行政事業單位預算管理的問題及對策

楊幫梅

摘要：預算管理作為行政管理的重要部分，在建設高效、廉政、法治政府的過程中具有不可替代的地位。然而，我國目前還處于對預算制度的建設和完善進程中，存在著諸多問題，嚴重地制約了預算管理的發展。本文結合當前預算管理的實際，從預算管理的問題出發，提出了針對性的建議。

關鍵詞：預算管理;行政事業單位;問題;對策

受限于各種因素，當前行政事業單位的預算管理制度并沒有得到良好的落實。強化預算管理，提升行政事業單位整體管理水平，是當前各單位都急需解決的問題。

一、提升行政事業單位預算管理的意義

（一）提升對財政制度的認識，提高資金使用效率

行政事業單位作為國家履行政府職能的核心方式，具有極其重要的作用，而財政資金作為行政事業單位資金的主要甚至是唯一來源，如何利用好資金，提升資金利用效率就成為決定地區發展進程和質量的重要因素。由于預算管理并不只是簡單的數字游戲，而是關乎到整個項目的可行性、進程以及最終實現的效果，因此加強對預算管理的認識，一方面能直接帶來提升資金使用效率的效果，使得同樣的資金得到的產出更多，而成本也就顯著下降，另一方面，還能有效地保證資金使用的效能，使得每一分錢都用到實處，避免了突擊花錢或者“大手大腳”的現象。

（二）預算管理倒逼機制變革，有效提升管理效能

預算管理制度中明確要求，行政事業單位的職能不僅僅是簡單的審批以及撥付，更要包括事前、事中、事后全流程的參與和監督。需要做到對單位的預算收支情況，財務狀況、整體運營情況的準確了解和判斷，在具體參與過程中，一方面能有效提升單位的透明度和職工的參與度，讓項目在陽光下進行，另一方面則是倒逼行政事業單位變革，只有不斷地加強學習，提升自身的業務水平才能保證預算目標的設定是合理可執行的，也才能在實際執行中發現并解決出現的問題，從而進一步提升行政事業單位管理效能。

（三）強化監督職能，有效防止腐敗現象發生

自黨的十八大以來，政府對于腐敗行為的打壓態勢一直處于高壓狀態，中央一方面先后出臺了“八項規定”、反“四風”等制度規定包括國家監察體制的改革都保證了從制度上的約束，同時，許多案件表面腐敗案件的發生與財政資金的使用息息相關，部分官員將其視為自己謀私的工具，肆意妄為。而預算管理制度的設計以及機制的安排，就是要保證權力在陽光下運行，進一步提升行政事業單位的透明度，讓各個層面的人員都能參與到監督的全過程，也進一步提升了管理人員合法執政的程度，有效地凈化了干部隊伍，防止了腐敗現象的發生。

二、行政事業單位預算管理存在的問題

（一）對預算工作意識淡薄

在內控管理中，預算管理是基礎性也是核心工作，對預算工作的執行是否到位將直接關系到財政資金的使用效率以及單位的發展。在這個問題上，部分人員意識淡薄，對于預算管理的認識不充分，在實際工作中出現，部分分管或者負責的干部之前并非財務出身，在專業能力上欠缺，對于預算工作不重視，只關注資金的支付問題，也就是關心如何將錢用出去的問題，但是對于預算的整體規劃能力不足，常常使得整體工作推進不及時。除此以外，部分單位還存在相反的情況，即過分注重財務視角下的預算管理反而忽視了業務工作在預算管理中的重要性。業務工作是預算工作的基礎，對這一事實的認識將直接決定負責人如何規劃預算工作，一些單位的預算管理人員一直從事的是財務工作，報表思維深深扎在心中，但是對于單位實際的業務卻并沒有做到詳盡的了解和熟悉，僅憑一知半解來規劃預算，就會導致實際需要和規劃之間發生沖突，從而影響單位整體的發展。同時，一些單位還存在忽視預算制度的現象，正如之前提及，部分單位領導重視的是資金的支付，由于其任期一般就三至五年，因此，思考如何增加政績，增加項目，甚至不惜打擦邊球乃至漠視財經法規。而在項目當中，一些領導為了能加快推進項目的建設，則提出先打款后補材料的做法，施工方拿著領導簽字去打款，事實上造成了財政工作的被動，這也是意識淡薄的具體表現。

（二）預算編制不合理

在預算工作中，預算工作的步驟即“二上二下”包括了一上：單位提出預算建議數;一下：財政部門下達預算控制數;二上：單位編報正式預算;二下：財政部門正式批復預算。在整個預算編制的過程中受到各個環節的影響，使得在開始編制時和最后執行結果會有很大的出入，尤其是預算編制一般是在上半年，而行政事業單位的人員調整問題一般就在下半年，導致原來填報的預算難以得到準確的執行。同時，預算的考核作為直接關系單位績效的事項，對單位預算的編制和執行都有很大的影響，而考核中體現最直接的就是對項目的考核，尤其是對資金的考核，雖然理論上多次強調考核方式要全面，要多元，要涉及單位的各個方面，但是在實際操作中受到強調發展因素的影響，更多的還是對資金的撥付進行考核，考核方式的導向自然也就使得在預算的編制中會向單一元素傾斜，從而事實上造成了資金使用效率不高的結果。另一方面，在預算的部門公用經費中較為常見的方式就是總額控制和定額分配結合，具體表現在辦公費、差旅費、會議費等依據定額標準生成支出，而單位則在既定總數內對金額在范圍內的經濟分類進行分配使用。然而，在實際操作中往往出現，填報時編制人員是按照經驗填報，就造成了后期在預算的執行中需要進行大量的調整，這樣一來即會導致預算的權威性受到損害，也會導致預算執行的結果較差。

（三）資金使用效率低下

全面預算管理的目的之一就是要對有限的資源進行整合，從而實現提升資源使用效率的目的。預算管理中包含了兩個基本方面，一是預算的編制問題，對于預算的編制問題，主要是根據實際需要去爭取資金，解決的是填“水池”的問題，在水池蓄滿水以后，面臨的則是如何使用水的問題，如果水龍頭開得太大則會導致資源浪費，如果水龍頭堵塞則也會導致資源浪費問題，因此，如何有效提升資金的使用效率則成為預算管理工作的重中之重。

在實際工作中往往出現兩方面的問題。一是在預算編制時，大多數的單位采用的都是現有基數加未來增長的方式，在實際的資金計劃過程中沒有足夠的支撐材料支撐，更多的是來源于領導的意向或者安排，也存在上文提及的以考核為導向來安排預算，卻和實際情況脫軌，最終造成了財政資金的浪費。二是在預算資金分配的過程中存在滯后現象。前文說到由于預算安排脫離實際，在執行的過程中就會出現部分項目需要增加預算資金的情況，而行政事業單位資金的使用有一系列嚴格的程序和規定，要經過一系列的審批，就會造成無法有效地增加資金從而即影響到項目的推進也影響到財政資金的使用。

（四）監督、考核方式不全面

預算管理不僅僅是簡單的編制預算，也不是簡單的數字工作，而是事關發展全局的核心問題，對預算管理的監督則是回應提升預算管理效能的最好方式，良好的監督制度能有效地避免違紀違規問題的出現以及提升資金使用的效能。當前預算管理的監督機制突出表現為制度不完善。對于預算管理的監督應該是“事前、事中、事后”三個方面共同發力，但現行的制度中，對事后監督的文件較多，集中在審計等方面，而事前以及事中的監督則較少，尤其是事中監督涵蓋了預算的執行、追加等問題是對預算管理進行監督的重要方面更是要積極推進制度建設，從而保證預算的有效執行。同時，在對預算的考核上也缺乏有效的考核以及獎懲機制，當前普遍存在的情況是，沒有明確的對預算管理的考核機制并與獎懲機制掛鉤，使得在實際工作中，監督的效能大打折扣，更是沒有起到調動積極性的作用。并且，在預算的考核中還出現了由于計劃已經實施從而在執行過程中則采用拆東墻補西墻的方式加以彌補，沒有有效的懲罰機制對預算編制不當進行考核。使得預算管理的約束機制失效。

三、完善行政事業單位預算管理的對策

（一）提升相關人員預算管理意識

預算管理作為政府工作的重點，當前面臨著人員意識淡薄的問題，集中表現為對預算管理的認識不足以及專業能力不足上，這直接制約了地區經濟的健康發展。因此加強對新《預算法》的學習，提升行政事業單位人員意識及認識深度，推動預算事業的有序發展則顯得尤為重要。一是要正確認識預算工作，預算工作不是簡單的數字工作，也不是約束資金使用的工作，預算的目的就是為了能更加合理地使用資金，提升資金使用效率，通過財政資金的合理使用達到改善民生、促進就業、推動發展的目的，因此首要的是保證行政事業單位人員正確認識預算工作的作用和地位，積極做好以及配合好預算工作。二是加強業務培訓，尤其是加強對新《預算法》的學習，要保證預算工作的發展，不僅僅需要保證對預算工作的正確認識，更是需要對預算知識的掌握。在學習的過程中，要注意加強領導的學習，因為在實際工作中，單位領導對一項工作的掌握很大程度上會影響到該項工作的推進，通過邀請專家宣講等方式則能有效提升單位領導對預算工作的掌握程度，從而為預算工作的推進打下堅實的基礎。除了領導外，還需要對其他人員通過業務培訓、考試的方式加強學習，一方面是保證編制預算的人員能合規合法合理地編制預算，另一方面也是為了能讓預算在整個單位中能有效執行。

（二）加強預算編制的合理性

預算工作之所以要強調全面預算，就是需要將預算工作與整體的發展相結合，從而實現合理配置有限資源，最大化產出的目標。因此，預算部門在編制預算計劃時就需要結合單位和地區發展的實際，從全局出發，聯系單位以及地區的中長遠計劃合理安排資金，不能將二者割裂，或者只顧自己單位的發展，而忽視了整體的布局，要將促進地區發展，服務民生的原則貫徹落實到位。因此，對于行政事業單位而言，在編制預算時為了能解決沒有足夠的支撐材料等問題，有必要積極使用現代化工作，尤其是可以將可行性分析列在重要位置。可行性分析不僅僅是對項目的收益進行測算從而保證資金的投入能夠有合適的產出和回報，對于行政事業單位而言，在服務民生的前提下更是可以將改善民生的程度納入到可行性分析中，將一系列的“形象工作”拒之門外，與此同時，在提升資金使用效率的要求下更是需要從項目的立項開始介入，一直持續到項目結束，全過程跟蹤，保證資金的合理使用，提升財政資金的效能。

（三）提升資金使用效率

在預算的執行中造成資金使用低下的原因上文已經提及，主要涉及編制方式的問題，編制方式是否合理是決定預算能否順利執行的關鍵問題，因此在編制過程中一定要注意采用合適的方式方法，目前對于預算編制除了上文提到的沒有充分的支撐材料支撐外，還存在基本支出核算不準備的問題，在基本支出中人員支出一直占有很大的比例，然后各單位實際工作人員未必有如此多就會造成編制失真的問題，針對上述問題，沒有支撐材料的應該及時進行可行性分析，提供充足的支撐材料，針對基本支出應該按照實際承擔的工作量來劃分，保證二者之間是成正比的關系。同時還需要注意，在編制過程中要具有前瞻性、科學合理性、結果導向性，并且盡量向公眾需求靠攏。規范項目編制，防范以項目支出之名來彌補公用經費。項目支出預算的測算要有科學依據，項目預算編制要提供可靠的數據支撐，重大項目必須進行項目預算評估，使項目預算更加科學合理，避免項目預算過高或過低，影響績效評價。另一方面，還需要優化預算調整程序，提高預算調整效率，減少預算調整成本，上級政府及有關部門制定優化預算調整的相關程序和審批流程，在保障預算調整合法性的同時促進預算調整的科學性、合理性和適用性。增強預算調整的及時性，使之與客觀情況相匹配，使預算編制和預算執行更加科學合理。

（四）完善預算監督、考核方式

有效的監督是保證預算工作能夠順利進行的關鍵因素，在監督的方式中不僅僅應該包括審計等常規的方式對事后的監督，更加關鍵的是需要在事前以及事中進行監督，及時發現問題并糾正。而要想實現事前、事中監督的目的，核心就是需要做好信息公開工作，具體來看需要做到兩方面的工作。一是提升預算公開程度，當前對于預算公開的程度并不能滿足要求，許多應該公布的事項沒有完全公布或者完全不公布，使得同級監督和群眾監督淪為空談，因此，需要進一步加深預算公開的程度，使得預算公開制度化、常態化，在陽光下進行。二是細化預算公開的內容，對于預算公開的內容一直缺乏一個統一的、合理的標準，哪些需要公開，哪些需要公開到什么程度難以把握，因此就需要從制度建設上明確預算公開的內容，尤其是涉及重大項目或者民生工程時更是應該規定時限、規定內容、規定方式。除此以外，還需要發揮好績效考核和激勵懲罰機制的作用，明確預算管理的職責。具體應當做到，一方面，對于事前、事中的考核應該量化，事前的可行性分析應該納入考核的指標中，對于是否充分調研作出考核，在事中還需要根據預算的執行效果進行量化，由此來決定資金的撥付情況，對于亂編制、隨意調整的行為應該在考核中有所體現。另一方面，考核結果應該作為相關人員的年終績效、評優評先的重要依據，尤其是對于領導干部而言，對預算工作的學習、支持、管理都應該納入其考核的依據并作為其提拔的考量內容之一。

四、結束語

綜上所述，預算管理工作作為當前政府工作的重中之重，應當得到足夠的重視，面對當前預算管理工作存在的種種問題，我們應該正確認識，并結合有效措施積極改進，在實際工作中不斷改進工作方式，進一步推動預算事業的發展。

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