非營利性民辦學校的法人實現形式與治理機制

單大圣

(國務院發展研究中心，北京 100010)

基于社會主義初級階段“窮國辦大教育”的國情，考慮到許多舉辦者既希望支持公益性教育事業又希望從中獲取一定經濟回報的客觀現實，我國對民辦教育的行業管理實行了折中的政策安排，形成了以投資辦學為主的民辦教育發展格局，但也導致亂收費、違規轉移辦學資金和野蠻生長等亂象(1)闕明坤、王華、王慧英：《改革開放40年我國民辦教育發展歷程與展望》，《中國教育學刊》2019 年第1期，第29-36頁。。新時代的民辦教育發展，必須按照政府依法行政、學校依法辦學的要求，加快形成成熟定型的制度。2016年修訂的 《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)首次明確了營利性民辦學校的合法地位，確定對民辦學校按照營利性、非營利性實行分類管理，解決了我國民辦學校法人屬性長期不清晰、不確定的難題。在分類管理框架下，相對于營利性民辦學校來說，長期以“民辦非企業”機構形式存在的非營利性民辦學校，在法人形式和治理機制上還需要進一步細化和完善，真正建立起符合“非營利組織”性質的制度機制。

一、非營利性民辦學校的正當性和約束條件

在市場經濟條件下，教育服務沒有也不可能局限于政府舉辦的公共教育服務，必須向社會、市場等多元主體提供可自主選擇的教育服務拓展和延伸。從規范的法人形式來看，社會力量舉辦的民辦學校一般包括營利性、非營利性兩類。營利性教育機構提供教育服務，既是教育服務面向社會開放的必然結果，也能從總體上擴大全社會的教育資源總量，豐富教育服務形式。非營利性教育機構的正當性，則主要基于教育服務領域存在的特殊的市場失靈和政府失靈。這里說的“特殊”區別于一般的市場失靈和政府失靈，即市場在提供公共物品中的失靈和政府在提供私人物品中的失靈。特殊的市場失靈，是指提供私人物品時的市場失靈，比如供需雙方信息不對稱或地位不平等導致的扭曲；特殊的政府失靈，是指政府在提供公共物品方面的失靈，比如無法照顧到邊緣群體和特殊需求等(2)嚴新明、童星：《市場失靈和政府失靈的兩種表現及民間組織應對的研究》，《中國行政管理》2010年第11期，第90-93頁。。如果說一般的市場失靈需要政府彌補，一般的政府失靈需要市場彌補，那么特殊的市場失靈和政府失靈則需要市場、政府之外的民間組織彌補，以擴大服務有效供給。教育服務領域廣泛存在特殊的市場失靈和政府失靈。比如，一般受教育者或家長因為無法了解教育服務的具體過程，難以對不同機構提供的服務質量及其價格作出精確判斷，大多數情況下只能依賴學業考試成績對各類教育服務的成效和質量進行比較，往往導致非理性的教育“高消費”以及對應試教育模式的追逐，忽視學生德智體美全面發展，扭曲教育行為，惡化教育生態。又如，受教育資源約束以及片面教育政績觀的引導，公辦教育在擴展過程中往往會采取梯度發展和非均衡發展的路徑及模式，有限的教育資源總是優先投向優勢地區，教育過程中總是重點關注少數尖子學生，邊遠貧困地區以及留守兒童、流動兒童、學習困難學生往往遭受忽視，造成極大的教育不公。鑒于此，發展民間組織(主要是非營利組織)提供的教育服務，就有了正當性。一般認為，教育服務領域的非營利組織由于受到“禁止利益分配”規則的約束，不但可以有效抑制提高價格、降低服務質量、追逐短期經濟利益等動機，糾正教育服務過程中的信息不對稱，使學校更多關注教育自身的價值和學生的全面發展，而且所有收入留存學校，會有更多的資源用于學校發展和提高辦學競爭力(3)方建鋒：《民辦學校營利性和非營利性分類管理的實證分析》，《教育發展研究》2011年第24期，第19-22頁。。此外，非營利組織的治理機制可以克服急功近利的思想，最有利于培育辦教育亟須的耐心和深厚積淀，形成持久、高質量的辦學行為。

我國自古以來就鼓勵民間辦學，將其作為社會公益事業，形成了豐富的辦學思想和實踐形式。國家對民間辦學從情感上、體制上都排斥牟利，實際上體現了鼓勵非營利性辦學的鮮明導向。改革開放以后恢復發展的民辦教育，始終堅持鼓勵捐資辦學、發展非營利性民辦學校的導向。1995年的《教育法》、1997年的《社會力量辦學條例》、2002年的《民辦教育促進法》，都是以“不得以營利為目的”為前提，發展民辦教育事業。但是，我國在發揮民辦教育作用方面又是務實的，具體政策是靈活的。在改革開放以后很長一段時間內，普及是我國教育發展的主線。考慮到人口多、底子薄、發展不平衡的基本國情，我國在普及教育的過程中，除了強化政府的公共投入責任外，也十分重視“人民教育人民辦”，即充分調動社會各方面投入教育的積極性，補充和分擔政府財政投入，最大限度地擴大全社會的教育資源總量。所以，我國民辦教育實際上是基于“窮國辦大教育”的背景，在公辦教育難以完全覆蓋的領域中恢復發展起來的。基于此，國家從一開始就為社會力量辦學提供了十分寬松的政策環境，主要是通過允許民辦學校取得“合理回報”的迂回方式，為投資辦學者提供必要的激勵。而教育服務領域的投資因具有穩定性強、回報率高等特殊優勢，在相當長一段時間內吸引了大量逐利資本的涌入。應該說，民辦學校發展到今天，已成為我國教育服務供給的重要主體，在擴大教育資源、補充財政投入、豐富多元選擇和激發辦學活力等方面發揮了重要作用。

但即便如此，我國民辦教育的發展仍不夠充分。從教育經費投入結構來看，2019年全國教育經費總投入為5 0178.12億元，財政性教育經費為40 046.55億元(4)《教育部 國家統計局 財政部關于2019年全國教育經費執行情況統計公告》，2020-11-03，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/202011/t20201103_497961.html。，社會經費投入還不夠充分，仍有很大的增長空間，尤其是社會捐贈辦學。從全社會慈善捐贈來看，盡管2019年中國GDP接近100萬億元，人均GDP超過1萬美元，全國居民恩格爾系數為28.2%(5)國家統計局：《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報》，2020-02-28，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html。，正在向高收入國家邁進，但是每年接收的捐贈款物額僅1 000億元左右。今天，國家已將民辦教育定位為“教育事業發展的增長點、推動教育改革創新的重要力量、促進社會公平的重要途徑”(6)王烽、周玲：《新時代民辦教育的創新發展與政策變革》，《教育與經濟》2020年第3期，第75-80頁。。未來，無論是補充政府財政教育投入，還是滿足人民群眾多樣化、多層次的教育需求，都需要繼續大力發展民辦教育。國家對此是十分明確的，即要合理區分基本公共服務和非基本公共服務，支持社會力量增加非基本公共服務供給，滿足群眾多層次、多樣化需求(7)李克強：《“十四五”時期經濟社會發展指導方針》，《人民日報》2020年11月18日，第3版。。

在支持社會力量擴大教育服務供給方面，一些研究者根據我國民辦教育發展的歷史和現狀，強調仍要順應大多數舉辦者希望投資辦學的訴求，更多鼓勵發展營利性民辦學校，尤其是在確定民辦學校分類管理改革方向后，這些觀點更加強化了，也更有針對性。筆者認為，上述看法有失偏頗。發展民辦教育是國家和社會公共利益的需要，大部分教育服務的事業屬性強于產業屬性，并不適用于一般產業的準入規則，也不能作為產業的增長點。如前所述，由于信息不對稱以及教育服務過程的復雜性，逐利資本在教育服務領域的作用應該是有限度的，否則國家也不會耗費幾萬億經費建設世界上最大的公辦教育體系。更何況，對于從事學歷教育的民辦學校來說，國家承認學歷蘊含著國家對教育質量的擔保，因此并不是完全市場化的辦學行為(8)單大圣：《“十四五”時期民辦教育發展的展望與建議》，《浙江樹人大學學報》2020年第1期，第1-6頁。。而且，教育出資人也不都是理性的經濟人，志愿精神、教育家情懷也是社會力量辦學的重要驅動因素，這一點我國自古以來就不缺乏。關鍵是要設計好的制度，將蘊藏在民間的潛力巨大的愛心善意轉化為推動民辦教育發展的強大動力。事實上，國家在“十三五”期間就鮮明地提出發揮慈善組織、專業社會工作服務機構在基本公共服務提供中的重要補充作用，以填補供需缺口(9)國務院：《關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》，2017-03-01，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm。。當然，在現階段國情和社會文化背景下，發揮捐資辦學和非營利性民辦學校的競爭優勢，還需要更多的公共經費收入或者更高的社會聲譽，以及更高的薪酬水平等約束條件(10)吳華、馬燕萍：《非營利性民辦學校市場競爭力的約束條件研究》，《教育與經濟》2020年第3期，第81-86頁。，前提是嚴格遵照“非營利組織”的法定規則，為非營利性民辦學校建立嚴密的約束機制，消除辦學的“灰色地帶”，并在此基礎上加大政府的扶持力度，這才是我國民辦教育下一步改革創新的重點。

二、非營利性民辦學校法人的實現形式

新《民促法》將追求商業利潤的營利性民辦學校從民辦非企業機構類型中剝離出來，廓清了民辦學校機構類別的模糊地帶，繼續以民辦非企業機構形式存在的非營利性民辦學校有了更清晰、明確和可靠的發展方向。由此，非營利性民辦學校發展中的許多政策難點也就暴露出來。作為一種組織機構，非營利性民辦學校也面臨著辦學資金的制約，因為學校運行需要解決成本補償的問題。一般來說，非營利性民辦學校的成本補償渠道包括社會捐贈、服務收費和政府補助等。這類學校基于克服特殊的“政府失靈”，主要面向支付能力較弱的社會邊緣群體提供教育服務，服務收費補償十分有限，因此社會捐贈和政府補助必須成為其籌資主渠道，即吸引社會公眾捐贈和政府補助(包括稅收優惠政策)是非營利性民辦學校實現可持續發展的關鍵。

中國社會捐贈辦學發展得很不充分，與西方國家在慈善文化和志愿精神傳統方面有很大差異。西方國家之所以存在大量的捐贈辦學，與其悠久的宗教慈善文化有重要關系。西方慈善以宗教為母，強調平等、博愛、愛人如己，體現的是一種普遍主義的人文關懷。而中國并沒有濃厚的宗教慈善文化傳統，其傳統文化以鄰里互助、親友相濟為基礎，強調推己及人、由近及遠、由親及疏，體現的是一種特殊主義的人文關懷，這種文化差異必然影響捐贈辦學的發展(11)鄭功成：《中國慈善事業的發展方向》，《社會治理》2020年第10期，第10-13頁。。改革開放以后，黨和政府大力支持社會力量辦學，但只在2002 年《民辦教育促進法》規定民辦學校可以取得“合理回報”之后，民辦學校數量才有了大幅度的增加。這也是一些研究者堅持認為中國不具備捐資辦學的文化環境，主張以投資辦學為出發點設計民辦教育制度和政策的原因。

隨著我國經濟社會的快速發展，特別是中等收入群體規模的不斷擴大，具有捐贈意愿和捐贈能力的人越來越多，但是要把潛在的捐贈意愿轉化為實際的捐資辦學行為，還面臨著許多制度性障礙，最主要的是學校法人財產權虛置和出資人控制。當前，無論是自然人、家族、公司作為辦學主體，還是董(理)事會作為法人機構，由于產權歸屬的不確定，學校一開始沒有實現內部控制權的社會化，形成了舉辦者個人或家族主導學校發展的事實，也出現了形形色色的“以非營利之名行營利之實”的現象，破壞了民辦學校的公益形象，使非營利性民辦學校與捐贈者之間難以建立起信任關系，催生更多的捐贈辦學。這也導致非營利性民辦學校本應獲得的稅收優惠等支持政策無法落實。相比營利性民辦學校，許多非營利性民辦學校受到嚴格約束，無法享受相應的權利，難以形成競爭優勢，抑制了社會捐贈辦學的熱情。同時，由于審批機關“重登記，輕管理”，非營利組織登記門檻較高，設立較為困難，也人為地壓制了非營利性民辦學校的發展。許多以自然人為辦學主體的民辦學校，受舉辦者壽命的限制，學校無法長期存續，特別是對學校終止辦學后清償的剩余資產，雖然政律規定要繼續用于非營利性教育事業，但是由于沒有實體機構作為辦學主體，無法明確資產的處置權、歸屬權，這些都容易誘發舉辦者和學校管理者的短期行為，不利于學校潛心辦學、教師潛心育人。未來若要進一步吸引社會捐贈辦學、鼓勵非營利性民辦學校發展，關鍵是建立起保障非營利性民辦學校公益性的“防火墻”，即實現學校內部控制權的社會化，以避免舉辦者享有完全控制權而取得學校人事、財務等核心權力，繼而通過一些手段獲取經濟、非經濟的回報(12)姚昊、葉忠：《委托代理理論視角下的民辦學校分類管理》，《教學與管理》2019年第12期，第38-41頁。，最終是要建立起政府宏觀管理、學校自主辦學和社會廣泛參與的治理結構。而建立這種新型治理結構的邏輯前提是真正落實學校法人產權，使抽象意義上的“非營利法人”在制度和政策上有實體依托。

落實學校法人財產權的政策難點，首先集中在“民辦非企業”這種機構類型上。1998年，國務院頒布《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，將利用非國有資產舉辦的、從事非營利性社會服務活動的社會組織定義為民辦非企業單位，以區別于從事相同性質活動、國家舉辦的事業單位。2002年《民辦教育促進法》出臺后，大多數民辦學校按照“民辦非企業單位法人”在民政部門登記。但是，民辦非企業這種機構無法在《民法通則》確定的“機關法人、事業單位法人、企業法人、社會團體法人”中找到對應的法人類型，應該說是一種新型法人單位。2016年出臺的《慈善法》規定“慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務機構等組織形式”，有關部門考慮與《慈善法》表述相銜接，將“民辦非企業單位”改為“社會服務機構”。2017年修訂的《民法總則》將法人類別調整為“營利法人、非營利法人和特別法人”。其中，營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業法人等，非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會及社會服務機構等，這種法人分類就涵蓋了以“社會服務機構”形式存在的民辦學校。《民法總則》同時規定：“具備法人條件，為實現公益目的，以捐助財產設立的基金會、社會服務機構等，經依法登記成立，取得捐助法人資格。”這就在一定程度上將基金會、社會服務機構歸類到非營利法人中捐助法人的范疇(13)非營利法人中的事業單位資金不來自捐贈財產，社會團體不是基于財產設立，不屬此類。。應該說，隨著立法的完善，非營利性民辦學校作為一種基于捐助財產設立的機構，其定位越來越清晰、規范。在這一前提下，捐資辦學行為也就與非營利性民辦學校緊密聯系起來。

但是，真正落實非營利性民辦學校“捐助法人”性質，還要作進一步的制度設計，核心是如何處理初始出資人與學校的關系。新《民促法》只是籠統地對學校舉辦主體資格作了規定，即舉辦主體是社會組織的，應當具有法人資格，舉辦主體是個人的，應當具有政治權利和完全民事行為能力。同時規定，民辦學校對舉辦者投入的資產及辦學積累享有法人財產權，即學校資產在學校存續期間，完全由學校自主占有、使用、收益和處置，與舉辦者無任何法律關系。但在現實中，許多舉辦者在主觀上仍將對學校的投入視為投資而非捐贈，在“社會服務機構”這種模糊的辦學主體下，對學校法人財產權的保護主要依賴于行業主管部門或者審批機關的行政監督和處罰，而這種保護機制往往因為行政機關監督力量有限而虛置，許多出資者并未履行資產過戶義務，學校事實上的舉辦主體仍是出資人、家族或獨資企業，以至于舉辦者通過關聯交易轉移學校利益以及侵占、挪用學校資金等現象層出不窮。對此，浙江溫州《關于明確非營利性民辦學校法人財產權的實施辦法(試行)》列舉的學校法人財產權的違規行為包括：舉辦者擅自撤回或抽逃投入民辦學校的資產，舉辦者投入民辦學校的資產屬于虛假投入，舉辦者非法占有、挪用、支配民辦學校資產，民辦學校違規對外投資，民辦學校挪用辦學資金在相關聯單位間轉移資產、侵占收入、擠占費用、隱匿資金等。

從這個意義上說，實現真正的學校法人財產權，關鍵是要實現出資人與學校之間的財產隔離，確保無任何主體享有對于投入學校資金的所有者權益，實現辦學的自主化和社會化。從理論上講，自然人、個體工商戶、個人獨資企業、合伙以及非法人組織等主體均無法完整實現這一要求(14)金錦萍：《論基本公共服務提供的組織形式選擇——兼論營利法人與非營利法人分類的規范意義》，《當代法學》2018年第4期，第13-22頁。。近年來，民辦教育研究者普遍注意到了基金會這種類型機構。這是一種典型的利用捐贈財產發展的非營利法人，世界上諸多著名私立大學的舉辦主體都是基金會，這些學校的初始出資人僅留下了姓名，學校則通過基金會機制實現長期存續和穩定發展。需要指出的是，中國許多公辦高校雖然也建立了教育基金會，但都不是辦學主體，只是履行籌資功能的學校內部機構。

鑒于基金會在落實法人財產權和監管方面的嚴密性，可以設想，將來由舉辦者出資成立基金會，由基金會作為舉辦主體申請籌設非營利性民辦學校，以基金會法人財產權為依托，可以構筑起保障學校法人財產權的“防火墻”，以此整體構建學校治理結構，有效實現學校內部控制權與出資人分離，并克服自然人的局限，規避辦學主體變更可能產生的風險(15)秦和：《基金會：非營利性民辦高校制度創新的一種探索》，《教育發展研究》2019年第21期，第47-53頁。，為學校存續、變更以及辦學剩余資產的處置提供載體。從自然人、企業法人辦學向基金會辦學轉變，將是民辦學校基本制度的重大創新，當然還有許多配套制度和政策需要細化。雖然不能說基金會作為舉辦主體是非營利性民辦學校唯一的法人實現形式，但是作為一種制度規范、治理嚴密的組織類型，其仍然是未來值得積極探索的改革方向。

三、教育全行業管理機制下非營利性民辦學校治理機制的完善

《民法總則》將法人劃分為營利法人、非營利法人和特別法人三類，更準確地反映了我國社會組織發展的現狀和改革的要求，也為社會事業發展和政府管理提供了全新的視野。筆者曾主張，教育行業管理對象的分類不能拘泥于初始的所有制上，關鍵要看各類教育機構實際運行狀態、提供服務的方式以及服務普惠公益的程度，因此建議對包括公辦學校、民辦學校在內的管理，從目前的公辦、民辦分類管理模式轉變為更具規范意義的營利、非營利分類管理模式，真正實現教育全行業管理。在此體制下，進一步完善非營利性民辦學校的治理機制。

一是加快實現教育全行業屬地管理。要打破部門利益，下決心實現教育機構全行業管理和屬地化管理，所有教育機構不論所有制、舉辦主體、從屬關系和經營性質，均由所在地教育行政部門實行統一準入和監管。教育行政部門要樹立行業管理的理念，對各類教育機構統一按照營利性、非營利性機構實行分類管理。因為從機構實際從事的活動來看，非營利性民辦學校與公辦教育機構在運行機制上并無差異，都屬于《民法總則》確定的非營利法人范疇，不應區別對待。建議不再單設民辦學校管理機構，將其職能整合到教育行業管理各個環節，這不是降低民辦教育的地位，其重大意義恰恰在于強調教育行政部門對公辦、民辦兩類學校實行公平的監管，這也符合現代教育行業管理的理念。同時，由于非營利性民辦學校承擔了許多本該公辦學校承擔的教育服務供給職能，政府應該像支持公辦學校一樣，無差別地履行對非營利性民辦學校的投入責任，除了直接資助外，也要突出對教育捐贈者的稅收優惠，鼓勵捐贈辦學。

二是積極探索基金會舉辦非營利性民辦學校。2018年司法部公布的《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》提出：“鼓勵社會力量依法設立基金會舉辦非營利性民辦學校。”如上所述，基金會作為一種舉辦主體，除了可以解決學校法人財產權落實難題外，也可以發揮融資、管理等方面的優勢，有效解決學校籌款、科學管理等問題。當然，基金會并不能一勞永逸地解決民辦學校發展中存在的各種問題，即便非營利性民辦學校依托基金會完成籌設享有法人財產權后，也仍然存在出資人通過控制基金會干預學校運行的風險。因此，基金會也要完善自身治理結構，既要建立內部制約和監督機制，也要擴大社會參與，比如建立外部董(理)事制，真正實現學校自主管理和內部控制權社會化。從尊重歷史和現實的角度出發，現階段亦可適當擴大出資人在基金會中的決策權重，但是決策權力必須受到嚴格的約束。當然，基金會在完善民辦學校治理中的作用是多元的，即使不作為舉辦主體，也可發揮其優勢，探索基金會承擔民辦學校融資擔保、處置公益性資產和推動教育改革等功能。

三是嚴格非營利性民辦學校監管。世界各國無一例外地都對非營利法人實行嚴密監管。即使明確了基金會作為舉辦主體，也仍須建立合理的薪酬制度和關聯交易規則，以避免個別學校盡管沒有通過分紅使成員受益，卻通過優厚的薪酬和福利待遇或者關聯交易進行變相的“利益分配”(16)金錦萍：《論基本公共服務提供的組織形式選擇——兼論營利法人與非營利法人分類的規范意義》，《當代法學》2018 年第4 期，第13-22頁。。非營利性民辦學校在享受政府支持政策的同時，也要像公辦學校一樣，履行更多的信息公開義務，特別是民辦學校與利益關聯方發生的交易，應建立信息公開制度。政府相關部門應加強監管，決不能損害社會公共利益和師生權益。政府要改革重審批、輕監管的管理方式，深化社會組織登記管理制度改革，降低非營利法人登記的門檻，重點是強化登記管理機關法律監督職能，建立起過程監管機制和嚴格的責任追究機制，尤其要加強對非營利性民辦學校的財務監管，包括強化禁止利益分配約束、受贈財產支出比例約束和財務公開制度等。

四是積極探索建立現代學校制度。民辦學校的辦學自主權總體上要大于公辦學校。當前，我國教育體制改革正處在艱難的爬坡階段，涉及復雜的利益調整，許多在公辦教育體系難以推動的改革，卻有可能在民辦學校率先取得突破。最有可能取得突破也最具有意義的是現代學校制度改革，因為教育改革最終要通過學校、課堂、教師實施，學校的改革變化也許是微觀的、緩慢的，卻是持久的、深沉的，這構成了教育改革最堅實、最可靠的基礎。學校改革的方向是建設現代學校制度，基本要求是依法辦學、自主管理、民主監督以及社會參與。這恰恰是非營利性民辦學校的改革方向，完全可以從法人改革切入，完善法人治理結構，以章程為依托，擴大社會捐贈和社會參與，真正建立起學校的公共治理體系。

五是探索適宜的教師薪酬、社會保障和激勵制度。教育服務具有高度的專業性，教育服務體系的績效、公益性直接取決于教師的教學行為，因此建立合理的激勵約束機制十分重要，關鍵是建立合理的薪酬、社會保障制度。雖然新舊《民促法》都規定民辦學校教師與公辦學校教師具有同等的法律地位，但均是抽象的表述，因為在現行體制下，公辦、民辦學校教師的人員身份具有天然的界限，可比的只能是薪酬、社會保障待遇水平。當前民辦學校教師隊伍不穩定、素質結構不盡合理，關鍵問題在于待遇水平較低。這對民辦學校來說既是挑戰，又是機遇。從全國范圍來看，近年來公辦教師待遇有了較大改善，但是與提高教育質量、建設教育強國的目標相比，還有很大的提升空間，如何激勵優秀人才長期潛心從教，還未完全破題。而且，公辦學校教師工資政策受到嚴格管控，改革空間很小。在這方面，非營利性民辦學校可以探索適應教育服務特點的教師薪酬制度，并加強專業精神、職業成就等方面的激勵。國家基本社會保障制度的改革方向是消除制度碎片化，最終建立起覆蓋所有人群的統一制度，因而主要的改革方向是建立補充保障制度。黨的十九屆五中全會提出“構建多層次社會保障體系”，建議政府加大稅收優惠力度，支持民辦學校建立教師補充養老保險、醫療保險制度，提高教師社會保障待遇總體水平。總之，就是國家制定政策，非營利性民辦學校積極探索后形成較高的教師待遇水平，為吸引優秀人才從教探出一條新路。