新安法中生產經營單位安全生產保障的規定
——《〈中華人民共和國安全生產法〉條文理解與適用指南》（連載一）

文/代海軍

為深刻理解和準確掌握2021年9月1日起實施的《安全生產法》（修正案）的主要內容和相關知識，本刊“特稿”欄目從本期開始轉載由應急管理部信息研究院法律研究所副所長代海軍博士編寫的《〈中華人民共和國安全生產法〉條文理解與適用指南》一書的部分內容。主要針對《中華人民共和國安全生產法》中的主要內容、條文的立法原意、適用和執行中應注意的問題以及相關的安全生產知識等進行了解讀。

《安全生產法》第二十一條

條文主旨

本條是關于生產經營單位主要負責人安全生產職責的規定。

核心概念

“職責”，是指在某一崗位上需要履行的工作職能和工作使命，不一定存在相應的制裁和懲罰?！柏熑巍?，通常是與法律責任緊密相關的，是指主體未能履行法定義務或者實施了某種違法行為而應承擔的不利后果。

《安全生產法》第二十一條

生產經營單位的主要負責人對本單位安全生產工作負有下列職責:

（一）建立健全并落實本單位全員安全生產責任制，加強安全生產標準化建設；

（二）組織制定并實施本單位安全生產規章制度和操作規程；

（三）組織制定并實施本單位安全生產教育和培訓計劃；

（四）保證本單位安全生產投入的有效實施；

（五）組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患；

（六）組織制定并實施本單位的生產安全事故應急救援預案；

（七）及時、如實報告生產安全事故。

內容導讀

生產經營單位是生產經營建設活動的市場主體，承擔安全生產主體責任，是保障安全生產的根本和關鍵所在，其中領導責任則是關鍵中的關鍵。生產經營單位的主要負責人，作為本單位的“一把手”和“關鍵少數”，其安全生產職責內容、落實力度、問責強度等直接影響本單位安全生產工作狀況。

分析近年來發生的生產安全事故不難發現，大部分事故的發生是由于生產經營單位安全生產主體責任不落實、企業領導不重視、安全生產管理薄弱等造成的。只有進一步強化安全生產主體責任，落實企業領導責任，從源頭上把關，才能從根本上預防和減少生產安全事故的發生。實踐也表明，凡是企業主要負責人高度重視的、親自動手抓的，安全生產工作就能夠得到切實有效的加強和改進，反之就不可能搞好。

因此，必須明確生產經營單位主要負責人的安全生產責任，促使其高度重視安全生產工作，認真貫徹落實“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產方針，擺正安全與生產的關系，做到不安全不生產，生產必須安全，保證安全生產工作有人統一部署、指揮、推動、督促。因此，本條對生產經營單位的主要負責人對本單位安全生產工作的7 項職責作了具體規定。

與2014 年《安全生產法》規定的7 項職責相比，本次修法關于主要負責人安全生產職責有三大變化：一是，除繼續依法明確主要負責人對本單位安全生產組織領導職責外，本次修法更加強調其親自部署、親自落實的法律義務，如要求“建立健全并落實本單位全員安全生產責任制”；二是，一方面，在總則中對生產經營單位加強安全生產標準化建設作出明確，另一方面將安全生產標準化建設作為主要負責人履行安全生產職責的重要內容之一予以規定，從而使得安全生產標準化建設工作從之前的倡導性要求轉化為生產經營單位特別是主要負責人的一項法定義務；三是，安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，是被實踐證明強化安全生產工作的重要舉措，將“組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制”寫入主要負責人安全生產工作職責，有利于從人、財、物等方面保障并推動落實。

需要指出的是，第二項職責中的“本單位安全生產規章制度和操作規程”，從廣義上講，具體包括：安全生產教育和培訓制度；安全生產檢查制度；生產安全事故隱患排查和治理制度；具有較大危險因素的生產經營場所、設備和設施的安全管理制度；安全生產資金投人或者安全生產費用提取、使用和管理制度；危險作業管理制度；特種作業人員管理制度；勞動防護用品配備和使用制度；安全生產獎勵和懲罰制度；生產安全事故報告和調查處理制度；法律、法規、規章規定的其他安全生產制度。

當然，實踐中生產經營單位生產經營活動千差萬別，至于需要什么樣的安全生產規章制度和操作規程，需要結合各單位的實際狀況，不應搞“一刀切”。

《安全生產法》第二十二條

條文主旨

本條是關于生產經營單位全員安全生產責任制的規定。本條共分為兩款。

《安全生產法》第二十二條

生產經營單位的全員安全生產責任制應當明確各崗位的責任人員、責任范圍和考核標準等內容。

生產經營單位應當建立相應的機制，加強對全員安全生產責任制落實情況的監督考核，保證全員安全生產責任制的落實。

核心概念

“全員安全生產責任制”，是指由生產經營單位根據安全生產法律、法規和相關標準要求，在生產經營活動中，根據本單位崗位的性質、特點和具體工作內容，明確所有層級、各類崗位從業人員的安全生產責任，通過加強教育和培訓，強化管理考核和嚴格獎懲等方式，建立起安全生產工作“層層負責、人人有責、各負其責”的工作體系。

內容導讀

本條規定生產經營單位應當實行全員安全生產責任制。這是因為生產經營單位安全生產工作不僅需要主要負責人高度重視、分管負責人具體抓，還需要每一個部門、每一個崗位、每一位從業人員都各司其職、各負其責，落實一崗雙責、齊抓共管，降低企業內部因責任落實不到位而引發的生產安全事故，從而形成人人提升安全素質，人人做好安全生產工作的局面?！吨泄仓醒?國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》明確提出，企業實行全員安全生產責任制度，法定代表人和實際控制人同為安全生產第一責任人，主要技術負責人負有安全生產技術決策和指揮權，強化部門安全生產職責，落實一崗雙責。因此，生產經營單位要依據本法以及其他相關法律、法規規定，參照GB/T 33000—2016《企業安全生產標準化基本規范》和《企業安全生產責任體系五落實五到位規定》等有關要求，結合本單位自身實際，明確從主要負責人到一線從業人員(含勞務派遣人員、實習學生等)的安全生產責任、責任范圍和考核標準。安全生產責任制應覆蓋本企業所有組織和崗位，其責任內容、范圍、考核標準要簡明扼要、清晰明確、便于操作、適時更新。企業一線從業人員的安全生產責任制，要力求通俗易懂。

《安全生產法》第二十三條

條文主旨

本條是關于生產經營單位安全資金投入的規定。本條共分為兩款。

核心概念

“生產經營單位的決策機構”，是指對生產經營單位的經營方案和投資計劃等重大事項進行決策的機構，如有限責任公司、股份有限公司的股東會或者董事會。

“安全生產費用”，是指生產經營單位按照規定標準提取在成本中列支、專門用于完善和改進企業或者項目安全生產條件的資金。

《安全生產法》第二十三條

生產經營單位應當具備的安全生產條件所必需的資金投入，由生產經營單位的決策機構、主要負責人或者個人經營的投資人予以保證，并對由于安全生產所必需的資金投入不足導致的后果承擔責任。

有關生產經營單位應當按照規定提取和使用安全生產費用，專門用于改善安全生產條件。安全生產費用在成本中據實列支。安全生產費用提取、使用和監督管理的具體辦法由國務院財政部門會同國務院應急管理部門征求國務院有關部門意見后制定。

內容導讀

本條第一款規定生產經營單位的決策機構、主要負責人或者個人經營的投資人負有保證安全生產資金投入的義務。生產經營單位要保障生產經營建設活動安全進行，必須在安全生產責任制度和管理制度、生產經營設施設備、人員素質、采用的工藝技術等方面達到相應的要求，具備必要的安全生產條件。要達到這些條件，必須有一定的資金投入作為保障。

當前，一些生產經營單位對安全投入的認識還存在誤區，總認為安全投入只會帶來成本的增加。一些企業主為了追求利潤最大化，以最低的生產成本和安全標準投人運行，不惜以犧牲從業人員安全生產權利甚至生命代價。從實際情況看，一些生產經營單位未按規定足額提取安全生產費用，有的甚至不提取安全生產費用；有的生產經營單位沒有建立安全生產費用管理制度，沒有編制年度安全生產費用提取和使用計劃；有的生產經營單位安全生產費用提取和使用未實現專戶核算。如個別煤礦企業對所屬煤礦的安全生產費用分別提取、統籌調劑使用，且內部決策程序不清，對所屬煤礦的安全生產費用使用計劃批復不及時，致使一些隱患不能及時整治，且變相擠占、挪用安全生產費用問題亦時有發生。

其實，安全投入與利益回報是成正比的，是潛在的經濟效益，直接體現在生產經營活動的全過程之中。本條同時規定，生產經營單位的決策機構、主要負責人或者個人經營的投資人對安全資金投入予以保證，并承擔由于資金投入不足導致的后果的相關責任。

本條第二款對有關生產經營單位如何提取和使用安全生產費用作了規定。根據財政部、原國家安全監管總局于2012 年聯合印發的《企業安全生產費用提取和使用管理辦法》，在我國從事煤炭生產、非煤礦山開采、建設工程施工、危險品生產與儲存、交通運輸、煙花爆竹生產、冶金、機械制造、武器裝備研制生產與試驗(含民用航空及核燃料)的企業以及其他經濟組織，應當按照要求提取和使用安全生產費用，并對各領域具體的提取比例作了規定。安全生產費用專門用于改善安全生產條件，專項用于下列安全生產事項，包括：安全技術措施工程建設；安全設備、設施的更新和維護；安全生產宣傳、教育和培訓；勞動防護用品配備；重大危險源監控；生產安全事故應急救援演練；應急救援隊伍建設或者救援服務；其他保障安全生產的事項。