行政事業單位內部控制的建設

梁啟松

（馬鞍山市博望區財政局，安徽 馬鞍山 243131）

一、內部控制在行政事業單位管理中的作用

（一）在提高公共服務質量和效率方面的作用

行政事業單位行政管理職能是國家法律法規賦予的法定職能，履職的過程就是為了滿足社會公共服務多方面需求的過程，而行政事業單位內控建設就是監督和規范各項管理工作流程，確保工作落實，單位層面各項內控措施的貫徹執行可以有效保障信息的真實性、完整性，提高單位公信力，確保提供的社會公共服務質量和辦事效率的提高。

（二）在確保單位合法合規履職方面的作用

行政事業單位所有經濟活動都必須在國家法律法規允許范圍內開展，這是行政事業單位內部控制的主要目標之一。行政事業單位所有經濟活動都離不開資金的分配使用和對資產的處置，業務層面各項內控措施的貫徹執行，強化了行政事業單位財務內控制度，從源頭上對財政資金、國有資產、建設項目、合同管理進行有效監督，在確保國有資金、資產使用安全的基礎上，防止資金的流失，杜絕浪費現象，有助于保護國有資產安全和保值增資。

（三）在提升財務信息真實完整方面的作用

財務信息是會計工作的重要管理內容，財務是行政事業單位經濟活動的集中反映，從側面真實地反映單位業務活動的實際情況。內部控制的核心是財務會計控制，因此財務會計控制是內部控制的重中之重。財務從資金核算、支出分類、會計憑證匯總，到會計報表、財務報告的形成，每一步工作都需要內部控制制度來約束，這樣才能保證財務信息的真實性和完整性。

（四）在加強廉政建設和防范風險方面的作用

行政事業單位使用和管理的資金大多來自政府財政，有的還涉及對社會資金的管理，往往金額較大、收支業務頻繁，有的資金是社會保障制度的“生命錢”，比如：養老保險基金、醫療保險基金等，加強行政事業單位的內部控制建設，通過對資金使用、撥付環節崗位設置和職責劃分，能夠有效加強資金的安全，規避廉政風險，使挪用、私分國有資產等違法行為無機可乘，把風險控制在可承受范圍之內，同時還能夠改善公共服務的質量。

二、行政事業單位內部控制建設亟待解決的問題

（一）對內控建設認識不清

有的行政事業單位領導對內部控制建設概念認識模糊，意識淡薄，普遍認為內部控制建設就是單位財務內部控制，事情就落在是財務部門的責任范圍內，其他部門和人員都與內部控制無關，有部分單位領導甚至還把內部控制制度等同于一般軟件資料，隨便安排人員編一套制度，用來應付考核檢查。

（二）內控缺乏制制度支撐

任何制度的訂立都不應脫離單位實際狀況，內部控制也不例外，行政事業單位要依據內部控制規范及相應的配套指引的基本原理來制定適合自己單位特點的具體內部控制制度，但現實情況是有的單位基本上是沒有內控制度，有的單位內部控制制度碎片化，并沒有形成一套完善的制度體系，有的直接照抄照搬別人的內控制度，導致在執行過程中與實際脫節或難以執行，現有規章制度過于形式化，可操作性不強，對單位內部控制不具有約束力，妨礙了行政事業單位內部控制建設工作的推進，不利于內部控制水平提高。

（三）機構人員業務水平不高

行政事業單位設立的內部控制機構一般有兩種形式：第一種形式是以內部審計部門為主，第二種是以紀檢派駐形式，這些機構的人員大都不具有內控的專業知識，沒有經過系統的專業知識的學習及培訓，專業水平不高，綜合素質也達不到相應要求，無法有效實施監督控制活動，有的單位因為人手短缺，由財務部門人員兼任內部審計人員，無法對實施內部控制活動進行監督，也難于對內部控制活動執行情況給出客觀評價。

（四）系統的風險防控意識缺乏

實際操作層面，因為行政事業單位各項經濟活動都是公益性的，不以盈利為目的，大多數行政事業單位都覺得沒必要建立系統的風險防控機制，在內控管理工作執行過程中，對風險缺乏認知，無防范意識，也無相關控制措施，因此內控監督和管控職能得不到有效發揮，單位內部管理執行力缺乏可操作性，對單位工作推進和事業發展造成不利影響。

（五）部門預算管理不科學

預算管理是財務內部控制工作的重要組成部分，部門進行預算編制時，普遍存在編制依據不充分、基礎資料信息不準確、項目設立不規范、項目可行性研究不足等問題，認為編制預算的目的就是為獲取財政資金，重資金，輕管理，導致預算執行中預算剛性約束不足，部分支出項目進度較慢，資金管理混亂，項目支出績效差強人意。

（六）財務收支把關不嚴

合理有序的收支管理是行政事業單位正常運行的基礎，有的單位尚未建立健全崗位責任制，責任分工不明確，不能做到不相容崗位相分離、相互制約；有的單位執行財務收支管理制度不嚴格，財務人員業務素質和職業操守低下，不講原則，唯領導馬首是瞻；有的單位不重視收支管理工作，對收支管理放任自流，對單位收入項目不清楚，應該收的不收，不該收的亂收，對項目支出資金管理混亂，審核把關不嚴，違反財經紀律的行為時有發生，影響單位形象。

（七）政府采購管理不規范

政府采購管理是行政事業單位預算管理的一部分，在節約支出和提高資金使用效益方面發揮積極作用，實際工作中，一部分單位未嚴格履行采購手續，自行采購政府集中采購目錄以外的設備，致使政府采購相關制度執行打折扣；部分單位不能編制完整的政府采購預算，只將金額較大的設備采購納入預算，對于一些金額較小的設備購置，未將其納入年度采購預算，致使采購預算編制不完整；部分單位對投標單位專業勝任能力評分不夠細化，還有一些單位在進行招投標工作時，未及時了解投標單位工作人員專業勝任能力，導致中標單位因勝任能力不足，后期無法在合同約定期限內完成工作任務。

（八）國有資產管理基礎弱

行政事業單位資產是單位履職的物質基礎，資產管理水平直接反映了國有資產保值增值能力，當前，行政事業單位資產管理中依然存在權責不明、資產底數不清、管理制度缺失等管理基礎弱的問題，致使違規配置、占有、使用、處置國有資產的情形時有發生，造成國有資產流失，給單位和國家經濟帶來損失。

（九）建設項目管理效率低

行政事業單位建設項目管理到位，可以節約財政資金，提高預算執行進度，因此建設項目管理工作十分重要。行政事業單位實施的建設項目基本上是公益性項目，資金來源為預算內投資，一般為中央或省市財政撥款，管理人員認為錢是別人給的，對成本控制積極性不高；一些單位將建設項目從前期設計到竣工驗收，整個建設期交給一個部門來完成，權力過于集中，在沒有完善的制度約束和監管等內部控制情況下，容易滋生問題。

（十）合同管理方面不專業

合同管理是單位經濟活動評估的重點內容，合同管理不規范是行政事業單位管理工作中常見問題，有的單位不重視合同管理工作，經濟活動已經發生后再補簽合同，把流程顛倒了；有的單位簽訂的合同主要條款沒有寫進合同，影響合同的效力；有的單位未追究對方違約責任，未按合同約定提前支付價款，履行合同不規范，有的單位沒有設定合同從簽訂到執行各環節的工作程序，管理混亂。

三、改進事業單位內部控制的措施及建議

（一）領會內部控制的要義

改進行政事業單位內部控制建設管理工作，首先要從單位負責人做起，單位領導首先要清楚什么是內部控制，內部控制的方式方法和意義是什么，從內心里開始重視內部控制建設工作，領會內部控制的要義，帶頭學習相關的法律、法規和財務管理相關制度，認清內控制度不僅僅是財務部門的責任，而是一個單位全體人員共同的責任，需要全員參與。要從思想上高度重視內部控制建設，通過學習培訓，宣傳引導，讓單位全體職工了解內部控制的意義及重要性和必要性，重視單位內控制度建設，健全行政事業單位內部控制管理體系，不斷提高內部控制水平，優化內部控制效果。

（二）建立內部控制制度體系

要結合本單位的經濟活動實際情況，建立內部控制基本制度和風險控制辦法等制度體系。逐項梳理本單位經濟活動業務流程，查找風險點，對風險進行識別分類、任務進行分解，確定應對策略，落實到部門崗位，合理分工，明確每一個部門、每一個崗位及相關工作人員的職責權限，科學有效、切實可行地設置單位內部控制關鍵崗位，落實不相容崗位相互分離、互相制約，又相互獨立的要求，在實施過程中進行監督，讓各項管理制度發揮作用，促進單位業務活動控制穩定運行。

（三）提高機構人員業務素質

通過開展業務培訓，豐富內部控制機構人員業務知識，提高專業水平，積極地參與內部控制流程設計、制度訂立、過程監督、結果考評工作中，對一些專業性急需人才可以通過引進或購買服務的方式加以解決；引導、鼓勵單位員工積極主動學習與自身工作相關的政策、法規、制度等，加快知識更新積累，進一步提升業務技能，提高專業素養，增強落實內部控制制度的主動性和自覺性，為行政事業單位內控工作平穩向好推進提供專業技術保障。

（四）落實風險防控應對措施

近年來我國經濟由高速增長向高質量發展轉變，行政事業單位職能定位也隨之變化，內外環境的變化倒逼單位必須樹立風險意識，不斷加強內部控制建設，與時俱進地增強風險管理的控制能力，認真梳理規范單位業務活動流程，找準業務活動中的風險點，對風險點進行識別、分類、評估，制定風險防控應對措施，明確責任主體，有效規避來自內部的執行風險和來自外部的系統性風險。

（五）預算管理科學精細

強化內部控制對預算編制的效力，預算編制流程中各個節點都要嵌入風險防控措，在建立健全預算管理制度的基礎上加強預算編制、預算執行、績效評價等環節的控制，使單位的預算編制做到編制程序規范，技術方法科學、政策依據充分、預算數據準確。單位內部各部門要嚴格執行部門預算，開展執行分析制度，對預算執行過程發現的問題，及時提出改進措施，不斷提高預算執行進度，提高預算的剛性約束。建立全方位、全過程預算績效管理體系，注重預算資金的使用效益，從績效目標設立、論證、過程監控、績效評價、結果應用每一環節中識別風險，加強控制，實現經濟效益和社會效益最優化。

（六）收支管理合法合規

單位盡快建立健全崗位責任制，明確責任分工，落實不相容崗位相分離、相互制衡的內部控制要求，會計、出納崗位分別由兩人擔任，會計稽核、會計檔案保管工作不得由出納人員兼任，會計職務與審計職務分離等；加強財務人員隊伍建設和業務培訓，宣傳學習《會計法》等法律法規，加強會計人員職業道德教育，具備良好職業操守；行政事業要高度重視收支管理工作，認梳理收入項目，做到應收盡收，制定資金管理辦法并嚴格執行，強化預算執行進度監督考核，按照項目進度及合同約定支付款項，杜絕超進度付款及拖欠工程款。

（七）采購管理規范有序

首先是編細編準采購預算，部門項目支出預算中屬于政府集中采購目錄以內或采購限額標準以上的貨物、工程和服務項目，無論金額大小都應編制政府采購預算，盡量使政府采購預算與當年采購項目實際資金支付需求相一致；其次是建立完善的政府采購監督體制機制，促進采購評定相分離，對投標單位專業勝任能力評分進行細化，及時了解投標單位工作人員專業勝任能力，確保中標單位有能力在中標后按照合同約定期限內完成服務。

（八）資產管理固本強基

首先，通過資產清查，摸清“家底”。掌握行政事業單位的資產占有、使用情況及國有資產產權的基本情況和自然資源資產數量、分布情況，夯實管理基礎，為進一步規范和加強行政事業單位資產管理，促進資產合理配置，預算編制和審核提供可靠依據，為自然資源資產的開發、保護和利用提供依據，進一步完善行政事業單位國有資產管理基礎數據庫。實現資產動態管理及盤活存量資產，降閑置、提效益；其次，要制定資產配置標準。制定分類資產配置標準體系，明確各類資產的配置數量標準、價格上限和最低使用年限，并根據物價水平和財力狀況等因素變化適時調整；最后，規范國有資產處置程序。對資產的報廢處理以及出租、出借和對外投資行為加強制度約束和環節控制，防止國有資產的流失。

（九）項目管理務實高效

完善制度是行政事業單位建設項目內部控制工作的基礎，行政事業單位要以制度來明確各個部門和崗位的職責權限，不相容崗位相分離、相互制約，以管資金為重點，通過制度對事前、事中、事后各環節進行監督控制，行政事業單位建設項目雖然是公益性項目，節約資金仍然是單位為應盡職責，在資金使用過程中，實行聯審聯簽，確保專款專用。項目管理專業性強，單位要充分利用社會資源做好項目管理，比如：第三方機構派出的監理、跟蹤審計員一般具有專業優勢，項目管理經驗豐富，行政事業單位利用上所述專業人士參與到項目可研論證、經費預算編制、結算審核及工程驗收工作中，可以避免因專業性不夠而增加費用支出。

（十）合同管理專業守信

合同履行過程是實現權利義務的過程，是行政事業單位工作的一項重要工作，合同管理工作必須要高度重視，關鍵是要結合單位特點構建完善的合同管理制度體系，培養專業管理人才，規范本單位合同管理行為，明確部門和人員在合同管理工作中的職責分工，形成良好的制衡機制，加強合同執行管理的監督、審計以及執行評價，實現合同管理全過程的科學控制，利于合同內容得到完全的執行。合同管理做到合法合規、誠實守信，滿足行政事業單位發展的需要。

四、結束語

隨著全球化步伐加快，我國經濟社會內外環境發生了深刻變化，行政事業單位風險管控面臨新的挑戰。由于行政事業單位對內部控制建設重要性認識不足，致使內控體系建設工作進展緩慢，機構人員素質有待提高，內部控制業務環節尚需加強。 因此，行政事業單位要提高對內部控制認識，完善體制機制，提升治理水平，促進各項事業持續高質量發展。