關于土地規劃的環境影響評價探討

于洋

(廣州市生態環境局天河分局，廣東 廣州 510665)

改革開放以來，我國經濟快速發展，環境污染等問題也越來越嚴峻，導致我國部分地區人居環境變得惡劣且生態失衡。目前我國在經濟學科、生態資源學科、材料學科等基礎理論研究與應用方面都取得了一定的進展，在限制排放量、調節經濟格局、恢復被污染的自然環境、維持生態平衡等方面都起到了非常重要的作用。在當前構建生態文明、實現更美好的“中國夢”的過程中，土地規劃具有越來越積極的作用，這就需要對規劃方案和更多專業、基礎理論研究進行交叉融通，其中，利奧波德提出的土地倫理思想(也有人稱為大地倫理觀)對土地規劃研究具有很大的啟迪意義[1]。

1 土地規劃環境影響評價的評價范圍及問題分析

評價范圍及評價問題在土地利用規劃環境評估中的起著關鍵的作用，往往決定著環境評估工作的質量。縱觀中國目前的土地評價狀況，當前土地利用計劃環境評估的評價范疇相對狹窄，重點聚焦于土地利用計劃的經濟性、土地規劃的可執行性及其對環境所產生的負面影響[2]。而且，土地利用建設總是集中在建設項目完成以后，在建設項目啟動以前，沒有長遠規劃和具體的目的，常常是發現什么問題就制定什么措施，往往是“亡羊補牢，為時已晚”。忽視土地利用計劃的社會經濟因素，也是比較明顯的問題。綜上所述，土地評價范圍的制定是一個具有科學性和藝術性的工作。大量的研究者對土地利用規劃環境影響評估進行了研究，這種研究成果能夠為評估范圍的設定給出相應的指導[3]。正像德國哲學家萊布尼茨所說，“世界上沒有二片完全相同的葉子”，由于各地區的山勢、地貌條件及國民經濟和社會發展水平不同，所以，對評價地區并不能一概而論，而是要針對自身的實際狀況，盡量地使評價的地區既有普遍性，也有特殊性。

2 開展土地規劃管理的重要性

近年來，由于中國人口的大規模遷移，城市規劃和土地規劃管理工作之間發生沖突，因此，在客觀上必須優化人力資源與社會組織架構，從而使不同區域土地資源的合理利用和城市的總體格局更加規范。目前我國的土地規劃管理工作缺乏實踐經驗，因而需要進一步改進土地保護和城鄉建設之間的動態平衡。再者，由于中國土地儲備工作極度缺乏統籌性與綜合性，導致城市主要功能區域的建設工作長期陷入停滯或落后狀態，無法保證土地良好而穩定地增值，同時相關的城市配套服務設施也比較落后，這些問題都必須通過科學的土地規劃管理來逐步完善，以逐步解決國土資源極度緊缺的狀況，促進城市經濟的發展以及經濟建設的科學規劃，實現中央提出的“社會主義生態文明經濟建設與可持續發展”目標[4]。

3 環境影響評價體系構建的基本原則

土地規劃環境評估系統的建立，一定要立足于原始數據信息，或者是用評價信息系統里可以找到的比較敏感、便于衡量、具有一定主導性的指標作為環境評估指標。在選擇評價指標體系的過程中，一定要遵守以下基本準則[5]。

3.1 綜合性

土地規劃環境影響評估體系的建立需要結合項目與計劃，深入考慮多方因素，以做出綜合性的考慮與分析。同時，一定要更含有相應含義的主成分因素。

3.2 預測性

在選擇指標體系的整個過程中，必須要以客觀存在的事實作為強有力的基礎，指標體系定義必須要清晰明了和準確，同時還要具有科學的內涵，并對今后的環境變化具有良好的預期。

3.3 實用性

土地規劃環境影響評價要具有實用性，便于相關人員查閱。衡量指標的所有信息資源和數量要便于收集和表達，同時各個指標間要具有相似性。

3.4 動態性

土地規劃環境影響評價必須涵蓋城市規劃的每一環節。為了切實解決不同階段因素的影響，環境評價指標體系一定要具有穩定性。但隨著城市規劃環評的復雜化以及公眾對環境反饋信息的持續參與，指標體系框架也要實時調整，以更好地適應社會發展的實際需求。

4 土地規劃環境評估指標體系的建設策略

4.1 出臺土地利用規劃環評行業標準

為落實嚴格的土地利用與規劃環評管理制度，必須要建立配套的規章制度，真正落實環境影響評價與管理工作，而不能只是流于形式。目前，農村粗放式使用耕地的現象仍然普遍存在，由于公共土地資源和生態用地不足，土地利用環境很難實現緊湊、宜居、生態化，再加上土地環境評價與管理體系的不足，急需制定相關的環境標準，以管理制度規范行為、以管理體系推動土地使用規劃環評管理工作的進展[6]。

4.2 完善環境保護理論體系，提高環境評估技術

環境保護評估管理工作在實踐中具有多變及復雜的特點。目前，由于我國當前的環境保護評估基礎理論技術體系尚不完整，還必須經過不斷地學習，有些技術理論是直接從國外引進的，在實際應用過程中有很多方面并不適應我國目前的情況。所以，建立比較完善的、符合中國國情的環境保護評估基礎理論框架及其技術管理體系已經迫在眉睫，只有這樣，才可以因地制宜、有針對性地改進當前環境保護評估管理工作中出現的不足[7]。因為土地環境評價影響工作是一項實踐性和實用性都非常強的管理工作，所以具體實施改善方式中最關鍵的就是要對當前全國土地使用開發現狀進行研究，只有在全面掌握當前全國土地開發與利用現狀的情況下，才能夠對其進行科學合理的評估，以提供既有助于當前全國用地建設與發展現狀，也有助于為生態環境保護提供具有針對性的方法，使當前全國的土地開發與利用管理工作擁有較為科學的資料和基礎。

4.3 推動部門間的協調與交流

我國需要從宏觀角度構建統一而健全的環評機制和組織，因此，國土資源部門必須承擔自身的主體責任，要設計和制定出環評工作的基本規范和標準，同時也要明確所屬地方各級行政部門的具體工作范圍和職責，要特別重視地方行政部門的職能作用。同時還需要進行區域專項技術試點工程，在某些地方要按照比較規范的機制實施環評項目管理工作，并以此來檢驗規范和標準的合法性，并使之得到全面推行[8]。同時，國家必須加強對工作人員的培訓，要形成專門而精干的環評團隊，擴大人員規模，并要求這些人員從事具體工作，以增進各個環保部門間的交流，實現信息資源的共享。

4.4 加強對環境評估工作的監督

要想進一步提高對環境評估體系的影響力，就需要增加對有關政府部門的關注程度，最好的方法就是強化對環境工作的監管，并采取更加嚴厲的處罰機制，對工作人員馬虎、松懈的情況進行整治，從而改進工作作風，營造良好的工作環境。在實際的環境評估管理工作中，往往因為有關規章制度貫徹不到位，造成監督不力，人員工作態度極不認真，很多規定的工作內容只是流于形式，不能認真落實有關的法律條文和優惠政策，還有相關某些人員為謀取私利，在實際工作中弄虛作假，極不負責任，這對現實環境評估管理工作產生了非常不好的負面影響[9]。為此，政府有關主管部門要建立健全規范的、系統的監管機制，以增強政府工作人員對環境評估工作的關注程度，促進環評管理工作向著更加科學合理的方向發展。對相關人員的敷衍不認真、弄虛作假等情況必須嚴格查處，使有關法律法規政策得到認真貫徹。除監管之外，還要充分調動社會各界民眾參與環評管理工作的監督，以切實提升環評效率，并改進其不足之處。

4.5 提升公眾參與度,提高環評工作服務質量

對一個規劃區而言，最熟悉該片地塊使用狀況的人還是社會公眾，所以如果把公民意識也融入到土地規劃之中，無疑會極大地提升了環境評價工作的品質。因此，相關部門要通過收音機、廣播電臺、新興媒體等媒介宣傳相關的內容[10]。另外，還要不斷完善相關標準及相關管理機制，對積極參與環評工作的社會大眾應予以必要的激勵，對不符合標準的宣傳活動則作出相應的處罰。

4.6 加強環境影響評價體系的構建

在建設項目施工過程中，相關部門需要嚴格審核環境評審文件和審批條件，并監督建設項目在建設中及建成后是否遵守環境保護的法律法規。同時，為加強對項目建設過程的有效監管，要積極構建由政府部門實行的監管模式，以及企業自治、公民參與管理的綜合監管體制；側重于調查環境評審條件和許可行為中的EPA審核流程是否合規，審核結論是否在法規范圍內；著重調查技能環境評審機構的實力是否合格，是否存在不合理收費；為了更有效地檢驗環境評審文件是否科學、可信，需要確認環保評審團隊是否按照相關的規章制度進行重新審核和設計工作；著重于對工程建設單位進行全面監督，主要包括如何嚴格依法實施工程環保評價程序。并通過集中調查環保部門監測工程的環?？冃?，并做好事后監管；尤其要關注的是，環境評估機關是否定期檢查環境評估文書的質量以及工程單位建設部門能否嚴格執行環保評價文件和審批要求。對事故發生前和事故發生后的全過程進行監督，并有效監督環保政策措施的合理執行。

4.7 重視生態管理與規劃建設的科學性

在完善土地規劃和使用過程中，人們必須要重視對生態資源的保護工作。正是人類對林木資源持續采伐并對持續增加農業用地等因素，導致了人和土地間的矛盾沖突與日俱增，而且，也對大氣環境造成了相當大的負面影響，從而導致了全球氣候變暖。因此，更需要人們對土地進行綜合管理。在經濟持續發展的同時，必須要將國土資源規劃里利用相結合，防止區域經濟不均衡發展，同時還要進一步改良和完善籌資制度，保證資今充分，從而實現達土地資源的可持續利用。

4.8 加強農村土地資源的整理工作

我國土地資源的整理工作實際上就是對農村用地進行整理，這樣可以增加農村土地的使用率。我們可以通過填海造田、排水造田等方法進行農地的整理工作，同時也可以對道路和溝渠等進行改造，同樣可以提高農地的使用率。對土地進行整理的方法很多，但是每種方法都不能破壞環境，一定要科學地分配土地資源，并及時補充耕地，確保擁有足夠的土地用于糧食生產。同時，還要創造更好的農業生產條件，提高農村經濟水平，改善生態環境，這樣才能真正實現社會的可持續發展。

5 結語

環境質量和社會經濟發展要平衡發展，既不能為了保護土地而放棄經濟發展，也不能為了發展經濟而破壞土地。良好的環境質量是最大的民生福祉。希望以上分析能對實際工作有所幫助，有助于中國實現快速穩定發展。