構(gòu)建數(shù)據(jù)標準體系 提升空間治理效能
——《國土空間用途管制數(shù)據(jù)規(guī)范（試行）》解讀

◎ 朱 彧

近日，自然資源部辦公廳發(fā)布《國土空間用途管制數(shù)據(jù)規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）。這是自然資源部組建以來制定的首個用途管制技術(shù)規(guī)范。

為何制定《規(guī)范》、《規(guī)范》有何亮點、該如何應(yīng)用？自然資源部國土空間用途管制司負責人進行了解讀。

履行核心職責 全面梳理業(yè)務(wù)流程

2019年7月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第九次會議上強調(diào)，“科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺的要求，建立健全分類管控機制。”這是中央層面首次提出“四統(tǒng)一”的要求，其中的一個“統(tǒng)一”就是統(tǒng)一標準。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出，要“按照‘多規(guī)合一’要求，由自然資源部會同相關(guān)部門負責構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系”。用途管制作為國土空間規(guī)劃實施的重要內(nèi)容，其數(shù)據(jù)標準規(guī)范的統(tǒng)一也是落實“四統(tǒng)一”的應(yīng)有之義。

根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，自然資源部統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責，這是自然資源部“兩統(tǒng)一”核心職責之一。自然資源部的“三定”規(guī)定明確，要擬訂國土空間用途管制制度規(guī)范和技術(shù)標準，建立健全國土空間用途管制的技術(shù)方法體系。自然資源部組建3年多來，在用途管制技術(shù)標準制定方面，各級自然資源管理部門開展了一系列探索和實踐，掌握了大量管理數(shù)據(jù)和資料，為制定統(tǒng)一規(guī)范提供了寶貴經(jīng)驗和有效路徑。

按照2021年自然資源標準制修訂計劃，自然資源部國土空間用途管制司、空間規(guī)劃局以及部信息中心，組織科研機構(gòu)、行業(yè)專家和部分省份和城市一線工作人員啟動了《規(guī)范》制定工作。

按照“全域、全要素、全流程、全生命周期”原則，全面梳理用途管制業(yè)務(wù)流程 ；圍繞建設(shè)用地審批（許可）的各個管理環(huán)節(jié)，逐項清理業(yè)務(wù)辦理指南、申請表單、報件材料和審批文書；以制定統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準為目標，明確各項業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的分類組織和結(jié)構(gòu)化描述。經(jīng)廣泛征求地方意見，形成《規(guī)范》成果。

自然資源部國土空間用途管制司相關(guān)負責人介紹，制定“多規(guī)合一”、上下貫通的國土空間用途管制數(shù)據(jù)規(guī)范，根本目的是提升國土空間治理現(xiàn)代化水平和服務(wù)效能。通過信息化手段，理順管理流程，打通管理中的堵點、痛點和難點，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和共建共享。充分發(fā)揮自然資源管理數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用，運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，打造高效協(xié)同的數(shù)字政府，深入推進“放管服”改革，營造良好數(shù)字營商環(huán)境。

建立框架體系 有效集成核心數(shù)據(jù)

《規(guī)范》以現(xiàn)行管理運行中較成熟的核心必要數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立具備普適性的國土空間用途管制數(shù)據(jù)框架體系。將用途管制全流程劃分五個階段：建設(shè)項目規(guī)劃選址與用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、土地核驗與規(guī)劃核實。在鄉(xiāng)村地區(qū)，可按規(guī)定包含鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可。按照分類管控要求，逐級、逐層、逐步豐富數(shù)據(jù)，基于國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息平臺，形成智慧國土的組成部分。

《規(guī)范》兼顧國家、省、市、縣四級管理要求，區(qū)分地方事權(quán)和國家事權(quán)，以不同形式，對不同階段產(chǎn)生數(shù)據(jù)作不同要求。對地方事權(quán)，記錄和反映許可與審批結(jié)果；對國家事權(quán)，記錄和反映許可與審批結(jié)果，以及記錄報件運轉(zhuǎn)的各個過程。以建設(shè)項目為單元，通過統(tǒng)一編碼的電子監(jiān)管號將各個管理階段數(shù)據(jù)串聯(lián)起來，對用途管制各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息進行統(tǒng)一規(guī)范，實現(xiàn)用途管制審批（許可）的全聯(lián)通可追溯。

《規(guī)范》在時間序列上體現(xiàn)了建設(shè)項目按照國土空間規(guī)劃在空間單元上的逐步落地過程，是國家、省、市、縣四級實施空間治理、業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)一時空數(shù)據(jù)標準。通過明確用途管制全周期數(shù)據(jù)內(nèi)容，完整描述建設(shè)項目信息，形成分類組合、前后傳遞的數(shù)據(jù)流，防止出現(xiàn)各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)間技術(shù)標準不一致、無法有效傳導(dǎo)，各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)重復(fù)生成、降低管理效能等現(xiàn)象。

開放兼容可擴展 全面對接系統(tǒng)應(yīng)用

《規(guī)范》以能用、管用、好用為目標，指導(dǎo)國家、省、市、縣四級自然資源管理部門打破區(qū)域和層級限制，共建共享用途管制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加強互聯(lián)互通，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)應(yīng)用，實現(xiàn)與現(xiàn)行各類業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的相互融合。

《規(guī)范》以框圖形式，描述了5個階段和4個層級的用途管制核心內(nèi)容和基本數(shù)據(jù)框架，描述了與相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和平臺的關(guān)聯(lián)關(guān)系，描述了為后期業(yè)務(wù)事項預(yù)留的拓展接口，描述了國家、省、市、縣四級數(shù)據(jù)交換和共享的運行體系和實現(xiàn)方式。

在國土空間規(guī)劃和現(xiàn)狀調(diào)查基礎(chǔ)上，《規(guī)范》除將建設(shè)用地審批、規(guī)劃許可、土地核驗和規(guī)劃核實等用途管制事項進行全過程對接外，在建設(shè)項目立項階段還與發(fā)展改革等部門的投資項目在線監(jiān)管平臺銜接 ；在用地審批階段與成片開發(fā)方案、前期征地工作、征地批后實施進行銜接；在建設(shè)用地規(guī)劃許可階段與土地供應(yīng)階段銜接；在建設(shè)工程規(guī)劃許可、土地核驗和規(guī)劃核實階段與土地供后監(jiān)管和不動產(chǎn)登記進行銜接。

該負責人表示，各級自然資源管理部門要深刻認識運用現(xiàn)代信息技術(shù)在提升國土空間治理現(xiàn)代化水平和服務(wù)效能方面的重要意義，積極運用《規(guī)范》。

一是履行管制職責，規(guī)范業(yè)務(wù)管理。長期以來，有些地區(qū)存在職責履行不到位、審查規(guī)則不統(tǒng)一、管控深度不夠的情況。《規(guī)范》是國土空間用途管制的底線標準，各地應(yīng)對照梳理管控內(nèi)容和審查規(guī)則，找出差距，完善業(yè)務(wù)制度。面向行政、事業(yè)、項目建設(shè)等單位，有針對性地開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，統(tǒng)一認識，逐步實現(xiàn)各級管理同標準受理、無差別審批（許可）。

二是開展數(shù)據(jù)治理，奠定應(yīng)用基礎(chǔ)。過去，不同時期不同地區(qū)的用途管制數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和空間數(shù)學(xué)基礎(chǔ)不統(tǒng)一，行政區(qū)劃名稱代碼不規(guī)范，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全面，存儲分散，各項業(yè)務(wù)間數(shù)據(jù)不關(guān)聯(lián)或關(guān)聯(lián)錯誤，影響了管理效能的發(fā)揮，影響了精準分析和準確決策。各地要依據(jù)《規(guī)范》，全方位開展用途管制數(shù)據(jù)整理，匯集分散數(shù)據(jù)，改善數(shù)據(jù)質(zhì)量，補齊缺失的數(shù)據(jù)內(nèi)容，高質(zhì)量轉(zhuǎn)換和加工數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)間聯(lián)系，實施數(shù)據(jù)融合，高水平建設(shè)用途管制數(shù)據(jù)庫。

三是完善系統(tǒng)建設(shè)，提高治理水平。經(jīng)多年努力，信息化建設(shè)為用途管制工作提供了支撐，但仍存在業(yè)務(wù)不全、系統(tǒng)分散、縱向和橫向業(yè)務(wù)協(xié)同不夠等問題。各地要依據(jù)《規(guī)范》在實施數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)上，以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基底，新建或改造原有信息系統(tǒng)，滿足“多審合一、多證合一、多測合一”要求，建立涵蓋用途管制各類業(yè)務(wù)的用途管制信息系統(tǒng)，與部級系統(tǒng)縱向連接，與相關(guān)系統(tǒng)橫向關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同。從便民利民和提高空間治理水平出發(fā)，探索開展多級聯(lián)審、異地通辦、證照分離等工作，推進管理運行方式、業(yè)務(wù)流程和服務(wù)模式的數(shù)字化、智能化和網(wǎng)絡(luò)化。

四是構(gòu)建信息模型，實施動態(tài)監(jiān)管。《規(guī)范》內(nèi)容貫穿國土空間用途管制全流程，各地要在國土空間規(guī)劃一張圖和國土空間基礎(chǔ)信息平臺基礎(chǔ)上，構(gòu)建覆蓋“全域、全要素、全流程、全生命周期”的國土空間時空演化模型，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共建共享、同步匯集，實施數(shù)據(jù)治理和融合。構(gòu)建以人為本的空間治理指標體系、分析模型和預(yù)警響應(yīng)機制，應(yīng)用大數(shù)據(jù)和AI等新技術(shù)，分析和發(fā)現(xiàn)更多有價值的空間治理信息，探索提升治理水平的解決方案，達到“可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)”的智慧規(guī)劃和用途管制目標。

五是加強數(shù)據(jù)共享，改善服務(wù)效能。數(shù)據(jù)共享是開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用的關(guān)鍵，數(shù)據(jù)對接不上、同步不及時、接口不全等問題仍然普遍存在。各地應(yīng)切實加強系統(tǒng)對接，建立數(shù)據(jù)共享制度，探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)收益分配機制，不斷提高共享應(yīng)用的覆蓋面和技術(shù)水平，提高數(shù)據(jù)利用率，真正發(fā)揮數(shù)據(jù)作用，形成數(shù)據(jù)共享常態(tài)化機制，增強數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動力，不斷創(chuàng)新應(yīng)用服務(wù)。

此外，《規(guī)范》試行期間，各地應(yīng)注意總結(jié)試行情況，發(fā)現(xiàn)存在的問題，積累應(yīng)用經(jīng)驗，整合信息化解決方案，為《規(guī)范》的修改完善和廣泛應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。

考慮改革背景下，國土空間用途管制及其信息化建設(shè)的復(fù)雜性和艱巨性，區(qū)分地方差異，自然資源部選擇工作基礎(chǔ)較好的9個省（自治區(qū)）和11個城市作為《規(guī)范》試行的示范單位，要求發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，深入實踐，積極探索，自然資源部將適時組織專家和示范單位開展交流，盡快形成經(jīng)驗進行推廣。