經濟新常態下我國財政政策改進分析

周晶石（盤錦市財政事務服務中心）

自從我國加入世界貿易組織以后，我國經濟發展經歷了長時間高速增長的黃金期，曾一度保持年均兩位數的增速。隨著經濟增長最高點過后，我國經濟增速開始下滑，現在經濟基本上保持在7%左右的增長率，這是經濟發展到一定階段后的必然結果[1]。進入新經濟常態后，經濟運行從高速增長變成了中高速增長，經濟增長的動力必然會發生轉變。首先是經濟結構面臨優化升級，產業將會從中低端轉變成中高端，從粗放式增長向集約式增長，并且不斷提升第三產業比重。其次是經濟增長動力有所改變，單純依靠勞動與資本要素推動的經濟增長方式已不能持續，更多的是來源全要素生產率的提高，尤其是知識和技術等要素在經濟發展過程中作用更加明顯。因此當前國民經濟增長動力從要素驅動、投資驅動逐步轉向創新驅動，創新驅動包括高新技術產業、新興產業。促使這種轉變的重要力量是國家的宏觀調控政策，主要政策之一就是財政政策，將調整的目標從總需求管理向著經濟結構轉變，構建全面有效的市場機制，制定更加完善的財政政策，從而促進社會發展進步。

■ 經濟新常態概述

新常態可以簡單的理解為從過去的一種狀態向著另一種新的比較穩定的常態轉變。經濟新常態就是我國目前或者將來很長一段時間所要面臨的經濟運行狀況的階段性轉變。新常態一詞最早是美國太平洋基金管理公司總裁埃里安（Mohamed El-Erian）提出，他在一個經濟領域復蘇的論壇中總結指出球金融危機發生后經濟復蘇的過程，包括經濟的發展方式與發展的方向。2014年，國家主席習近平在河南進行考察工作時首次提出了新常態的理念，并在APEC的開幕上對我國經濟新常態進行了闡述，包括我國經濟遇到的新形勢、新特征、新思維、新舉措、新動力等方面進行了指出，同時還闡述了我國經濟新常態下的特征、管理思想、社會背景和措施等相關問題分析。可以說新常態是經濟發展進行過程中一種新的機遇與新的挑戰，更是一種全新的壓力。

■ 我國進入經濟新常態的原因分析

關于我國經濟新常態現象，學者鐘經文在《經濟日報》中的文章這樣表述[2]，我國經濟發展進入新常態，并不能簡單的認為是經濟增長減低的幾個百分點現象，需要從多方面的表現來共同反映，包括：經濟結構的再平衡，以及經濟增長動力的轉變等方面分析。國務院發展研究中心副主任劉世錦也對此進行了闡述，他認為我國經濟增長減速相適應的是經濟結構正處在重大的轉折性改變。從他們兩者提出的觀點中發現，有一個非常鮮明的共同點就是經濟結構變化。而我國經濟進入新常態的一個重要原因就是我國人口紅利慢慢消失，人口結構老齡化非常突出，勞動力成本越來越高，必然會促使著經濟結構的改變。其次是不斷提升的資本積累存量，使得投資行為的邊際收益持續減小，勞動與資本要素對我國經濟的促進作用已達到了穩態水平。新時期，我國經濟要持續健康有序的發展，經濟政策就要立足于全要素生產率的提高，尤其是經濟結構調整、技術進步等要素的實施，從全要素生產率著手開發挖掘新的經濟增長潛力。

■ 經濟新常態背景下財政政策改進措施

經濟新常態下財政政策應樹立落實科學發展觀，對不再適合當前我國經濟新常態發展政策制度進行改變，不斷優化，使其符合經濟新常態背景下的發展需要。

（一）加強經濟結構的優化

當前，我國經濟結構表現出的主要問題是不合理的產業結構、發展失衡的地區經濟、分配不均的經濟發展成果等關鍵性經濟結構和比例性問題。在其經濟結構優化調整中，需要由政府調控政策的實施，尤其是財政政策的控制實施，并不能依賴于市場規律的發展進行自我調節，市場本身具有滯后性、盲目性，而且當前的市場存在不完全競爭現象，以及外部性因素的干擾，使得經濟結構的優化要通過國家的宏觀調控[3]，可以說財政政策對于提升國民經濟運行的基本穩定與可持續發展意義重大。財政政策改進措施可以從以下幾點著手來推進經濟結構的改變：（1）加強結構性稅收政策改變。我國的稅收政策有一些歷史性和特殊性。從上世紀90年代政府為了干預經濟采取了不同程度擴張性的積極財政政策，最有效的辦法就是政府支出增加以達到刺激經濟目的，隨后的幾十年間我國的經濟也有了快速的增長，我國的稅收收入也在這些年有了非常高速的增長，政府的經濟刺激和稅收收入二者相輔相成。稅收收入增長，確保了政府不斷擴大開支的可能，同時也控制經濟過度膨脹的功能。但是進入了經濟新常態下，經濟的增長放緩，政府就不能隨意增加稅收收入，需要采取結構性減稅，針對不同的經濟主體采取不同的經濟制度，切實有效的減小特定產業、群體的稅負水平，達到資源配置、經濟結構持續優化的目的。例如對于中低收入的人群要減輕稅負，提升他們的工作收入。對于我國的支柱產業和創新型企業，要給予一定的稅收優惠。對于區域性而言，尤其是中西部的發展，稅收要向這些地方惠及。對于鋼鐵、水泥等產能過剩的行業，要加大稅收，增加環保稅、資源稅，強化落后產業的淘汰機制。

其次是政府財政支出的方向轉變。經濟新常態下，先進制造業、高科技產業成為經濟的再發力點，應該通過財政支出向這些經濟發力行業進行投入，以此改變生產結構、投資結構與技術結構的比例，達到優化技術結構的目的。同時從經濟發展的再平衡出發，要加強對中西部地區于貧困地區的財政支出力度，從而平衡區域性發展。

（二）財政支出應從投資有形的公共產品向無形的公共服務傾斜

經濟新常態形勢下產能過剩現象突出，包括鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、大型鍛件、煤化工、多晶硅、造船、大豆壓榨、船舶行業、風電設備、化肥中的氮肥、磷等行業。造成產能過剩的原因是多方面的，從企業而言是長期沒有做好產業結構升級計劃，沒有探索將來產業發展方向，以及沒有根據市場需求進行生產。從國家經濟發展方面而言，我國是一個發展中國家，各個行業處于百廢待興的局面，民生行業更是如此。因此財政支出中一方面要確保政府機構正常運作所要的資金，另一方面要為我國的經濟建設和基礎建設進行投資。從財政政策的基調來看就是為有形的公共產品投資與供給，這符合我國發展初期的現實情況需要，為后續經濟的快速發展提供了基礎性保障，可是粗放式經濟增長方式和粗放式政府公共產品投資形式相得益彰，長時間的過熱投資建設，造成對公共需求規模不斷擴大，以此影響并扭曲了需求和供給信號，產能就會出現過剩。進入經濟新常態下，財政政策應該拋棄過去盲目的對產業發展進行鼓勵和補貼政策，市場經濟大背景下應該轉型為納稅人提供更為便利的行政服務是政府發展的方向，從有形的基礎設施投資建設以及產業鼓勵和補貼政策改向無形的公共產品和服務的供給，為市場經濟下的產業發展提供更好的社會環境和基礎性保障，包括教育、醫療、養老、環保等關于公眾健康與幸福指數的區域，基本上都是非盈利性事業，是一種普遍受益層面的公共服務。而企業的發展與否應該由企業與企業家來判斷和適應，為市場發展留下空間。

（三）經濟新常態形勢下財政政策效果評價目標的調整

長期以來，我國財政政策的管理與評價處在一個地位，或者叫做不評價，不管理的局面。例如財政支出分配出去后，執行人員做到不挪用資金、忠實執行，這樣的行為就是好的，算是優秀的評價。當前，公眾看見的財政政策效果評價依然是模糊的、碎片化的，而真正要評價好壞更多體現在對單個項目的效率評價。但是這樣的評價一不小心就會撞到“礁石”，經濟新常態下，人口紅利慢慢消失，人口結構老齡化非常突出，青年人就業壓力變大，勞動力成本越來越高，產業結構帶轉型升級，經濟總體增長乏力以及其他社會問題，都需要政府強化長期的、整體框架性的和適應社會利益的事項，財政政策效果評估就要注重長遠性評估。首先是做好財政政策績效評價長期性。短期效果的評價只適合對產出與結果方面的評價，政府作為宏觀調控機構，績效評價應該是幾年評一次，因為政策效果并不會短時間內顯現出來。其次是整體性的財政政策績效評價。整體性的財政政策績效評價主要是行業性的評價，并針對于某個項目、某個人、某個單位、某個部門的評價，以及結果方面的評價。例如財政政策支持醫療的績效評價，其評價主要是某一省市或者區的績效評價，并不是針對某個醫院行績效評價，也不是對某個醫院、院長、醫生績效排名，如果是小范圍的評價、排名就會偏離評價主體最開始預設的政策方向。