.94hm2，在地類上主要體現為商品林和其他農用地面積的變化。與上位規劃銜接的有耕地保有量、永久基本農田保護線、永久基本農田整備區等，同時規劃逐步引導舊村建設用地拆舊復墾，并明確農業空間管制規則。

1.2 產業和建設空間安排

村莊建設空間主要依據上位規劃土地規模、實地調查結果等進行安排，布局安排方向與上級規劃基本匹配。新星村現狀建設空間和規劃建設用地空間均以村莊建設用地中的宅基地為主。

由于新星村暫不涉及經營性建設用地，規劃未對產業用地進行布局，未來如需納入其中，則經營性建設用地調整需經村民小組確認，由村委會審查同意，逐級報村莊規劃原審批機關批準。

農村住房規劃布局安排，除有宅基地用地規模的自然村，其余各村進行內部挖潛，利用有用地規模的未建區域集中布局宅基地，滿足未來新增分戶需求。農村住房整治，規劃考慮到近期實施操作可行性，綜合考慮市政基礎設施配套難度、村民意愿等，明確以“保留為主、拆舊建新”為總體布局導向。農村住房的整治規劃方式分為保留、整修、拆除3個類型。同時規劃對村莊風貌進行了指引，并明確了規劃設計要求。

村莊規劃對基礎設施和基本公共服務設施進行了規劃。其中，公共服務設施規劃包括文化室、公園、廣場等，結合現狀以及用地規模與性質，規劃分布在各個自然村范圍內。基礎設施規劃包括給水、污水、雨水、電力電信、燃氣工程、環衛設施等，全面考慮村莊的基礎設施建設。道路交通規劃包括對外交通、村內交通，重點在村內交通。規劃在全面綜合考慮村民的出行以及用車停放等方面因素的基礎上，拓寬、增加道路，以及規劃功能兼顧、一場多用的停車場。規劃同時明確了基礎設施和基本公共服務設施的空間管制規則。

1.3 歷史文化傳承與保護以及村莊安全和防災減災

規劃中的歷史文化保護線與上位規劃銜接，并梳理村莊現存古建筑，明確歷史文化景觀整體保護措施、歷史文化保護和管制規則。

村莊安全和防災減災是基礎，規劃將防洪、地質災害、消防、災害避難空間等內容納入，防范于未然，并提高村民防災減災意識和自救互救能力。

1.4 近期建設規劃

根據廣東省政府關于鄉村振興以及村莊規劃的相關政策指引通知等，新星村村莊規劃的近期建設項目主要涉及生態修復整治、農田整治、水田墾造、拆舊復墾、歷史文化保護、產業發展、基礎設施和公共服務設施建設、人居環境整治8個方面。

近期將重點圍繞基礎設施和公共服務設施、人居環境整治開展建設行動，遠期將重點圍繞生態修復整治、農田整治、水田墾造、拆舊復墾、歷史文化保護、產業發展等方面開展建設行動。空間結構調整表表1所示。

表1 空間結構調整

2 村莊規劃編制過程問題分析

2.1 產業布局研究不深

新星村村莊規劃偏重于生態空間以及耕地保護，編制過程中的現場調研及當地走訪深度不夠，未對村莊產業特色進行深度挖掘，導致產業布局規劃研究內容較為欠缺，規劃對村莊的經濟發展指引有待加強。同時，由于規劃以土地管理以及技術性建設為重點，存在重增量、輕減量的情況，未真正重視當地建設，統籌落地實施的效果。村莊規劃產業布局有待進一步加強。

2.2 現狀與調查數據有差別

在新星村村莊規劃中發現，部分現狀村莊宅基地未被劃入建設用地，部分建設用地現狀無任何建筑（構）物，出現部分建設用地空間與現狀不完全匹配的現象。經研究分析，這與土地調查過程相關，建筑物的拆除與建成處于動態變化中，而調查是靜態的，故在村莊規劃編制再次調研之時發現現狀與土地調查數據不完全一致，導致用地圖斑與用地需求、用地發展之間存在矛盾，出現“供需不均衡”現象。

2.3 村民參與深度不夠

在村莊規劃編制時村民對村莊規劃認識一般，對規劃方案參與積極度不夠。同時，由于村莊規劃專業性較強，在規劃方案公示階段以及村民代表大會中，村民難以看懂專業圖紙，存在理解偏差。由于在編制過程中村民參與深度不夠，有可能導致村莊規劃編制完成后出現難以落地的情況。另外，部分村民混淆了使用權與所有權的區別，不同意提供集體用地建設公共基礎設施，這也增加了規劃落地的難度。

2.4 規劃彈性統籌缺乏

在村莊規劃中主要注重單個自然村的建設發展，對整個行政村區域范圍欠缺統籌考慮，特別是行政村范圍內基礎設施體系的構建。規劃單對一個自然村相關基礎設施進行規劃與布局，在區域范圍內公共基礎設施可能會出現無序、銜接不上的現象，后期建設過程中將可能出現重新調整的情況。另外，新星村村莊規劃尚未預留彈性空間，由于村莊的發展各具特性，可能出現規劃與實際建設需求不吻合。同時由于規劃批復需要時間，批復后的規劃也有期限，在規劃期限內沒有動態更新機制，也可能會出現規劃與當下現狀需求不一致的情況，最終導致規劃難以落地實施。

3 村莊規劃編制思考及建議

3.1 整合土地，調整分配

在行政村范圍內，有些自然村有建設用地規模但建設需求不高，有些自然村無建設用地規模但建設需求迫切，建議根據實際情況具體制訂計劃，在符合規劃及政策前提下，在行政村范圍內動態調整建設用地。同時，堅持土地整合整治，全面推動鄉村振興。可考慮將集體土地統一收回，重新整合規劃，并搞好機耕路和排灌系統，將荒廢的土地變成肥沃的土地，然后根據生產需要，在村莊規劃的基礎上重新調整分配農業用地，發揮用地最大成效。另外，吸引投資者前往投資，鼓勵優秀鄉賢回鄉創業，引導村民開展適度規模的農業產業項目，不斷提高農業產業化、規模化，促進村莊經濟的發展，創造就業崗位，增加村民收入。

3.2 普及知識，優化方式

由于村莊規劃具有較強的專業性，為了順利推進村莊規劃的編制與實施，建議在鄉村范圍內加強關于村莊規劃建設管理方面的培訓，普及規劃常識，提高村民參與村莊規劃的積極性。同時優化規劃表達方式，編制實用性村莊規劃，一是讓村民看懂，二是便于規劃的落地實施。

3.3 調動村民，培養人才

建議村干部積極調動村民參與家鄉建設的積極性，加大村民共同參與的深度。同時，大力鼓勵高素質人才回鄉參與村莊建設，做好人才培養計劃，把更多的人才吸收到干部中。鼓勵大學生參與志愿服務，成立村賢小組，培養和提高村民的規劃知識及技能。同時，進一步加強鄉村規劃人才隊伍的培養，并做好與村莊規劃編制工作者的溝通工作，形成鄉村規劃公眾參與機制，使規劃更加符合村民的設想和更易于實施。

3.4 留白用地，彈性規劃

在規劃過程中多個環節存在不確定性，包括用地、布局、具體項目建設等，這將導致難以編制讓所有村民都滿意的規劃方案。在調研以及方案征詢意見過程中，即使編制人員與村民達成共識，但由于現實條件不允許，依舊無法落實村民的一些設想，導致在實際建設中村民可能會自發調整，使得實際空間布局建設與原規劃偏離。在規劃過程中建議將一定的建設用地指標在空間布局上規劃留白，待項目確定后再明確具體規劃用途，以增強土地的利用效率，適應未來的不確定性。

3.5 完善文件，政策保障

村莊建設過程中若存在村民自發建設或者轉讓土地等行為，會阻礙村莊規劃的實際落地實施，使村莊規劃中的鄉村空間管控和引導起不到應有的作用。建議政府在出臺編制專項技術指引文件，做好技術引導的同時，根據當地實際情況補充出臺關于村莊規劃建設管理的相關配套文件，為村莊規劃后續的落地實施提供政策保障，發揮村莊規劃應有的作用。

4 結語

村莊規劃是對村莊用地及其未來發展的統籌與安排。文章簡述了新星村在國土空間規劃體系下的村莊規劃主要內容，并分析了村莊規劃編制過程中存在的問題，提出了村莊規劃的編制思考以及建議。村莊規劃作為鄉村振興的重要舉措，編制規劃工作者需充分了解村莊，從實際出發，圍繞鄉村振興總要求認真考量，得出與當地情況最符合且最優的村莊規劃方案，為鄉村振興打好扎實的基礎，使實用性村莊規劃成為推動鄉村發展的一股力量，建設美麗鄉村、美麗中國。