基層社會(huì)治理體系建設(shè)思考

方同輝

（重慶市奉節(jié)縣委黨校，重慶 404600）

基層社會(huì)治理是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，事關(guān)農(nóng)民安寧、農(nóng)村安定、國家安全。有效的社會(huì)治理，能為鄉(xiāng)村振興提供安居樂業(yè)、安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)秩序，推動(dòng)形成生機(jī)勃勃、充滿活力的社會(huì)風(fēng)尚。建立健全基層社會(huì)治理體系是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。

一、基層社會(huì)治理面臨的難題

社會(huì)保障和社會(huì)治理是社會(huì)建設(shè)的兩大抓手，如鳥之兩翼、車之四輪，缺一不可。社會(huì)保障是社會(huì)的“穩(wěn)定器”，社會(huì)治理是社會(huì)的“安全閥”。隨著新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，在廣大農(nóng)村日益凸顯，鄉(xiāng)村大有衰落之勢。加之農(nóng)村日益加劇的人口稀疏化、老年化等問題，給鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化帶來了空前的挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)村內(nèi)部矛盾不斷增多

由于新的城鄉(xiāng)差距，導(dǎo)致農(nóng)村居民的收入明顯低于城市居民收入，而且，不同地區(qū)村民之間的收入差距也很大，同一地區(qū)村民之間的收入差距也越來越大。隨著新的貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)分化和社會(huì)關(guān)系發(fā)生了很大的變化，從一定程度上激發(fā)了農(nóng)村內(nèi)部新的社會(huì)矛盾。首先，是產(chǎn)生了一個(gè)以農(nóng)村留守兒童、婦女和老人為代表的弱勢群體，并且這個(gè)群體已成為農(nóng)村常住人口中的絕大多數(shù)。其次，由于留守人口生產(chǎn)、生活、生理、學(xué)習(xí)上的正常需求，長期得不到滿足，導(dǎo)致發(fā)生各種各樣的過激行為。

（二）基層黑惡勢力嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)治安

隨著廣大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的解體以及人口的大量外流，包括村霸在內(nèi)的黑惡勢力趁機(jī)抬頭，不僅給人民的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來了極大的危害，而且影響整個(gè)社會(huì)的繁榮穩(wěn)定。2018 年黨中央、國務(wù)院決定，在全國開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭。根據(jù)實(shí)地調(diào)查，在當(dāng)前深入開展掃黑除惡斗爭的大背景下，黑惡勢力具有以“村霸”、宗族惡勢力、“保護(hù)傘”以及“軟暴力”等新老犯罪手段交替使用，團(tuán)伙規(guī)模不定、人員變化快等新特點(diǎn)。同時(shí)，“黃賭毒”、拐騙婦女兒童等丑惡現(xiàn)象的肆虐嚴(yán)重影響著農(nóng)村社會(huì)的安定和安全。電信詐騙、非法集資、傳銷等涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪延續(xù)高發(fā)態(tài)勢，多類型犯罪復(fù)合交織，案件規(guī)模屢創(chuàng)新高，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)劇增。

（三）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)刻威脅著農(nóng)村公共安全

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，不僅風(fēng)險(xiǎn)種類繁多，而且跨界性強(qiáng)、傳播速度快，互相交織，很容易形成風(fēng)險(xiǎn)綜合體。加上一些地方的亂墾亂伐、濫開濫采，工業(yè)污染、農(nóng)藥污染和生活垃圾污染嚴(yán)重，使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境極其脆弱，各種突發(fā)公共安全事件頻繁發(fā)生，如水澇、旱災(zāi)、火災(zāi)等自然災(zāi)害，如重大交通安全事件、安全生產(chǎn)事件、公共衛(wèi)生事件、食藥品安全事件等突發(fā)重大公共安全事件，極大破壞了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。

（四）基層社會(huì)治理領(lǐng)域的問題復(fù)雜多樣

日益加速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化，不斷形塑著農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系，青壯年等鄉(xiāng)村精英的外流，嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)村治理的能力和水平，黨的基層組織建設(shè)人力不足。當(dāng)前農(nóng)村存在的主要問題不是農(nóng)民收入太低、勞動(dòng)太重，而是消費(fèi)不合理、閑暇無意義，是社會(huì)關(guān)系的失衡，是基本價(jià)值的失準(zhǔn)，是文化的失調(diào)。

二、當(dāng)前基層社會(huì)治理體系的基本框架

為加強(qiáng)基層社會(huì)治理，提高治理效能，自黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，國家密集制定、出臺一系列關(guān)于鄉(xiāng)村治理的大政方針。2020 年中央一號文件中，對鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)都做了專門規(guī)定，逐步形成了以黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社區(qū)治理體系為基礎(chǔ)，以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系為統(tǒng)領(lǐng)，以縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)為基層治理工作體系的基層社會(huì)治理體系逐步確立，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、村民自治、依靠法治、重視德治的社區(qū)治理體系。

（一）加強(qiáng)黨組織對鄉(xiāng)村振興中社會(huì)治理的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

建立選派第一書記工作的長效機(jī)制，向發(fā)展不足和治理低效的鄉(xiāng)村派出第一書記，從而增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。把大學(xué)生、農(nóng)民工、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位中的優(yōu)秀分子配置到村兩委，配齊配強(qiáng)村干部隊(duì)伍，充分發(fā)揮村干部隊(duì)伍的引領(lǐng)作用。從農(nóng)村優(yōu)秀村干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，大力在農(nóng)村青年中發(fā)展和培養(yǎng)入黨積極分子，推進(jìn)農(nóng)村黨員的定期教育學(xué)習(xí)。推行村級小微權(quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)

積極探索村支部書記兼任村委會(huì)主任的選舉制度。充分發(fā)揮村民自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約的自我約束和自我引導(dǎo)作用，引導(dǎo)新鄉(xiāng)賢積極參與村民自治。充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職能，完善“民事民議、民事民辦、民事民管”的多層次社區(qū)民主協(xié)商機(jī)制。加強(qiáng)基層社會(huì)服務(wù)，實(shí)施“一門式辦理”和“一站式服務(wù)”的鄉(xiāng)村社會(huì)服務(wù)綜合平臺。積極培育和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織，尤其是大力發(fā)展新時(shí)代文明實(shí)踐工作。

（三）提升鄉(xiāng)村法治化水平

積極培養(yǎng)鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民的法治思維，提高其法治素養(yǎng)，增強(qiáng)農(nóng)村居民依法自治和依法處理社會(huì)矛盾的能力，引導(dǎo)農(nóng)村居民依法解決三農(nóng)領(lǐng)域的社會(huì)矛盾與糾紛。切實(shí)增強(qiáng)基層干部法治觀念，提高鄉(xiāng)村干部依法行政和依法治理的能力。建立和完善社區(qū)調(diào)解、政府仲裁、司法保障的矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)處機(jī)制。提高農(nóng)村普法力度且精準(zhǔn)施策，針對農(nóng)村不同群體進(jìn)行針對性普法教育，加強(qiáng)農(nóng)村法律援助，探索建立對農(nóng)村困難群體法律維權(quán)的援助和司法救助制度。

（四）提升鄉(xiāng)村德治水平

重視發(fā)揮道德在基層社會(huì)治理中的規(guī)范約束和精神引領(lǐng)作用。要積極開展道德模范評選活動(dòng)，在全社會(huì)宣揚(yáng)道德模范精神，借助道德模范人物的事跡向鄉(xiāng)村社會(huì)弘揚(yáng)積極向善、尊老愛幼、誠信友善、勤儉持家的精神。建立道德激勵(lì)和約束的良好機(jī)制，要通過鄉(xiāng)規(guī)民約和社會(huì)組織章程等建立起農(nóng)民自我管理的規(guī)則體系，形成自我教育的良好制度，提高自我服務(wù)和管理的能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)群體之間、階層之間的良好關(guān)系。廣泛開展豐富多彩的社會(huì)道德活動(dòng)，樹立道德模范，弘揚(yáng)真善美，傳播正能量。

三、完善基層社會(huì)治理體系的思路和對策

從我國共建共治共享社會(huì)治理制度的基本要求，社會(huì)治理與社會(huì)建設(shè)出發(fā)，按照基層社會(huì)治理體系的總體框架，直面現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)治理中的主要問題，基層社會(huì)治理體系建設(shè)，應(yīng)從橫向、縱向兩個(gè)維度上，不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的基層社會(huì)治理體系。

（一）橫向上，建立和完善責(zé)權(quán)清晰、體制順暢、多元互動(dòng)的基層社會(huì)治理體系

我國基層社會(huì)治理體系從“五位一體”到“七位一體”，治理制度和治理體系不斷完善。但是，像突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害事件的社會(huì)治理體系還沒有建立起來，具體到某一層級、某個(gè)事件，各個(gè)主體的權(quán)責(zé)、參與方式以及彼此互動(dòng)、交流的體制機(jī)制等不好規(guī)定，導(dǎo)致在應(yīng)對社會(huì)治理事件時(shí)，各社會(huì)主體的權(quán)責(zé)不清、彼此交流互動(dòng)的體制機(jī)制不暢、應(yīng)對突發(fā)事件的方法不多，在去年新冠肺炎疫情防控中，這些不足表現(xiàn)得尤為突出。

1.盡快制定、修訂應(yīng)對農(nóng)村突發(fā)重大公共安全事件的相關(guān)法律法規(guī)。結(jié)合農(nóng)村社會(huì)治理領(lǐng)域中的突出問題，認(rèn)真分析各類治理事件發(fā)生發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，科學(xué)研判事件發(fā)展態(tài)勢，明確各社會(huì)主體在基層社會(huì)治理中的權(quán)責(zé)、參與渠道、參與方式。更好發(fā)揚(yáng)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)和政治保障作用，政府在公共衛(wèi)生事件中的組織管理職能，以及保證社會(huì)協(xié)同和公眾的有序有效參與。

2.創(chuàng)新靈活多樣的民主協(xié)商、法治保障和科技支撐的體制機(jī)制。在“七位一體”的基層社會(huì)治理體系中，民主協(xié)商、法治保障和科技支撐不僅是各自獨(dú)立的一位，還是各社會(huì)主體交流、互動(dòng)、協(xié)同的重要平臺。要充分用好這三大機(jī)制和平臺，把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”時(shí)代化、本地化，不斷創(chuàng)新人民調(diào)解工作的方式方法，有效化解人民內(nèi)部矛盾。創(chuàng)新基層社會(huì)治理體系中的政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商的體制機(jī)制，尋求最大公約數(shù)，維護(hù)廣大人民的利益。充分發(fā)揮法治在基層社會(huì)治理中的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。充分運(yùn)用現(xiàn)代科技和信息化手段，統(tǒng)籌推進(jìn)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等各種信息數(shù)據(jù)的集成運(yùn)用，不斷提高社會(huì)治理的效能。

（二）縱向上，建立健全指揮有方、服務(wù)到位、上下聯(lián)動(dòng)的基層社會(huì)治理體系

十八屆三中全會(huì)以來，我國社會(huì)治理創(chuàng)新高潮迭起，成績斐然，共建共治共享的社會(huì)治理制度更趨成熟，“七位一體”的社會(huì)治理體系更加完備，但是，在縱向治理上，貫通中央、地方、城鄉(xiāng)社區(qū)的基層治理工作體系還未建立起來。

1.不斷提高縣級“一線指揮部”的指揮能力和水平。國家的每一項(xiàng)政策，乃至我國國家制度優(yōu)勢能否轉(zhuǎn)化為治理效能，都與縣級黨政部門的執(zhí)行力息息相關(guān)。在基層社會(huì)治理，尤其是應(yīng)對突發(fā)重大公共安全事件中，首先，縣級黨政部門要堅(jiān)持原則，始終和黨中央保持一致。堅(jiān)決服從黨中央的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，做到令行禁止。其次，縣級黨政部門要能因時(shí)因地因人制宜，創(chuàng)造性應(yīng)對突發(fā)事件。作為“一線指揮部”指揮官的縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)，面對突發(fā)事件的發(fā)展變化，應(yīng)將原則性和靈活性有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)造性執(zhí)行政策，避免教條主義、形式主義。第三，縣級黨政部門要統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)各方，不僅要做好指揮官，還要當(dāng)好調(diào)度員，要能夠有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的各項(xiàng)政策、各種資源和各種關(guān)系。

2.不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的能力和水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是公共服務(wù)中心，在突發(fā)公共安全事件中擔(dān)負(fù)著管理和服務(wù)的職責(zé)，是應(yīng)對突發(fā)事件的“后勤保障服務(wù)部”。要按照擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、富民興村和依法下放、能放就放的原則，依法依規(guī)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，構(gòu)建功能完善權(quán)責(zé)一致的管理服務(wù)體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要強(qiáng)化管理和服務(wù)意識，運(yùn)用數(shù)字化、信息化手段，有效推行精細(xì)化、網(wǎng)格化和人性化管理。利用一切資源，調(diào)動(dòng)各方力量，搭建各種平臺，暢通各種渠道，實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)、人性化服務(wù)。確保在一些突發(fā)重大公共安全事件應(yīng)對中，醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)療資源、生活物資供應(yīng)及時(shí)、充足，民生得到有效保障。

3.不斷完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治”結(jié)合的社區(qū)治理體系。社區(qū)是居民居住區(qū)，也是一些突發(fā)公共安全事件防控的前沿陣地。要以行政村為單元，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、村民自治、依靠法治、重視德治的突發(fā)事件防控體系。首先，要強(qiáng)化自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，形成良好的自治格局。每個(gè)居民要更加堅(jiān)信黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，相信科學(xué)，相信自己，安排好作息，照顧好自己，照顧好家庭。其次，要發(fā)揚(yáng)科學(xué)、互助、信任、關(guān)懷的德治精神。在突發(fā)事件應(yīng)對中，要充分發(fā)揚(yáng)道德教化的功能，大力弘揚(yáng)優(yōu)良家風(fēng)家教，倡導(dǎo)互助、信任、關(guān)懷等社會(huì)公德，樹立道德典范，形成團(tuán)結(jié)向上、充滿活力的鄉(xiāng)村風(fēng)尚。第三，要依法應(yīng)對。要提高居民群眾的法治意識和法律素養(yǎng)，引導(dǎo)人們遵守、學(xué)習(xí)、運(yùn)用應(yīng)對突發(fā)事件方面的法律規(guī)范，依法表達(dá)訴求、解決糾紛、維護(hù)權(quán)益。第四，要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)。加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，在基層黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊依靠農(nóng)民群眾，構(gòu)建起共建共治共享的鄉(xiāng)村社區(qū)治理格局，實(shí)現(xiàn)善治。