《法律援助法》立法歷程中的六個重要問題

顧永忠

中國政法大學(xué)國家法律援助研究院在此次《法律援助法》制定中有較深入的參與。不管是司法部的建議稿還是全國人大監(jiān)察與司法委員會（以下簡稱“監(jiān)司委”）的第一個征求意見稿，以至到后來的全國人大常委會法工委社會法室兩次提交全國人大常委會的審議稿，該院都以不同的方式、渠道參與。從2019年9月開始到2021年7月，筆者直接先后參加了法工委社會法室的三次會議，當(dāng)面向立法機關(guān)的有關(guān)人員談了個人的一些想法、意見和建議。此外，在2020年3月第一次全國人大審議之后，向社會征集意見，筆者又以個人的名義寫了一個5000多字的建議和意見，呈交給了法工委。在《法律援助法》立法歷程中有哪些不同的認(rèn)識、不同的意見，以及又發(fā)生了什么樣的變化，使草案成為我們今天所看到的正式的法條，筆者將從以下六個方面進(jìn)行解答：

一、法律援助機構(gòu)的設(shè)立

在正式的《法律援助法》法條中寫明了“縣級以上各級人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立法律援助機構(gòu)”，但是，在監(jiān)司委出臺的第一稿征求意見稿上，寫的是“縣以上各級政府司法行政部門根據(jù)需要設(shè)立法律援助機構(gòu)”。這幾個字非常敏感的，所以，在第三次審議法律援助法的專家座談會上筆者首先談了這個問題。其重要性不言而喻。如果沒有法律援助機構(gòu)，如果機構(gòu)不能真正地發(fā)揮作用，那這個制度將不可能真正實現(xiàn)立法初衷。前幾年的機構(gòu)改革對法援機構(gòu)沖擊很大，一些地方已經(jīng)不存在法律援助機構(gòu)，有一些地方也在琢磨取代它，變換名稱。2003年出臺的《法律援助條例》規(guī)定的“根據(jù)需要設(shè)立法援機構(gòu)”是基于當(dāng)時的社會歷史條件和法治發(fā)展水平提出的，但是今天中國經(jīng)濟已經(jīng)實現(xiàn)了巨大發(fā)展，如果今日還是“根據(jù)需要”，那不免讓人擔(dān)心遇到了風(fēng)吹草動，比如說機構(gòu)改革，法律援助機構(gòu)是否能繼續(xù)存在與發(fā)揮效能。

所以，在筆者提出了這個意見之后，從后來的意見稿到現(xiàn)在的《法律援助法》法條，都是“應(yīng)當(dāng)建立法律援助機構(gòu)”。可以說，法律援助機構(gòu)“保住了”。在2021年7月份法律援助立法評估會上，筆者再次提意見，認(rèn)為這個機構(gòu)不能僅是名稱保住了，還要“實保住”，不能是虛機構(gòu)，不能是掛名機構(gòu)，這也是今后還要努力的方向。

二、法律援助的經(jīng)費保障

如果經(jīng)費沒有保障，那什么事也辦不成，法律援助更是如此。因此，法援經(jīng)費的保障一直是法律援助事業(yè)、法律援助制度集中著力要解決的問題。

在這個問題上，應(yīng)該說現(xiàn)在的法條規(guī)定還是較為完善的。過去的條例乃至前面最初的考慮，都沒有將經(jīng)費保障提到很高的位置，僅提及了各級政府要把這個法律援助經(jīng)費納入本級的財政預(yù)算。但是，現(xiàn)在的法條有兩個重要的特點：

一是縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將法律援助工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、基本公共服務(wù)體系，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。這句話至關(guān)重要。從今年起我們國家實行第十四個五年國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，整個國家的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展從1953年開始，從國務(wù)院到各級政府，每5年有一個規(guī)劃，法律援助在這個規(guī)劃中有沒有位置，過去是不清楚的，幾乎等于沒有。但是，現(xiàn)在明確了，要將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。因此，第十四個五年國家發(fā)展規(guī)劃將解決此核心問題。

二是各級政府納入本級財政預(yù)算后，建立動態(tài)調(diào)整機制。這句話太重要了，這代表經(jīng)費不能是一成不變的，要隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展動態(tài)調(diào)整。不能說去年是一個億，今年還是一個億。這句話為未來的調(diào)整提供了一個很重要的依據(jù)。筆者到一些地方調(diào)研，比如說南方一些發(fā)達(dá)地方，當(dāng)?shù)氐姆稍鷻C構(gòu)人員就反映當(dāng)?shù)仄鋵嵅⒉蝗卞X，但是當(dāng)他們到財政部門領(lǐng)經(jīng)費，財政部門就說，“錢有，但是你得給我依據(jù)，你得給我紅頭文件”。過去就缺這樣的文件，而現(xiàn)在有了，《法律援助法》規(guī)定了首先要納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，其次還要動態(tài)調(diào)整。

三、法律援助的對象

法律援助的對象，也就是法律援助的范圍。問題主要集中在刑事法律當(dāng)中。在民事或者其他的法律援助中，對弱勢人群的法律援助，目前在法律上沒有較大爭議，多數(shù)是申請獲得法律援助，少數(shù)是可以不需要通過申請的特殊人群。但是，刑事法律援助到底要不要擴大，要擴大到什么范圍，都不明確。《法律援助法》第25條，一共列了7項，前4項，包括第6項，實際是現(xiàn)行刑事訴訟法已經(jīng)明確規(guī)定的，那么其他的還可不可以再增加？

“法律援助法”從最初的征求意見稿到后來的兩次審議稿都經(jīng)歷了變化，主要在兩個方面：

一是最初征求意見稿寫了“凡是普通程序案件的被告人，沒有委托律師的，都應(yīng)當(dāng)提供法律援助”，這是一個非常好、非常大的變化。但是，最終沒有被采納。因為針對這一條，存在較大分歧，分歧主要來自法律援助系統(tǒng)。坦白來說，筆者內(nèi)心有點不太理解，也不太認(rèn)同，但后來換位思考，或多或少也能理解一些。幾次座談會也有來自法律援助系統(tǒng)的一些基層領(lǐng)導(dǎo)參與，他們表示在現(xiàn)行狀況下，要把這一塊法律援助都承擔(dān)下來，將不堪重負(fù)。是否不堪重負(fù)其實還需要斟酌。因為真正進(jìn)入普通程序?qū)徖淼娜瞬皇翘啵貏e是推行了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度以后，再把那些已經(jīng)法定法律援助的部分人篩除出后，真正最后進(jìn)入到普通程序?qū)徖淼娜瞬⒉粫嗔恕２贿^，顯然沒有人去精算這部分人群，導(dǎo)致最后“凡是普通程序案件的被告人，沒有委托律師的，都應(yīng)當(dāng)提供法律援助”這項被刪除了。

二是新增了第25條第2款，“其他適用普通程序?qū)徖淼男淌掳讣桓嫒藳]有委托辯護(hù)人的，人民法院可以通知法律援助機構(gòu)指派律師擔(dān)任辯護(hù)人”。這條是后來新增的，它有兩個意義值得關(guān)注：第一個是今天我們還不能強制做到給所有普通程序的被告人都提供法律援助，但是，我們不能強制做到，不等于強制不要做到，所以法條用了“可以”的表述，代表有條件的可以做。比如浙江從2015年起即規(guī)定凡是可能判處3年以上有期徒刑的被告人均可獲得法律援助，并不僅指普通程序案件的被告人。因此，該款意義重大，允許各地因地制宜，為各地根據(jù)本地的情況，采取一些靈活的做法提供了法律依據(jù)。第二個是為了和2017年以來開展的刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋這項工作進(jìn)行銜接。司法部和最高人民法院推動的刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋第一輪試點在較小的范圍內(nèi)開展，第二輪尚在進(jìn)行中。這條體現(xiàn)了《法律援助法》對這項工作的態(tài)度。贊成還是不贊成？這句話實際上就是回應(yīng)。按照刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的試點，目前要做到的就是對普通程序中沒有委托律師的被告人給他安排值班律師。

四、死刑復(fù)核案件法律援助

死刑復(fù)核程序中的被告人要不要無條件為他提供法律援助？最初的《法律援助法》意見稿是把它寫上去的，這也是從2007年最高人民法院收回死刑復(fù)核權(quán)乃至2012年刑事訴訟法修改中，多方呼吁的問題。筆者認(rèn)為死刑復(fù)核程序中應(yīng)當(dāng)有律師的參與。所以，這次《法律援助法》意見稿開始是有這條的，規(guī)定對死刑復(fù)核程序的被告人需要無條件提供法律援助。但是，最后通過的法條變?yōu)榱恕吧暾埛稍乃佬虖?fù)核案件被告人”沒有委托辯護(hù)人的，才應(yīng)當(dāng)為其提供法律援助。也即，被告人得先申請才有機會享有法律援助，如果被告人不申請就不是無條件提供法律援助了。為什么會有這個變化？坦白地說，這就是內(nèi)部的分歧了，外部感受不到。最高司法機關(guān)對這件事情始終是沒有完全地接受，但是，立法這邊又想積極地推動，筆者也認(rèn)為這是向全世界給我們中國法治建設(shè)貼金的一件事情。

雖然，最高人民法院的一些考量也可以理解，但是，利弊權(quán)衡一下，哪個更大，哪個更重要，哪個更光彩呢？其實應(yīng)該對死刑復(fù)核案件被告人無條件提供法律援助，但這畢竟是最高司法機關(guān)直接主導(dǎo)這件事情，后來可能經(jīng)過怎樣的協(xié)調(diào)，筆者也就不太清楚了。依據(jù)現(xiàn)行的《法律援助法》，如果死刑復(fù)核案件被告人不申請就不會向其提供法律援助。因此，筆者認(rèn)為如果在實踐中能夠保障被告人知情權(quán)，那也基本能保證死刑復(fù)核案件被告人均能享有法律援助。

五、法律援助律師與委托辯護(hù)律師的關(guān)系

這個問題在征求意見稿中是有所體現(xiàn)的，但是不夠完善，主要體現(xiàn)在于特定條件下可以終止已經(jīng)提供的法律援助。其中一個條件是什么？被告人已經(jīng)自行聘請律師。既然被告人都請了律師，那么自然國家不再提供法律援助。現(xiàn)行《法律援助法》也采納了這一表述，第48條第6項規(guī)定了當(dāng)受援人自行委托律師或者其他代理人時，法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出終止法律援助的決定。規(guī)定這條的原因大家也有所耳聞。在實踐中有不少知名的案件，被告人或者其家屬聘請了律師，可辦案機關(guān)不讓他介入，硬是要給他塞一個法律援助律師。有好幾個全國關(guān)注的典型案例都是這種情況，這扭曲了法律援助制度，給這項事業(yè)造成了不好的聲譽，嚴(yán)重地?fù)p害了這么一個光彩事業(yè)。所以，這一次就針對這個問題做了一個很重要的規(guī)定。

《法律援助法》第27條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)通知法律援助機構(gòu)指派律師擔(dān)任辯護(hù)人時，不得限制或者損害犯罪嫌疑人、被告人委托辯護(hù)人的權(quán)利”。第27條的規(guī)定在過去是沒有的，這次明確規(guī)定了人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)不得限制或者損害犯罪嫌疑人、被告人委托辯護(hù)人的權(quán)利，這就確立了一個重要的原則——委托辯護(hù)優(yōu)先于法援辯護(hù)。這非常重要。這個問題也是筆者5000字意見稿里面的重點問題。

六、法律援助人員補貼

這個問題主要體現(xiàn)在《法律援助法》第52條。第52條是一個很好的規(guī)定，第1款規(guī)定了法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定及時向法律援助人員支付法律援助補貼。這是針對實踐中很多法律援助機構(gòu)不能及時地給法律援助律師發(fā)放補貼的問題。很多法律援助律師反映一個案子辦了很久了，但就那么很可憐的幾百塊塊錢拿不到手里。

第2款規(guī)定了法律援助的補貼標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門會同同級財政部門，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和法律援助的服務(wù)類型、承辦成本、基本勞務(wù)費用等確定，并實行動態(tài)調(diào)整。該款確立了法律援助人員補貼標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)，非常好、非常重要。這個標(biāo)準(zhǔn)包括哪些？怎么確定標(biāo)準(zhǔn)？這一款規(guī)定很清楚，至少包括服務(wù)類型、承辦成本、基本勞務(wù)費用這幾個方面，再結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展的水平，綜合確定法援人員的補貼標(biāo)準(zhǔn)。

第3款也很重要，規(guī)定了法律援助補貼免征增值稅和個人所得稅。這也是法律援助律師反映最強烈的問題。本來就少得很可憐的，幾百塊錢，在地方發(fā)不下去，還要先扣稅。所以，這次明確規(guī)定了免征增值稅和個人所得稅。這對于調(diào)動廣大律師參與法律援助具有較大現(xiàn)實意義。

另外還有法律援助工作及法律援助案件質(zhì)量的指導(dǎo)、管理、監(jiān)督問題。這個問題很重要，集中規(guī)定于《法律援助法》第54條到第60條。