以“案-件比”為核心提升辦案質效路徑探微

吳雅莉　陳藝娜

摘 要：“案-件比”是檢察機關案件質量評價指標的核心。關注“案-件比”指標在基層檢察機關辦案實踐中的數據變化和運用情況，分析影響該項指標的構成因素及其深層次原因，提出以派駐檢察室為平臺，強化案件訴前主導作用;強化案件管理，加大對檢察官辦案活動的監管及健全檢察官業績考核體系等路徑，進一步優化“案-件比”，提高辦案質效。

關鍵詞：“案-件比” 退回補充偵查 捕訴一體 辦案質效

十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，對檢察機關的工作提出了更高的要求。2020年4月，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）印發以“案-件比”為核心的《檢察機關案件質量主要評價指標》，“案-件比”被喻為衡量司法辦案質效的“GDP”。“案-件比”的提出，進一步展示了檢察機關“跳出檢察看檢察”的現代化司法理念，將辦案的質量、效率、效果融為一體，以數字看成效，用最精準的方式實現實質正義和程序正義的統一，倒逼司法工作人員將每一次的訴訟活動做到極致，努力實現程序運作最優、辦案效果最佳、人民群眾滿意的辦案目標。建立以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系，其實就是以人民群眾認不認可、人民群眾滿不滿意作為衡量檢察工作的評價標準，是對“堅持以人民為中心”的習近平法治思想的生動踐行。本文擬從Z市X區人民檢察院2017-2021年的刑事檢察辦案數據為視角，詳解4年來該院“案-件比”指標的變化情況，嘗試總結其內在規律，以期對司法實踐中“案-件比”指標的運用及優化有所裨益。

一、影響“案-件比”指標的因素

（一）影響“案-件比”的非常態化訴訟程序情況

2017年至2021年上半年，Z市X區檢察院共受理審查起訴案件3817件，其中2017年受理審查起訴案件958件，“案-件比”為1∶2.49;2018年受理審查起訴案件855件，“案-件比”為1∶2.29;2019年共受理審查起訴案件852件，“案-件比”為1∶1.93;2020年共受理審查起訴案件768件，“案-件比”為1∶1.17;“案-件比”指標呈緩步下降趨勢，2021年上半年受理審查起訴案件384件，“案-件比”顯著下降至1∶1.08，躋身全省前列。

Z市X區檢察院受理起訴的案件中延長審查起訴期限1967件，退回補充偵查1493件，占15項非常態訴訟程序總數的99.52%，其他10項占0.48%，由此數據分析，影響“案-件比”的非常態化訴訟程序主要有兩項，程序拖沓和程序回流。這兩項是影響“案-件比”的首要因素。

（二）影響“案-件比”的主要構成要素

通過對該院2017年至2021年上半年審查起訴的刑事案件為樣本進行分析發現，一定時期內刑事“案-件比”受以下要素影響：

1.案件類型對“案-件比”的影響。案件的復雜程度不同，“案-件比”就會有所差別。如破壞社會主義市場經濟秩序犯罪和妨害社會管理秩序犯罪多為共同犯罪，事實和證據情況較為復雜，在收集固定證據、司法鑒定、證據體系的完善方面存在一定困難，因此需要較多的訴訟程序才能達到起訴條件。

2.犯罪結構對“案-件比”的影響。共同犯罪與非共同犯罪的“案-件比”差距較大，這是由于共同犯罪涉及的犯罪嫌疑人多，可能存在時間跨度大、地域廣、作案鏈條長等特點，造成調查取證上的不便和困難，證據的審查和完善需要較長辦案期限，“案-件比”中的“件”往往會增加。

3.提前介入引導偵查對“案-件比”的影響。提前介入偵查數量與“案-件比”的趨勢成反比。一些重大、疑難案件通過適時介入引導偵查，及時收集固定案件證據，將審查時間“壓縮”或“前移”，能夠有效提升“案-件比”。

4.適用認罪認罰制度對“案-件比”的影響。適用認罪認罰從寬制度案件的“案-件比”明顯優于其他普通程序。實踐證明，這一制度有利于激勵被告人做出有罪答辯，降低訴訟對抗，提高訴訟效率，降低和控制“案-件比”中的“件”。

二、司法實踐中刑事檢察“案-件比”居高不下之原因分析

（一）檢察官司法理念落后，檢察引導偵查機制發揮不足

司法實踐中重審查輕監督的傾向一直存在，檢察官往往把追捕、追訴、追罪等顯性監督作為法律監督的重點，而忽視了對偵查活動質量、效率、效果等隱形因素的監督。在審查逮捕階段，一些承辦人明知捕后證據存在瑕疵，卻未制發繼續偵查取證意見書，引導公安機關進一步夯實案件證據基礎，錯過最佳取證時間，導致案件在審查起訴階段需要花費大量時間繼續補證;在審查起訴階段，檢察官針對案件偵查瑕疵制發補充偵查提綱的引導說理不夠，部分承辦人僅制發退補提綱而未與偵查人員充分溝通，引導偵查方向，商議補偵方案，對于偵查機關怠于偵查的情形監督不到位，導致無端浪費訴訟期限。

（二）行使檢察權較隨意，“二退三延”程序異化

檢察機關長久以來“案多人少”的矛盾，令部分檢察官在案件壓力較大的時候容易采取退補或延期的手段消弭案件壓力。有些案件在受理后將近1個月仍然無法作出詳細審查，有些案件經過審查后需要補充的證據并不復雜，但期限即將用盡，不符合起訴條件，只能退回偵查機關補充偵查。實踐中這種“借時”辦案的情況更容易出現在案件事實證據繁雜，卷宗數量多，證據復核要求多的案件中，承辦人以延期或退補的形式變相調節辦案節奏，紓解到期壓力。

（三）改革后檢察官辦案獨立性增強，但辦案質效監管不足

以“案-件比”為核心指標的檢察官案件質量評價指標體系各地仍在探索之中，目前尚未形成一套科學完整的指標考核辦法，目前對“案-件比”的考核也僅停留在1省、1市乃至1區，而尚未樹立以檢察官為主體的考核機制，壓力集中在上層，未層層傳導到具體辦案人員手中，導致一些檢察官片面求穩，對于一些略有爭議的案件不采取引導偵查的方式或自行偵查的方式完善證據，而寄望于經過二次退補以達到“窮盡一切偵查手段”的表面目標。

三、檢察機關優化“案-件比”之路徑

當前，人民群眾對司法辦案質量和效果的要求日益提高，以往粗放式辦案的方式亟待變革，檢察機關應當以“案-件比”指標體系的落地作為提升檢察業務水平和能力的核心手段，推進檢察權運行的優化，回應人民群眾對司法辦案活動的關切。

（一）以派駐檢察官辦公室為平臺，強化案件訴前主導作用

以往，檢察機關提前介入引導偵查活動的范圍狹窄，方式被動，應偵查機關要求，在偵查機關立案后方通知檢察機關提前介入。因此，檢察機關無法及時掌握提前介入引導偵查的主動權。近年來，各地紛紛在公安機關執法辦案中心設立派駐檢察官辦公室，作為偵查活動監督的一項創新方式。以Z市X區的做法為例，該院在該地區公安分局設立派駐檢察官辦公室，每周一、三、五分別派出不同業務部門的輪值檢察官，輪值檢察官通過審閱案件材料、聽取偵查人員介紹案情、參加案件討論、參加公安機關勘驗、檢查、偵查實驗等形式開展工作，公安機關偵查人員能夠隨時向檢察官請教刑事案件的偵查方向，探討疑難復雜案件的取證細節，派駐檢察官對工作內容負有保密責任。通過派駐檢察官辦公室的橋梁作用，檢察機關將引導偵查的關口前移，為后續的報捕、起訴掃清障礙，能夠有效節約司法資源，提升辦案效果。

（二）強化案件管理，加大對檢察官辦案活動的監管

近年來，為了進一步規范執法辦案工作，提高辦案質效，檢察機關全面推行了案件管理機制改革，并在各級院設立了案件管理部門（基層院案管部門多并入綜合業務部）。根據頂層設計，檢察機關案件管理部門的職能集管理、監督、服務、參謀于一身，理應充分發揮其職能作用，做好檢察工作的“大管家”。然而實踐中，案管部門的職能遠未得到充分發揮，檢察官配置不足，職責權限未得到充分重視，更趨向于將其作為二線業務部門使用，這樣就導致案管部門失去了對檢察業務進行動態調節的作用。事實上，案管部門掌握了全院所有的辦案數據，其在統一業務系統中的權限亦僅次于檢察長，應充分重視案管部門的監督管理職責，重塑其統籌推進各項檢察業務工作的角色，以形成合力，規范辦案行為，提升辦案質效。

（三）建立以業務工作質量、效率、效果為核心的檢察官考核體系

當前，檢察官考核工作已經在全國各地廣泛推開，除試點地區外，各級檢察院亦紛紛制訂了適合本院實際的檢察官考核辦法。從各地情況來看，《檢察機關案件質量主要評價指標》是檢察官考核工作的重要依據，通過建立和完善檢察官完成工作檔案，加強對其執法辦案的業務指導、工作督導和獎懲，倒逼檢察官在執法辦案工作上求極致，更進一步優化“案-件比”，推動檢察機關執法辦案工作的提升。與此同時，關于案件質量的認識和觀念，直接影響著辦案人員在具體案件中關心什么、避免什么。[1]因此，可將認罪認罰程序的適用、繼續偵查通知書、補充偵查提綱的制作，檢察法律文書的釋法說理、自行補充偵查情況等納入今后檢察機關案件質量評查工作考察的重點，以評查促整改，從業務工作質量、效率、效果三個維度對檢察官的司法辦案工作進行全面評價。

盡管“案-件比”指標的提出解決了檢察機關考核工作中長期難以解決的考核標準問題，但實務操作中仍有進一步考察與完善之處。如不同性質案件的“案-件比”情況如何比較？案件因其罪名、證據、事實的難易程度不同，導致不同案件的“案-件比”情況必然不同，如何設置疑難復雜案件和簡單刑事案件的對比權重，以體現對員額檢察官辦案指標考核的公平性，此類問題已經引起了頂層注意。如最高檢前段時間已針對“案-件比”指標的優化設置向下級檢察機關征求意見。相信根據實踐經驗的不斷完善，“案-件比”指標的考核也將更加趨于科學合理，既能避免以往辦案中訴訟拖延的沉疴，也能如實反映辦案規律，切實達到辦案質量和效率雙統一。