關于行政事業(yè)單位預算管理問題的思考

朱曉梅

摘要：行政事業(yè)單位作為非盈利性服務單位，不同于企業(yè)，有其自身的特殊性。特別是近年來我國市場經濟飛速發(fā)展，隨著行政事業(yè)單位改革的不斷深入，部分行政事業(yè)單位職能也相應發(fā)生變化，更加強調從管理型政府向服務型政府轉變，服務型政府是績效政府，即有效率和效益的政府。為使行政事業(yè)單位實現(xiàn)自身職能的有效發(fā)揮，行政事業(yè)單位必須具備良好的內控管理制度。所以，從財務預算管理方面切入，提高行政事業(yè)單位工作效率、管理水平、工作質量就變得十分重要。本文針對行政事業(yè)單位預算管理過程中目前存在的部分問題進行探討，總結一般規(guī)律，并提出相應對策加以解決。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;預算管理;對策;完善評價體系

財務預算管理作為行政事業(yè)單位內部控制的一項核心工作，對單位內部控制的重要性不言而喻。財務預算即要量入為出堅持收支平衡的原則合理協(xié)調與分配資源，又要合理分配資金的使用，厲行節(jié)約，避免浪費，使資金的使用達到最佳經濟效益和社會效益。隨著行政事業(yè)單位的改革發(fā)展，部分行政事業(yè)單位在執(zhí)行財務預算過程中可能會存在一些問題，影響財務預算工作成效，需要找出有效對策加以解決，方能保障財務預算實施效果，促進行政事業(yè)單位建設發(fā)展。

一、加強行政事業(yè)單位預算管理的意義

財務預算不是簡單的“輸入輸出”，而是行政事業(yè)單位管理的重要組成部分。行政事業(yè)單位資金數(shù)額普遍較大，一般來自財政撥款。由于經濟下行壓力加大和經濟發(fā)展側重點發(fā)生轉變等原因，國家財政資金壓力進一步增加，如果行政事業(yè)單位預算管理存在問題，一定程度上會給國家財政造成負擔。規(guī)范管理行政事業(yè)單位預算，能夠節(jié)約不必要開支。另一方面，在新形勢下，國家新一輪財稅體制改革任務尚未全部完成，制度改革與落實方面目前還存在不少缺陷，許多新財政問題也將由此產生。因此，增強行政事業(yè)單位預算管理能力十分重要，也是新時代經濟社會充分發(fā)展的必然要求。在全面預算管理過程中，通過掌握單位內部各個部門財政資金使用情況，并對使用情況進行系統(tǒng)分析，利用預算管理合理安排項目資金有序投入，從而確保財政資金規(guī)范使用。通過對行政事業(yè)單位成本支出進行全面管控，嚴格控制單位運營過程中成本支出，進而減少單位運營成本支出。通過全面預算管理協(xié)調行政事業(yè)單位各部門之間關系，合理安排工作流程及計劃，從而提升行政事業(yè)單位整體運營效率，確保單位持續(xù)穩(wěn)定運營。

二、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

（一）預算編制方法不夠前沿

預算管理有多種編制方法，就目前就有滾動預算法、定期預算法、增量預算法、固定預算法、彈性預算法、零基預算法、項目預算法、作業(yè)預算法，定期預算法等，每種預算法各有其優(yōu)缺點，具體根據(jù)本單位的實際情況進行編制，部分預算單位預算編制方法比較單一，僅停留于傳統(tǒng)的預算編制方法，預算編制不合理，預算管理權、責、利不分，缺乏準確性、合理性和可行性。究其原因主要是部分行政事業(yè)單位財務部門工作人員知識結構固化嚴重，年紀普遍偏大，部分財務人員第一學歷在大專或大專以下且非財會類專業(yè)畢業(yè)，且后期財務工作專業(yè)性學習不夠。很多事業(yè)單位工作人員未與時俱進更新財務預算知識，未做到活學活用，結合實際，靈活運用預算編制方法，自我學習與實際應用能力較弱。財務部門在編制預算過程中，缺乏與其他部門的溝通交流，一般采用傳統(tǒng)方法進行預算編制，使得經費使用率在一定程度上被降低，預算權威性不夠、執(zhí)行不力，或可能因重大差錯、舞弊而導致?lián)p失，從而導致績效考核等方面的功能難以有效發(fā)揮。

（二）全面預算管理意識薄弱

部分事業(yè)單位管理人員尚未意識到預算管理的重要性，預算管理流于形式，沒有投入相應的人力物力構建組織體系。很多單位財務人員專業(yè)知識不夠全面，缺乏相應的財務管理能力，在編制預算時敷衍了事，全面財務管理工作推進較為緩慢，全面財務管理意識有待進一步提高。第一是財務預算問題，事業(yè)單位內部少數(shù)部門只向財務部門報賬，未如實向財務部門提供本部門預算，不滿足全面預算管理模式中“全員參與”管理預算要求。第二是行政事業(yè)單位資金來源對政府依賴程度非常高，主要來自財政撥款，從而導致缺乏競爭意識和節(jié)約意識，使全面管理受到限制。事業(yè)單位內部其他部門普遍認為預算管理是財務部門的工作，對全面預算管理工作缺乏深入認識或認識不準確，因此不重視預算管理工作，而事業(yè)單位內部各個部門往往缺少溝通交流，不利于全面預算管理工作的正常開展。執(zhí)行全面預算管理，需進一步提高事業(yè)單位工作人員全面預算管理意識。

（三）財務管理制度不夠完善

部分單位存在一人兼數(shù)職、分工不明確的現(xiàn)象，如：一些單位出納和會計為同一人，出現(xiàn)兼崗的現(xiàn)象，必然會造成相關職能混亂，財務管理人員權、責、利不匹配，產生相應的財務風險，其次預算管理制度不健全，制定的規(guī)章制度缺乏權威性及執(zhí)行力，導致制定的相關制度得不到有效實施，究其原因是部分事業(yè)單位缺乏有效的預算監(jiān)督管理機制，使得預算執(zhí)行過程中相關執(zhí)行人員隨意性強，隨意支配資金，導致專項資金未實現(xiàn)專款專用，不同項目之間的資金挪用占用情況嚴重，導致一些重大項目因資金不足停工停產的現(xiàn)象，從而影響政府單位在社會公眾心目中的形象。部分事業(yè)單位賬面上剩余資金較流動資金占比過多，一定程度造成壞賬現(xiàn)象普遍，造成這種結果的原因往往與管理物資購置款項不及時有關，因此造成的損失無法估量。財務管理制度不完善，會造成單位管理無序，從而影響單位正常運營，進而阻礙行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。在管理中績效考核與激勵機制不合理，會導致工作人員工作積極性下降，因此對工作質量和效果產生不利影響，從而帶來嚴重后果。工作績效考核中，極易受個人感情因素影響導致不公平現(xiàn)象發(fā)生，若缺少財務指標硬性約束，將直接影響財務預算工作正常開展，因而影響整個單位正常運轉，不利于長遠發(fā)展。在財務預算管理中，需首先完善財務管理制度。

（四）預算評價體系不完善

預算評價是預算管理工作的重要內容，目前傳統(tǒng)預算工作的評價方式比較單一，很多時候只能從執(zhí)行率進行評價，缺乏事前和事中評價，不能取得預測的結果。完整的預算評價體系，必然包括事前和事中評價，不是單純的事后評價。評價體系完善，指標設置科學，有助于提高項目資金績效管理，合理利用項目資金，科學節(jié)約成本。從而得到理想的評價結果，使得預算評價發(fā)揮出應有的作用，提高預算管理的科學性和準確度。

三、行政事業(yè)單位預算管理問題的應對措施

（一）實時更新知識結構，與時俱進應用新預算編制方法

對于行政事業(yè)單位而言，財務預算管理所面臨的問題尤其艱巨。搭建一支專業(yè)能力較強的財務梯隊就顯得特別重要。一是引進一批專業(yè)技術型人才，同時單位通過定期或不定期組織學習培訓，邀請國內外知名專家學者前來授課，培訓內容以財務預算管理最新知識體系為主，尤其從事財務業(yè)務工作人員，必須定期組織專業(yè)化培訓學習，注重單位內部知識結構更新，探索創(chuàng)新管理模式;二是行政事業(yè)單位財務人員要主動學習尋求進步，率先完成知識結構轉變，關注財務預算管理領域知識更新，主動學習新方法，并與實際相結合，將之應用于工作中;三是單位內部加強溝通協(xié)調，財務人員主動向其他部門人員普及財務知識;四是將財務人員知識更新與新預算編制方法應用情況納入考核體系，實事求是，提升工作效率;五是從事財務具體業(yè)務工作人員要熟練掌握目前所有預算編制方法，根據(jù)不同問題，靈活選擇運用一種或多種合適編制方法進行預算編制。

（二）改變傳統(tǒng)觀念，提高全面預算管理意識

因循守舊，固步自封的思維模式不利于全面財務預算管理，全面財務管理意識薄弱，一定程度會影響工作效率。因此，必須解放思想，開闊思維視野，提高全面財務管理意識。單位提高全面財務管理意識，關鍵在于單位主要領導足夠重視全面財務管理，單位內部人員全員積極參與，自覺提高全面財務預算管理意識，以上率下，在全單位進行推廣，逐漸制度化，從而提高整個單位全面財務預算管理意識。

第一，將全面財務管理作為單位管理的重要組成部分，單位主要領導掌握單位內部具體情況，牽頭制定切實可行的全面財務預算管理制度，根據(jù)不同部門的工作職責，確定各部門在全面財務管理中的不同角色。由財務部門牽頭抓總，各部門主動溝通交流，共同推進全面財務管理工作落到實處。第二，各部門必須遵守財經法規(guī)及有關制度，根據(jù)規(guī)定，履行自身職責，積極配合有關工作，定期如實向財務部門報告本部門預算。第三，財務人員做好單位內部全面財務預算管理普及工作，通過制作發(fā)放宣傳手冊、會議培訓、一對一交流講解等方式進行全面普及，做到人人知曉全面財務預算管理內容，人人參與全面財務預算管理工作，單位將普及經費納入年度預算，保障經費充足。第四，各部門積極溝通，主動作為，全面配合，把全面財務管理工作作為自己的主要工作來抓，不推諉扯皮，主動學習運用全面財務管理有關知識。第五，行政事業(yè)單位主動提高競爭意識，自覺減少對財政資金依存度，節(jié)源開流，擴大合法收入途徑，在法律法規(guī)框架內積極探索全新運營模式，減輕國家財政負擔。對于全面財務預算管理工作，只有各有關部門相互配合，各司其職，工作效率才能得到提高，提升全面財務管理意識也是一樣，必須各盡其責，內化于心，外化于行，相互配合，提高競爭意識，減少對財政資金依賴，自力更生，逐漸形成常態(tài)化機制。提高全面財務預算管理意識并非一朝一夕能夠完成，要做到以制度管人，制定完善全面財務管理制度，久久為功，不折不扣執(zhí)行到位，在實踐中不斷探索完善，健全獎懲措施，逐漸形成常態(tài)化。

（三）完善財務管理制度，規(guī)范日常財務管理

建立完善的預算管理監(jiān)督機制，預算管理應由具體人員負責，職責明晰，具體負責全面預算的編制、審核、控制、調整、分析、考核等工作，嚴格執(zhí)行相應的制度。一個好的財務管理制度首先應具備確保人人參與，杜絕部分員工“事不關己高高掛起”的消極心態(tài)。應能夠提升職工工作積極性進而提高工作效率和工作質量，與年度考核掛鉤，健全獎懲制度，防止出現(xiàn)壞賬現(xiàn)象。應在運行中能及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題，不斷完善，從而能夠維持單位健康、正常運營，使行業(yè)持久健康發(fā)展。

首先，應及時完善單位財務管理制度，根據(jù)國家有關法律法規(guī)及規(guī)章制度制定與本單位實際情況相適應的預算管理制度。其次，制度建立完成后不能只是流于紙上，應制定有效的監(jiān)督措施以保證預算管理制度的權威性、執(zhí)行力，確保制度不打折扣執(zhí)行到位。預算管理制度一旦開始執(zhí)行就不得隨意改變，應確保制度穩(wěn)健實施。項目資金堅持專款專用，堅決杜絕項目資金相互挪用的現(xiàn)象。

提高預算公開的準確性、可持續(xù)性，預算公開是構建陽光政府的需要，也是實現(xiàn)社會公眾的知情權、監(jiān)督權的要求，只有堅持公眾對預算決策的最終評判權，公開財政預算信息，預算才可以取得更好的效果。建設服務型政府，事業(yè)單位財務預算做到依法公開。

（四）完善評價體系，提高預算管理科學性和準確度

完善事前、事中、事后評價是完善評價體系的必然要求。科學的評價體系，評價指標設置合理，是提高項目資金績效管理、合理利用項目資金、科學節(jié)約成本的基本前提。想要取得理想的評價結果，需結合單位實際，制定符合條件的評價指標。評價方法不能太單一傳統(tǒng)，需多種方法綜合考慮，選擇其中最符合目標事件的一種評價方法進行評價，適當選擇新方法或新舊方法結合，盡可能提高評價準確性和科學性。完善評價體系，科學設置評價指標，首先應遵守財經法規(guī)，根據(jù)法律法規(guī)及有關規(guī)定將評價體系規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，進一步明確和改進完善事前、事中、事后管理流程和具體指標。在日常評價工作中，參與評價人員應善于觀察思考，根據(jù)不同評價對象實際適時調整評價體系，不斷實踐更新，使評價體系更完善、更科學合理。在評價工作中，科學節(jié)約成本是必不可少的一項指標，盡管事業(yè)單位強調公益屬性，不以盈利為目的，更注重社會效益，但綜合來看，部分單位財政資金浪費現(xiàn)象頻現(xiàn)，不利于科學預算管理。單位健康持久發(fā)展受到威脅，科學的預算管理制度亟須完備。科學的評價體系能夠一定程度節(jié)約成本，提高工作效率，增加資金利用效率，使項目資金安排更加合理高效。

四、結束語

綜上所述，市場經濟體系日趨完善，單位內部控制對于整個單位的作用越來越重要，財經體系越來越完備，財務預算管理工作也應與時俱進。事業(yè)單位資金來源對國家財政高度依賴，財務預算管理對資金使用效率影響較大，事業(yè)單位整體資金使用效率在一定程度上影響國家穩(wěn)定。為更加充分節(jié)約資金，提高資金使用效率，合理分配項目資金，使資源配置最優(yōu)化、資金使用效率最大化，從而提高單位運營效率和工作質量，以保證單位長久健康發(fā)展。預算管理是一種行之有效的重要工具，通過預算管理，可以將目標、規(guī)劃、計劃等具體化。建立科學的預算管理體系，在市場經濟發(fā)展過程中不斷推進事業(yè)單位完善內部管理，對社會發(fā)展公益事業(yè)有著舉足輕重的地位，應高度重視并予以實施。

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