后小康時代村干部腐敗治理的關鍵問題及其應對

張英秀，程同順

摘要：后小康時代對鄉村“治理有效”提出了更高要求。村干部腐敗治理是繞不過去且必須首要解決的重大課題。在治理路徑上，村干部腐敗治理呈現內生民主治理和外部控制治理相交織的復合型治理樣態，但從不同時間線看其內部結構存在一定差異。在治理結構上，須構建黨建引領的一體化治理共同體，實現多元社會力量協同共治、社會善治。在治理方式上，要實現抽象治理方法論和具體治理工具的互融互嵌。在治理機制上，應構建“懲戒—防范—教育—保障”四位一體反腐機制。著眼于全面建設社會主義現代化國家的宏闊愿景，應明晰國家和社會邊界，實現基層社會自治，以真正自治推動村干部腐敗治理的標本兼治。

關鍵詞：后小康時代;村干部;腐敗治理;鄉村振興

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2021）11-0066-08

隨著現行標準下農村貧困人口全面脫貧和全面建成小康社會，我國已經進入后小康時代。我國“三農”工作的重點將由之前的脫貧攻堅戰全面轉向鄉村振興戰略，即由消除鄉村絕對貧困轉向促進鄉村經濟、政治、文化、社會和生態的全面振興。治理有效是鄉村振興的基礎，這意味著后小康時代對鄉村“治理有效”提出了更高要求。實現鄉村治理有效需要從治理主體、治理方式和治理內容等方面著手推進鄉村治理變革。其中，村干部腐敗治理是繞不過去且必須首要解決的重大課題。近年來，隨著反腐敗工作重心下移和全面從嚴治黨向基層延伸，基層腐敗治理成為黨和政府在實現國家治理體系和治理能力現代化上的重要著力點。實踐中，黨和政府圍繞村干部等基層干部腐敗治理進行了一系列頂層設計和制度創新，基層腐敗治理呈現出系統治理、整體推進的良好態勢，這為我國進入后小康時代提供了很好的政治基礎和組織保證。但也應看到，雖然近年村干部腐敗存量大幅減少、腐敗增量得到有效遏制，但腐敗現象仍然存在，且呈現出更加隱蔽化、智能化、復雜化以及積極腐敗向消極腐敗轉變的趨勢。針對村干部腐敗現象及其治理問題，學界也給予了很多關注和研究。因為村干部腐敗及其治理是一個指向性、現實性很強的研究課題，所以對其研究基本上是以問題的解決為旨歸，大體包括國家與社會結構性矛盾[1]、社會文化因素[2]、民主治理[3]、法治文化[4]等研究視角。已有多個進路和視角的研究為我們深化村干部腐敗治理的認識提供了重要借鑒，但還有進一步研究的空間。面對村干部腐敗治理現狀以及后小康時代對鄉村治理提出的更高要求，需要從宏觀上把握并處理好幾個關鍵問題。

一、治理進路：內生民主治理抑或外部控制治理？

進路即路徑和方向，居于基礎性地位。就村干部腐敗治理實踐來看，相當長一段時期內，我國政府倡導并制定制度機制引導從村莊共同體內部加強對村干部權力的制約和規制。例如，1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》正式開啟了鄉村治理的“鄉政村治”時代，明確了村民自治組織在村莊治理中的主導地位。村民自治制度是基于人民公社解體后農村社會出現權力真空和秩序混亂的困境，由農民在實踐中首創然后經由憲法確認和全國推廣而形成的制度。其核心是村民具有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利。這一制度雖然沒有明確指出如何防治村干部腐敗問題，但其對村民委員會的性質界定和功能定位已經暗含了其內生民主治理邏輯。換言之，國家推行村民自治制度，旨在運用民主方式重建國家權威，并試圖通過民主所動員的社會力量監督基層干部[5]。隨著村干部腐敗現象加劇并不斷“升級換代”，我國黨和政府還試圖通過完善制度設計并鼓勵基層創新反腐機制應對這一問題。如1998年施行的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）以法律形式正式確立村務公開制度;2010年修訂的《村組法》對村務公開制度進行了進一步細化和完善，并明確指出村莊應當建立村務監督機構，負責村民民主理財和監督村務公開等制度的落實。同時，對貴州省“公章五瓣”式民主理財機制、四川省“村兩委+議事會”新型村莊治理機制等基層制度機制創新給予認可和推廣。與之相應，很多學者也倡導通過挖掘村莊內生資源來完善村莊內部民主治理從而達到有效遏制村干部腐敗的目的。

十八大之后，中國共產黨的反腐力度進一步加大，反腐敗斗爭進入一個新的階段。而此時我國農村地區的脫貧攻堅工作也被擺到治國理政的重要位置，隨著扶貧項目和扶貧資源不斷輸入并匯聚到農村地區，扶貧領域的“微腐敗”逐漸暴露并迅速升級，嚴重影響國家扶貧開發工作進程和成效。與此同時，黨和國家著眼于加強黨的全面領導、厚植黨的執政基礎進行了一系列反腐敗頂層設計和戰略布局。在這個系統設計方案中，針對基層腐敗的外部控制型監督力量得到加強和完善。如2015年中組部、中農辦、國務院扶貧辦印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，2021年中共中央辦公廳印發《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》，雖然兩個文件的側重點有所不同，但都提到駐村干部的主要職責包括加強村黨組織建設、提升村莊治理水平等方面。再如，2018年通過的《中華人民共和國監察法》中，以村干部為代表的基層群眾自治性組織中從事管理的人員也被納入監察機關監察范圍;2019年中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出要規范鄉村小微權力運行，織密農村基層權力“廉政防護網”，大力開展農村基層微腐敗整治，推進農村巡察工作。

也就是說，當前就村干部腐敗治理已經形成了內生民主治理和外部控制治理兩個向度。那么，如何認識并處理二者之間的關系呢？筆者認為，實踐中基本是內生民主治理和外部控制治理相交織的復合型治理樣態，但在過去不同時期和從未來不同時間線看，該復合型治理樣態的內部結構存在很大差異。就長遠來看，尤其著眼于鄉村振興的大局和全面建成社會主義現代化強國的愿景，培育鄉村社會從而推進村莊民主治理是解決村干部腐敗問題的根本之道。但我國作為后發外生型現代化國家，是在內部現代性積累不足但又受到外部強力刺激的背景下啟動的現代化進程，社會力量還比較分散和薄弱，因而現代化的實現還需要強有力的公共權威來主導與推動[6]。就村干部腐敗治理而言，雖然我國已經實行村民自治制度30多年，基層治理主體的主體性和自治性獲得了長足發展，但還不盡如人意，仍然存在根本性矛盾和困局[7]，所以僅靠或主要倚賴村莊內生民主治理不可能解決甚至遏制當前嚴峻的村干部腐敗現象，仍然需要外部力量的介入甚至主導。同時，中國共產黨的領導是中國特色社會主義的最本質的特征，這一特征決定了我國各項工作的開展離不開中國共產黨的“在場”和領導。從短期和治理效能來看，由于內生社會力量薄弱，外部控制治理在村干部腐敗防治過程中所起到的作用更大，效果也更好。可以斷定，在未來相當長一段時期內，外部控制治理依然會在村干部腐敗防治中起到更為關鍵和重要的作用。在繼續保持和加強中國共產黨的領導以及基層政府、基層人大等外部體制力量介入的同時，還要通過制度支持、資源注入等多種方式培育和撬動村莊內生力量，為村干部腐敗治理提供新動能。

二、治理結構：從內部多元主義到黨建引領的治理共同體

反腐不是國家某個特定機構的工作，而應使更廣泛的社會力量有序參與到預防腐敗的工作中，這已經成為各國公認的反腐敗戰略[8]。從應然狀態來說，村干部腐敗行為的治理主體主要包括基層黨委、政府以及人大等黨政機關和村級組織、媒體等社會力量。這些治理主體覆蓋了村干部腐敗行為的預防、監督、懲治的全過程、各環節，構成了一個國家的廉政“支柱”。應該說，多主體協同共治村干部腐敗行為，早已成為學界和實務界的共識，而且體現在相應的制度框架中。但相當長一段時間內，村干部腐敗問題沒有得到有效遏制的一個重要原因就是各個治理主體不但沒能發揮應有的效力，而且“各自為政”“單打獨斗”，沒有實現互動和整合。換言之，監督主體雖然多，但沒有真正發揮作用，而且互相掣肘，有的學者將這種格局稱為“內部多元主義”[9]。從村莊內部看，村黨支部本應在依法治村中發揮領導核心作用，擔負起對于黨員尤其是黨員干部的教育、監督和管理職責，但現實中卻存在引領發動黨員群眾的能力不強、軟弱渙散、弱化虛化邊緣化“三化”問題突出等狀況;村監督委員會等組織和村民囿于“熟人社會”或者“半熟人社會”的面子、人情、關系、利益等因素而不愿承擔監督責任。從村莊外部看，基層黨政機關和村兩委之間是一種“雙邊壟斷”關系，即縣鄉之間、鄉村之間的相互需求都是壟斷性的，正是這種“雙邊壟斷”相互需求引致了“雙邊壟斷”的利益支付進而將其結構化為利益上的共同體[10]，從而導致體制內力量監督失效。黨的十九屆四中全會提出要構建自治、德治、法治相結合的城鄉基層治理體系，構建社會治理共同體。要有效治理村干部腐敗行為，必須構建一體化治理共同體，實現多元社會力量協同共治、社會善治。新時代，各個治理主體之間應該形成如下關系。

一是繼續鞏固農村基層黨組織的領導核心地位，切實發揮其對村黨員和干部的教育、監督及管理職責。2018年中央一號文件指出，實施鄉村振興戰略，治理有效是基礎，而要夯實基層基礎，必須建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。2021年中央一號文件進一步指出，要“充分發揮農村基層黨組織領導作用，持續抓黨建促鄉村振興”。《中國共產黨農村基層組織工作條例》指出：“堅持和加強黨對農村工作的全面領導，深入實施鄉村振興戰略，推動全面從嚴治黨向基層延伸，提高黨的農村基層組織建設質量，為新時代鄉村全面振興提供堅強政治和組織保證。”縱觀黨的基層組織建設和發展歷程，黨的基層組織建設好壞關乎黨和國家事業發展全局，發揮國家治理優勢，需要黨的堅強政治領導。從某種意義上說，農村基層黨組織建設狀況及是否發揮其領導核心作用，與村莊政治生態呈正相關關系，是影響村莊政治生態的第一變量：基層黨組織建設得好，其生命力和戰斗力更強，更有利于涵養和構建風清氣正的良好政治生態，也更加有利于遏制腐敗現象的滋生和蔓延;反之，基層黨組織軟弱渙散，缺乏號召力、凝聚力和戰斗力，村莊政治生態遭到嚴重破壞，村干部貪腐謀私甚至“村霸”“村匪”等黑惡勢力為害一方。此外，加強基層黨組織建設不僅是政治建設所需，也是穩定社會秩序所需，同時還可以培育社會，創造集體行動的條件，是邁向未來共建共治共享社會狀態的必需[11]。十八大以來，中國共產黨堅持黨要管黨，全面從嚴治黨，并推動黨組織建設向基層延伸，基層黨組織戰斗堡壘作用得以全面強化。展望未來，要繼續以提升基層黨組織的組織力為重點，增強其政治領導力、群眾組織力和社會號召力，為治理村干部腐敗、凈化基層政治生態提供政治基礎和組織保障。

二是發揮以紀檢監察機關為主體的體制內監督力量的關鍵性作用。長期以來，我國反腐體制呈現出多頭管理態勢。這種看似合力反腐、人人有責的協作體制，實際上陷入“人人都管但人人都不管”的體制困境，專門的反腐機構尤其是基層紀委無法有效履行監督職責，形成了內部組織體制力量的消融，實際上給腐敗提供了放任的生存環境[12]。十八大以來，黨中央高度重視健全黨和國家監督體系，十九大提出構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系的目標，其中深化紀檢監察體制改革是健全黨和國家監督體系的重要內容。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》明確將黨的紀律檢查機關和國家監察機關定位為黨和國家自我監督的專責機關。十九屆中央紀委四次全會工作報告提出，“要在更大范圍整合運用監督力量，提升基層紀檢監察機關監督能力”。隨著反腐敗工作重心向基層的下移，以基層紀檢監察機關為主體的體制內監督力量必然會在基層反腐中發揮關鍵性作用。因此，要繼續推進紀檢監察職能向鄉鎮和村莊延伸，實現對包括村干部在內的所有公職人員的監督全覆蓋;整合運用監督力量，推動紀律監督、監察監督、巡察監督、派駐監督的統一和銜接;聚力提升基層紀檢監察力量監督能力和治理效能，補齊基層監督短板。

三是培育村莊內生力量，撬動社會發展，激活村民在村干部腐敗治理中的主體作用。在村民自治制度設計中，村民具有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利。但長期以來，一些地方的村民自治異化為“村干部自治”，村民的四項民主權利沒有得到很好的踐行和落實。如上所述，加強村民在鄉村治理中的主體性地位是解決村干部腐敗問題的根本之策，同時也是實現鄉村振興戰略的要求。村民因其“在地”性和利益上的直接關聯，具有其他治理主體不可比擬的信息優勢，在村干部腐敗治理體系中應該發揮主體作用。因此，認可并培育村民的主體性也是推動村民自治制度向本質回歸的應有之義。

簡而言之，村干部腐敗治理主體應該體現出更具開放性、系統性、互動性和能動性的趨向。基層黨組織及紀檢監察機關分別發揮引領和關鍵作用，對村干部腐敗行為的治理覆蓋事前預防、事中監督和事后懲治的全過程，而且應主動前置監督關口，及時發現苗頭性、傾向性問題，并進行風險預警。村民和村莊社會組織等村莊內生力量在村干部履職過程中利用其信息優勢發揮主體性監督作用。當然，除了上述治理主體，其他層面的力量如媒體、第三方組織等都可以參與到對村干部的監督過程中。這些治理主體既要明確自身的定位，找到監督工作的突破口和著力點，避免監督中的交叉、重復、錯位問題;又要加強互動溝通和協同參與，構建上下一體貫通、左右銜接順暢、內外層級聯動的權力監督網絡，提升基層權力監督效能，實現權力運行和風險防控同步高效。

三、治理方式：抽象治理方法論和具體治理工具的互融互嵌

將制度優勢轉化為治理效能，推動國家治理效能的提升，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面和努力方向。而治理腐敗的能力和成效是衡量一個國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。治理腐敗、提升腐敗治理效能的關鍵并不在于政府的權力或者權威，而在于其可以運用有效的方式或手段來引導，后者是政府將政策意圖和政策愿景轉變為政策現實的載體。后小康時代，要將我國制度優勢更好地轉化為腐敗治理效能，就必須不斷優化和創新腐敗治理方式，不斷形成抽象治理方法論和具體治理工具的互融互嵌。

一是抽象的治理方法論。治理方法論在治理方式中居于基礎和根本地位，決定治理質效，在很多時候甚至直接決定治理成敗。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央十分注重方法論的運用，把握事物內部規律、堅持正確的方法論成為我國持續深化改革、加強國家各領域各方面各環節治理的一個重要指導原則。村干部腐敗雖然大多呈現出微腐敗之表征，但易發多發、量大面廣而且侵蝕黨的執政根基，其治理藥方不在基層，而是需要納入我國的總體反腐格局中加以綜合考慮、系統考量。換言之，村干部腐敗等基層腐敗治理也需要有一定的章法，需要遵循特定的方法論。這一方法論主要包括加強黨的領導、系統施治、標本兼治等。中國共產黨的領導是我國社會主義制度的最大優勢。我國現代化道路的探索始終需要“政黨在場”，形成政黨推動，中國特色社會主義制度優勢轉化為治理效能同樣需要“政黨推動”[13]。加強黨的領導作為治理基層腐敗的重要方法論，主要體現在要切實部署、親力親為、勇于擔當[14]。系統施治則體現在村干部腐敗治理要注重加強頂層設計、統籌協調和集成整合，對全局工作進行整體設計、整體觀照，各個主體、各個環節和各個方面實現有效銜接和相互協調，從而破除各地和各個層級在治理腐敗過程中進度、力度、效度不統一的弊病，進而提高腐敗治理效能。標本兼治則指改變一段時期內強調以治標為主、大力懲治腐敗存量的思路，更加側重從源頭上預防腐敗、遏制腐敗增量，實現標本兼治。后小康時代，只有繼續遵循上述居于宏觀、基礎層面的方法論，而且將方法論與具體的手段、工具相融合，才能為腐敗治理效能的生成、提升注入更多動力。

二是以制度與技術為主的治理工具。當前學界對政府治理工具的闡釋多種多樣，其中比較有影響的觀點包括技術或手段論、形式或媒介論、制度或行為機制論三種[15]。具體到村干部腐敗治理的場景中，本文認為可以運用的治理工具主要有制度和技術。制度的重要性毋庸諱言。國家建設始終伴隨著制度建設，而制度建設過程中的制度選擇和制度設計又直接決定著國家建設，合理的、基于現實的制度擁有促進國家進步和發展的能力[16]。就腐敗治理而言，制度是最根本、最有效的反腐工具。習近平曾多次強調制定制度的重要性，在制度建設方面也提出了很多重要的思想觀點，如“要堅持用制度管權管事管人”，“要狠抓制度執行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規發力、讓禁令生威”[17]。健全的預防和懲治腐敗的法律法規、體制機制是構建完善的權力制約監督體系的前置性條件，如果這一條件缺失或者不完善，腐敗治理必將失敗。作為治理工具的技術，是狹義上的技術概念，政府運用現代信息技術手段進行公共治理，以提升行政效率和治理效能[18]。技術制約權力是行政權力擴張的必然結果，是權力制衡邏輯在行政領域的應用，對完善公務員制度、實現有效的權力監督有著重要作用。可以說，制度建設表征國家治理體系現代化程度，是提升治理能力的基礎;而現代技術的運用水平表征治理能力現代化程度，也就是說治理能力現代化離不開治理手段、治理技術的現代化，治理能力的提升反過來促進治理體系的日趨完善[19]。在村干部腐敗治理實踐中，對制度和技術兩個治理手段的運用需要注意以下幾個方面：其一，建立健全基層反腐法律法規制度體系和權力清單體系。總體上看，經過多年的反腐實踐，我國基層腐敗治理已經從運動式反腐、碎片化反腐走向法治反腐和系統性反腐。就村干部腐敗治理而言，我國目前已經構建了比較完善的腐敗治理制度體系，既有以黨章為統領的黨內法規，如黨內監督條例、廉潔自律準則、紀律處分條例、巡視工作條例、問責條例等，也有以憲法為統領的國家法律法規，如監察法;既有國家層面的制度設計，如國家監察體制改革和村務監督委員會的設立，也有地方層面的區域化探索，如村級小微權力清單的制定、村財鄉管的制度創新等。需要注意的是，當前基層反腐制度體系建構要向關鍵領域、關鍵環節和“關鍵少數”傾斜，同時也要在預防層面制度建設上下大力氣。其二，加強區塊鏈、人工智能等先進信息技術在基層反腐中的運用。村級管理處于信息管理的末端，缺乏對先進信息技術的應用，這導致隱蔽性腐敗、智能性腐敗和消極性腐敗等新型腐敗很難被發現，村級權力很難被有效監管。人工智能、區塊鏈等新興信息技術在預防腐敗工作中具有獨特的優勢，可以嵌入電子政務系統、電子采購、行政執法、公共資金使用、公共資源等網上運行系統，用大數據實現紀檢監察部門與其他部門之間的信息共享和互聯互通，而紀檢監察部門可以根據收集到的信息進行數據篩選、識別、分析。總之，在村干部腐敗治理過程中，要緊緊依靠制度和技術兩個工具，實現二者的互補和融合，這樣才能避免反腐空轉，發揮出權力監督的效力。但與此同時，也要防止制度和技術的濫用，避免過度精致的制度和日益現代的技術成為基層工作的困擾和羈絆。

四、治理機制：“懲戒—防范—教育—保障”四位一體同步推進

一個完整的腐敗治理體系應該包含預防和懲戒兩個維度，而預防又包括對村干部思想、理念上的教育引導和村干部行為的制度性約束兩個方面。教育、監督和懲戒分別代表了反腐的三個階段：嚴厲的懲戒使其“不敢腐”，完善的制度使其“不能腐”，有效的教育和完善的保障使其“不想腐”。從我國總體看，早期的反腐重點放在對腐敗分子的事后懲治上，制度約束、教育引導和激勵保障等預防性方式在當時反腐工作中沒有受到應有的重視。黨的十五大提出從源頭治理腐敗，實際上標志著中央開始重視預防在反腐敗工作中功能的發揮;2005年《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的正式頒布，則標志著預防成為反腐敗重要戰略;2010年，懲治和預防腐敗體系基本框架建成。但具體到我國農村基層腐敗治理則可以發現，在相當長一段時間內，村干部腐敗滋生并呈蔓延之勢，懲戒、防范、教育、保障的效能發揮有限：一些基層黨組織軟弱渙散，對黨員教育引導不力;村干部待遇差、上升空間小，職業缺乏吸引力;法律制度不健全，監管主體缺位，村干部越界行為沒有得到有效制約;因與縣鄉政府的利益共同體關系以及缺乏有效的制度抓手，一些村干部沒有因其腐敗行為受到應有的懲戒。近年來隨著中央強力反腐決心向基層的傳導和反腐重心的下沉，我國村干部腐敗治理基本處于依靠強力懲戒和震懾的第一階段。當然，在具體反腐實踐中，我國反腐敗工作并不是遵循著“不敢腐—不能腐—不想腐”這樣的邏輯和順序來推動的，而是同時進行、同向發力。在將反腐強力延伸到農村基層的同時，黨和國家更注重從源頭和根本上解決村干部腐敗問題。具體到實踐中，需要構建“懲戒—防范—教育—保障”四位一體反腐機制。

一是保持高壓反腐和懲治力度不減尺度不松，繼續保持業已形成的不敢腐的政治氛圍，構建提高腐敗行為成本的懲戒機制。要構建有效的懲戒機制，一方面要保持高壓態勢不放松，堅持有腐必反、有貪必肅，在全社會形成強大震懾。農村基層干部是國家行政系統的根基，為國家政策方針執行的“最后一公里”，但在政策執行中經常存在“上熱中溫下冷”現象。村干部腐敗治理同樣如此。黨和政府必須保持反腐高壓態勢并力求避免在向基層傳導過程中產生邊際效力遞減現象，推動農村社會形成崇廉向善的社會氛圍和風清氣正的政治生態。另一方面要通過明確責任主體和運用高新技術等多種手段將各種基層腐敗現象和腐敗分子在較短的時間內盡快予以揭露并加以嚴懲。腐敗現象不能被及時揭露、腐敗分子不能盡快被查處會導致一些潛在腐敗分子產生僥幸心理進而滋生腐敗動機和行為。

二是織密制度反腐“籠子”，構建最大程度減少腐敗機會的防范機制。從腐敗形成機理來看，腐敗主要源于腐敗動機和腐敗機會兩方面因素。蘇珊·羅絲—阿克曼在《腐敗與政府：根源、后果與改革》一書中提出了一個“可腐敗的”概念。她在假定法律已經對合法與違法行為作出了明確界定的情形下，指出大多數普通民眾和官員雖然對腐敗行為持譴責態度，但在特定情形下會收受或者給予賄賂，即他們是“可腐敗的”，或者說是機會主義者，只有極少數道德觀念強的人不會作出腐敗行為[20]。這一觀點和阿克頓關于失去制衡的權力都會傾向于殘暴、腐敗和不義是相通的。現實中腐敗的形成源自有腐敗動機的公共權力掌控者獲得了非法謀利的渠道和機會。只有系統構建防范體制機制，才能盡量消除各種體制性腐敗空間、切斷腐敗的各種通道，從而真正實現“不能腐”的治理目標。有學者提出，要從放權型防范機制、民主型防范機制、更替型防范機制、技術型防范機制、程序性防范機制以及退出型防范機制方面著手構建減少腐敗發生機會的防范機制[21]。就村干部腐敗治理而言，村莊凋敝、空心化現象等導致的村干部斷檔和繼替問題日趨嚴重，應該更多從保護村干部的角度防范其貪腐。具體來說，要進一步建立健全村干部權力清單、責任清單和負面清單制度，對其權力邊界予以規范和明確，使其做到有規可依;對存在廉政風險的重要政務和村務建立規范的工作流程，并通過采取技術措施避免人為因素對資源、利益分配過程的干擾;提升內部民主監督和外部力量監督質效，尤其是持續鞏固深化發展村級政治巡察，發揮巡察利劍作用。

三是突出源頭治理，構建弱化村干部腐敗動機、促進其正確履職的教育機制。黨的十九屆四中全會《決定》強調，“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。其中源頭治理強調把治理工作的重心從事后轉向事前，使治理工作的關口前移，進而保證從源頭上防控風險和從根本上解決問題。源頭治理同樣也是反腐敗的關鍵。其一，農村基層黨組織是黨的執政之基和力量之源，在村干部腐敗治理中發揮戰略支點作用，應以加強基層黨組織組織力建設為抓手，激活基層黨組織主體責任意識，有效發揮其對村干部的教育、引導和監督作用，激發村干部樹立正確價值觀和權力觀。其二，在村干部的教育和培訓上，要創新培訓思路、優選培訓方法、拓展培訓方式。一方面，在傳統在地學習方式基礎上，為村干部外出接受培訓提供人力、制度和組織方面的支持，這有利于村干部提高政治站位、開闊視野并增強其村級治理的能力。另一方面，轉變傳統的“純課堂”“純灌輸”的傳統教育方式，通過專題調研、座談研討、現場觀摩等形式，提高對村干部教育和引導的針對性、實效性和感染力。

四是拓展村干部生存和發展空間，構建差異化的使村干部“不想腐”的激勵保障機制。近年來，隨著治理重心下移、服務下沉以及對各項治理事務規范化、制度化、標準化程度要求的提高，我國村級組織行政化和村干部職業化趨勢日漸凸顯。村干部需要承擔和落實的行政任務急劇增加，但同時面臨自由裁量權壓縮和問責風險擴張等多重壓力，村干部這一崗位愈發失去吸引力。加之全國鄉村尤其是中西部鄉村普遍面臨的日益嚴峻的村干部繼替問題，可以挖掘、培養、選拔、使用的村干部后備人選嚴重不足。在這種情況下，治理村干部腐敗更不能忽略拓展村干部生存和發展空間、增加村干部職業吸引力這一視角和維度。針對這種現實情況，我國一些地區已經進行了探索和創新，如浙江多地對村干部實行差異化考核和報酬差異化發放，貴州建立“345”保障機制提升村干部報酬，遼寧錦州構建責權利相一致的村干部收入保障、人文關懷和政治激勵機制。后小康時代，除了上述經濟、政治和人文方面的保障外，還應進行更廣維度和更深層次的探索。比如，在基層治理方面，完善體制機制以推動容錯糾錯機制落地，減少村干部的后顧之憂;推動鄉村文化振興，提升村民對本土文化和村莊共同體的認同感，以及村莊對村民的凝聚力和向心力，為增強村干部職業吸引力、實現鄉村治理有效鑄好文化之“魂”。

五、展望：從全面建設社會主義現代化國家愿景高度認識和治理村干部腐敗問題

在全面建成小康社會后，我國正式開啟全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標邁進的新征程。現代化是一項系統工程，不僅涵蓋經濟、政治、文化、社會和生態文明等各個領域，而且覆蓋物質、觀念和制度等不同層面。后小康時代，在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，如何認識村干部腐敗治理？村干部腐敗治理應走向何方？

一是將村干部腐敗治理放在農村基層政權建設和國家基層治理現代化大局中統籌推進。治理腐敗的目的是實現公共權力的規范使用，構建良性的政府與民眾關系，提高政權的合法性與合理性。從本質上說，治理腐敗是國家政權建設的一項重要任務，同時也是實現國家治理體系和治理能力現代化的內在要求和戰略目標。農村是國家治理的重要場域，農村治理是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。在后小康時代，應該立足基層政權建設和國家基層治理現代化的高度審視村干部腐敗治理。具體而言，農村基層政權建設總體上包括兩個階段：第一個階段是對基層社會進行滲透、改造和整合，即杜贊奇所說的地方行政機構正規化[22];第二個階段是基層治理的現代化，即治理的科學化、民主化和法治化。正如亨廷頓所言，腐敗本身就是缺乏有效的政治制度化的一種表征[23]。因而，對處于國家政權體系末端的村干部的腐敗行為的治理，不應該僅僅被理解為基層黨組織建設范疇，更屬于基層政權建設和國家治理現代化的重要組成部分。

二是在國家力量向基層滲透的同時更要重視培育基層社會的自主性，在以權力制約權力的同時實現以社會制約權力。“國家與社會之間的二元分離構成了現代化進程中的基本圖景。”[24]社會自主性是衡量一個國家現代化水平和進程的重要指標，除了涵括自治性和相對獨立性等外，還包含對國家權力的制約等內容，屬于以社會制約權力的范疇。與以權力制約權力的制約力量來自國家權力內部不同，來自社會領域的制約是一種對國家權力的外在約束，其通過擴大監督和制約的范圍，對國家權力形成一種“包圍性”的制約[25]。從法理來講，村干部來自基層社會，其掌握的權力并不屬于國家權力的范疇，但實際上，村干部的權力來源具有雙重性——其治理村務的權力來自村莊共同體，但治理政務的權力來自政府行政授權。尤其是近年來隨著村干部行政化趨勢的加強，村干部日益傾向于國家代理人角色。從這個意義上說，村干部權力至少可以理解為國家權力的延伸。只有培育基層社會的自主性，才能從長遠和根本上實現對村干部權力的有效制約。其一，涵養人的現代化。全面建設社會主義現代化國家包括物質現代化、人的現代化和國家治理現代化等維度，其中人的現代化居于核心地位，是全面建設社會主義現代化國家的出發點和落腳點。人的現代化是培育基層社會、實現社會制約權力進而從根本上解決村干部腐敗問題的關鍵。就村干部腐敗治理而言，涵養人的現代化主要通過以協商和民主為基本價值導向的新元素的嵌入引導基層自治機制創新，以及通過自主性創新厚植基層治理文化根基，從而塑造現代公民品德。其二，培育村級組織自律基礎上的自主性。社會組織是培育基層社會自主性的載體。就村干部腐敗治理而言，一方面，要推動村級組織的內生性成長，即在對社會組織進行形式化建構的同時，更要注重其自治功能建設，實現其真正的內生性自主;另一方面，要構建健全的社會組織監管體系和完善的規制制度，防止村級組織發展失范和陷入自律困境。

三是明晰社會和國家權力的邊界，區隔行政權和自治權，實現真正的社會自治。如前所述，現代化的一個重要表征是國家和社會基于法治規范的分野。對于中國這樣一個后發外生型國家，在全面建設社會主義現代化國家的進程中，不僅需要通過“政黨在場”培育社會力量從而撬動社會發展，而且需要逐漸推動形成一個不受行政權裹挾和僭越的穩定的、自主的社會共同體。但近年來，在鄉村治理實踐中，村干部行政化趨向日益突顯，其結果是鄉村自治空間受到擠壓，村民自治組織逐漸失去自治特征而邊緣化。就村干部腐敗治理而言，鄉村自治體的自治功能和自治能力在行政架空之下對村干部的監督已難以有所作為。著眼于“標本兼治”村干部腐敗現象和全面建設社會主義現代化國家的宏闊愿景，應在法治基礎上劃清政府和社會權責界限，逐漸剝離村干部被賦予的行政權，真正實現村民自治和基層社會自治。這就要求我們在培育基層社會的過程中，改變以往的管控思維和工具主義傾向，在對其加以引導和規范的同時，推動社會組織擴面提質，真正實現基層社會自主、良性發展。

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【責任編輯：雨蕙】