“捕訴一體”辦案模式下的羈押必要性審查制度

江蘇省無錫市梁溪區(qū)人民檢察院課題組

摘 要：羈押必要性審查制度改革至今，審查方式、審查程序等方面已日益完善，審查效果進(jìn)一步提升，但由于理念更新不夠、規(guī)范性指引缺位、權(quán)利救濟(jì)虛設(shè)等問題，導(dǎo)致審前羈押率較高的現(xiàn)象仍未得到有效緩解。在“捕訴一體”辦案模式下，檢察機(jī)關(guān)可以通過更新理念、完善制度、權(quán)利救濟(jì)、機(jī)制融合等途徑，發(fā)揮主導(dǎo)責(zé)任，減少不必要逮捕，合理降低羈押率。

關(guān)鍵詞：捕訴一體 羈押必要性審查 逮捕 降低羈押率

羈押必要性審查制度是司法責(zé)任制改革后落實(shí)“少捕慎訴慎押”“降低審前羈押率”理念的重要體現(xiàn)。刑事訴訟法、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）等法律和司法解釋對(duì)羈押必要性審查作出了規(guī)定。[1]當(dāng)前各地檢察機(jī)關(guān)正在加強(qiáng)降低審前羈押率相關(guān)工作的試點(diǎn)建設(shè)，建立“以取保為常態(tài)，不取保為例外”的制度。本文以J省W市檢察院2019年與2020年辦理羈押必要性審查案件的實(shí)踐數(shù)據(jù)為藍(lán)本，分析“捕訴一體”辦案模式下羈押必要性審查的基本情況和特點(diǎn)，針對(duì)存在的問題與難點(diǎn)，提出相應(yīng)對(duì)策建議，以期助益羈押必要性審查制度進(jìn)一步完善，有效降低羈押率。

一、“捕訴一體”辦案模式下羈押必要性審查的積極變化

伴隨我國(guó)司法體制改革，羈押必要性審查職能由分部門行使變?yōu)樾淌聢?zhí)行檢察部門行使再歸口于捕訴部門，實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)職能的重新配置，將檢察監(jiān)督貫穿于整個(gè)訴訟流程，形成審查質(zhì)效多樣化轉(zhuǎn)變。

（一）由靜態(tài)分割式審查轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)一體化審查

刑事執(zhí)行檢察部門辦理羈押必要性審查案件，是在辦案部門對(duì)案件作出逮捕決定、收到羈押必要性審查申請(qǐng)后，告知刑事執(zhí)行檢察部門，刑事執(zhí)行檢察部門審查后認(rèn)為符合變更條件的，再向辦案部門提出變更羈押的建議，審查過程呈現(xiàn)出分割式、斷面化特點(diǎn)。“捕訴一體”辦案模式下，羈押必要性審查方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，檢察官兼具批捕、公訴、監(jiān)督職能，具有履行職能的天然優(yōu)勢(shì)，在獨(dú)立辦理羈押必要性審查案件的前提下，能夠?qū)彶楸O(jiān)督向訴訟前端和訴訟后端“雙向”延伸，實(shí)現(xiàn)由分割式、斷面化審查轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w化、全流程監(jiān)督。同時(shí)，檢察官開展羈押必要性審查不受訴訟程序的限制，可隨時(shí)隨地審查變更，實(shí)現(xiàn)由靜態(tài)一次性審查轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)隨時(shí)性監(jiān)督，及時(shí)履行檢察監(jiān)督職能。

（二）由低采納率轉(zhuǎn)變?yōu)楦卟杉{率

刑事執(zhí)行檢察部門缺少訴訟審查親歷性，難以對(duì)案件細(xì)節(jié)準(zhǔn)確把握，變更羈押理由缺少說服力，變更采納率較低。樣本數(shù)據(jù)顯示，2019年羈押必要性審查的變更采納率為68.7%，2020年增長(zhǎng)至77.5%，提高近10個(gè)百分點(diǎn)，增幅明顯。“捕訴一體”模式下，檢察官全流程參與案件的審查監(jiān)督，對(duì)案件事實(shí)、在案證據(jù)、犯罪情節(jié)以及犯罪嫌疑人社會(huì)危險(xiǎn)性有全面的了解，對(duì)捕后偵查取證、犯罪嫌疑人家庭變化等可能影響羈押的因素有持續(xù)性的動(dòng)態(tài)掌握，一旦案情發(fā)生變化，即可開展針對(duì)性審查，提升采納率。

（三）由建議式審查轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定式審查

刑事訴訟法賦予刑事執(zhí)行檢察部門的羈押必要性審查權(quán)是建議權(quán)，辦案部門享有是否采納的決定權(quán)，實(shí)踐中有的辦案部門在決定是否采納建議時(shí)帶有較大的任意性和主觀性。一旦建議被拒絕采納，刑事執(zhí)行檢察部門就無法再進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督和制約，令羈押必要性審查工作陷入被動(dòng)，有損法律權(quán)威。[2]《規(guī)則》正式實(shí)施后，捕訴部門的檢察官直接具備羈押的決定權(quán)，即是否批準(zhǔn)逮捕和是否變更羈押的決定權(quán)，具有剛性效力，實(shí)現(xiàn)了法律監(jiān)督的高效性、系統(tǒng)性、連貫性。

（四）由孤立審查轉(zhuǎn)變?yōu)榕c認(rèn)罪認(rèn)罰雙向促進(jìn)

在“寬嚴(yán)相濟(jì)”“尊重和保障人權(quán)”等司法理念的指導(dǎo)下，退賠退贓、取得被害人諒解、認(rèn)罪態(tài)度良好等因素既是羈押必要性審查的必然考量因素，又是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的重要判斷條件。刑事執(zhí)行檢察部門在辦理羈押必要性審查案件時(shí)，往往只是例行公事式地行使職權(quán)，無法將化解矛盾、促進(jìn)和諧等司法目的滲透到案件審查中，就案辦案，孤立審查的局限性比較突出。樣本數(shù)據(jù)顯示，2019年J省W市變更羈押后的案件認(rèn)罪認(rèn)罰率為93.3%，2020年增長(zhǎng)至97%，反映出“捕訴一體”辦案模式下，檢察官不再孤立地對(duì)羈押必要性進(jìn)行審查，而是發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在犯罪嫌疑人變更羈押條件成熟的情況下，以其認(rèn)罪認(rèn)罰態(tài)度作為是否變更羈押的重要考量因素，鼓勵(lì)犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰。同時(shí)，羈押必要性審查與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度相互銜接、雙向促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)個(gè)案辦理的示范效應(yīng)，鼓勵(lì)更多犯罪嫌疑人積極減輕社會(huì)危險(xiǎn)性，使其享受雙重司法實(shí)惠的同時(shí)進(jìn)一步提升檢察公信力。

二、“捕訴一體”模式下羈押必要性審查制度的司法困境

不必要羈押是司法實(shí)踐中的痼疾，較高的審前羈押率，與司法的謙抑精神不符。雖然我國(guó)刑事司法注重人權(quán)保障，近年來審前羈押率有所下降，但在思維觀念、規(guī)范性制度、權(quán)利救濟(jì)、機(jī)制融合方面還有所欠缺，亟待完善改進(jìn)。

（一）理念更新不到位

經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，2019年J省W市受理羈押必要性審查案件508件，2020年減少為198件，審查數(shù)量同比降低60%，反映出“捕訴一體”模式下檢察官開展羈押必要性審查的動(dòng)力不足、怠于履職的特點(diǎn)。第一，我國(guó)傳統(tǒng)司法語(yǔ)境中充斥著強(qiáng)職權(quán)主義色彩，偏重于打擊犯罪，檢察機(jī)關(guān)以打擊犯罪為主要任務(wù)，更傾向于發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)而較忽略對(duì)犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利的保護(hù)。第二，與刑事執(zhí)行檢察部門依職權(quán)對(duì)批準(zhǔn)逮捕的案件進(jìn)行全面初查不同，捕訴部門的檢察官除案件本身事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)審查外，部分精力需向社會(huì)調(diào)查、特困被害人救助、服務(wù)民營(yíng)企業(yè)等職責(zé)轉(zhuǎn)移，多樣化工作職能分散了檢察官的精力，全面審查“有心無力”。第三，“捕訴一體”模式下，檢察官囿于前期案件審查過程中判斷犯罪嫌疑人社會(huì)危險(xiǎn)性形成的思維定勢(shì)，影響在羈押必要性審查中的判斷，除非是有明顯的客觀原因改變，諸如退贓退賠、身體狀況確實(shí)不適宜繼續(xù)羈押或者案件事實(shí)、證據(jù)發(fā)生重大變化等，否則很難改變對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性的既有判斷。第四，在檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)中，對(duì)犯罪嫌疑人不批準(zhǔn)逮捕致使新的犯罪產(chǎn)生或者嚴(yán)重影響刑事訴訟正常進(jìn)行的評(píng)價(jià)指標(biāo)，遠(yuǎn)高于無社會(huì)危險(xiǎn)性不捕的評(píng)價(jià)指標(biāo)，考評(píng)指標(biāo)因素降低了檢察官不批準(zhǔn)逮捕的積極性，檢察官在面臨捕與不捕的雙重選擇時(shí)，更傾向于作出逮捕決定，以免影響刑事訴訟進(jìn)程。

（二）羈押必要性審查規(guī)范性指引缺位

刑事訴訟法第81條規(guī)定應(yīng)當(dāng)將犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性質(zhì)、情節(jié)、認(rèn)罪認(rèn)罰等情況作為是否可能發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的考慮因素，《規(guī)則》第579條第4款、第580條規(guī)定社會(huì)危險(xiǎn)性較小屬于應(yīng)當(dāng)或者可以提出變更羈押建議的情形。從法律規(guī)定可以看出，逮捕和羈押必要性審查的關(guān)鍵性考量標(biāo)準(zhǔn)都是社會(huì)危險(xiǎn)性，但是結(jié)合數(shù)據(jù)和實(shí)踐操作可發(fā)現(xiàn)，檢察官對(duì)于主觀判斷性較強(qiáng)、涉及社會(huì)危險(xiǎn)性綜合評(píng)估的量化標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，往往不敢適用于變更羈押。例如2020年J省W市變更羈押案件140件，以“證據(jù)已經(jīng)固定完成，變更羈押不影響訴訟正常進(jìn)行”“認(rèn)罪悔罪態(tài)度較好”等主觀理由變更羈押的有16件，僅占總變更案件數(shù)的11.4%;而未變更羈押案件58件，其中26件具體闡明不予變更羈押的理由，以“采取取保候?qū)彺胧┯袣纭卧熳C據(jù)、干擾證人作證或者串供”等主觀理由不予變更的有18件，占比達(dá)到70%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他客觀性理由。實(shí)踐中，由于缺乏社會(huì)危險(xiǎn)性量化標(biāo)準(zhǔn)，法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，檢察官審查逮捕和變更羈押的彈性操作空間較大，對(duì)犯罪嫌疑人主觀惡性、人身危險(xiǎn)性等社會(huì)危險(xiǎn)性因素把握不準(zhǔn)，往往認(rèn)為構(gòu)成犯罪就是具有社會(huì)危險(xiǎn)性的最大證明，甚至有時(shí)直接忽略審查，導(dǎo)致“構(gòu)罪即捕”的現(xiàn)象。

（三）犯罪嫌疑人權(quán)利救濟(jì)虛設(shè)

《規(guī)則》第574條規(guī)定，人民檢察院進(jìn)行羈押必要性審查的方式分為三種，分別是依職權(quán)、依申請(qǐng)和依建議。樣本數(shù)據(jù)顯示，2019年、2020年依申請(qǐng)受理羈押必要性審查案件分別為289件和92件，均占受理總量的一半左右，但是變更率僅為25%和54%，與依職權(quán)審查、依建議審查90%以上的變更率相去甚遠(yuǎn)。刑事訴訟法規(guī)定，被逮捕的犯罪嫌疑人有通知家屬的權(quán)利，本人及法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人也有申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施的權(quán)利，實(shí)踐中檢察官往往重程序宣告，僅在形式上告知犯罪嫌疑人有申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施和羈押必要性審查的權(quán)利，而較少開展釋法說理，對(duì)具體的批捕理由、如何通過退贓退賠、與被害人和解等途徑實(shí)現(xiàn)救濟(jì)通常不做詳細(xì)闡釋。對(duì)犯罪嫌疑人而言，由于其法律知識(shí)匱乏，人身自由受限，對(duì)于權(quán)利救濟(jì)缺乏深入了解，知權(quán)利而不知如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利，導(dǎo)致申請(qǐng)變更理由沒有針對(duì)性或者補(bǔ)強(qiáng)措施沒有做到位就申請(qǐng)變更羈押，權(quán)利救濟(jì)流于形式，人權(quán)保障的效果不佳。

（四）與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度銜接存在斷層

逮捕是刑事強(qiáng)制措施體系中最為嚴(yán)厲的一種，如果采取逮捕措施不當(dāng)，會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成嚴(yán)重?fù)p害[3]，審查逮捕是第一道權(quán)利保障環(huán)節(jié)，羈押必要性審查是又一道權(quán)利救濟(jì)環(huán)節(jié)，無羈押即無審查，權(quán)利的源頭保障尤顯必要，而認(rèn)罪認(rèn)罰從寬則是更深層次、更全面的權(quán)利落實(shí)環(huán)節(jié)。羈押必要性審查和認(rèn)罪認(rèn)罰制度應(yīng)當(dāng)貫穿于整個(gè)刑事訴訟過程，但實(shí)際上，大量羈押必要性審查案件集中在審查逮捕之后、審查起訴之前，大量認(rèn)罪認(rèn)罰案件集中在審查起訴階段，其他訴訟階段還存在較大可操作空間。如審查逮捕階段，檢察官?zèng)]有將認(rèn)罪認(rèn)罰作為是否批準(zhǔn)逮捕的考量因素，未能實(shí)現(xiàn)羈押必要性與認(rèn)罪認(rèn)罰相結(jié)合，導(dǎo)致權(quán)利救濟(jì)虛設(shè);審查起訴階段，犯罪嫌疑人已經(jīng)變更羈押，自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的情況下，輕刑案件的辦案效率被大打折扣，不能有效實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流、快慢分道的辦案要求。

三、完善羈押必要性審查制度的檢察路徑

（一）強(qiáng)化更新檢察監(jiān)督理念

隨著我國(guó)法治不斷進(jìn)步、社會(huì)治理快速發(fā)展，現(xiàn)代化司法理念逐漸深入人心，檢察機(jī)關(guān)要始終堅(jiān)持以人民為中心的司法目標(biāo)，踐行“在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督”的檢察理念，摒棄重打擊犯罪、輕保護(hù)人權(quán)、“構(gòu)罪即捕”的固有思維，更新檢察監(jiān)督理念，貫徹落實(shí)無罪推定原則，對(duì)于羈押必要性審查案件做到“可變更的盡職審查”“應(yīng)變更盡變更”。羈押必要性審查制度的理論基礎(chǔ)為情勢(shì)變更原則，隨著訴訟階段的不斷推進(jìn)，證明標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高，檢察官對(duì)刑事案件的認(rèn)識(shí)逐步深入，開展羈押必要性審查是案件情況發(fā)生變化的應(yīng)然之舉，要充分發(fā)揮“捕訴一體”的職能優(yōu)勢(shì)，從批捕到起訴諸環(huán)節(jié)積極主動(dòng)開展全過程、全方位的羈押必要性審查，最大限度降低羈押率。發(fā)揮業(yè)績(jī)考評(píng)導(dǎo)向作用，加大非羈押訴訟、變更羈押等指標(biāo)的考核權(quán)重，設(shè)置階梯式積分規(guī)則，促使檢察官提升主觀能動(dòng)性，提升降低羈押率、保障人權(quán)的司法意識(shí)。

（二）建立社會(huì)危險(xiǎn)性量化評(píng)估機(jī)制

建立健全社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)估量化模型，制定口徑統(tǒng)一、清晰明確、可操作性強(qiáng)的社會(huì)危險(xiǎn)性量化標(biāo)準(zhǔn)，可明確社會(huì)危險(xiǎn)性包含人身危險(xiǎn)性要素（如累犯情節(jié)、主觀惡性、造成的社會(huì)危害等）和訴訟可控性要素（如共犯情況、居住情況、認(rèn)罪態(tài)度等），將應(yīng)當(dāng)逮捕和應(yīng)當(dāng)、可以變更羈押的社會(huì)危險(xiǎn)性情形細(xì)化，確定各類要素在社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)中所占的比重。結(jié)合罪名及刑罰的輕重程度，賦予要素相應(yīng)的分值，根據(jù)量化統(tǒng)計(jì)的總分值確定高、中、低三種程度的風(fēng)險(xiǎn)值并進(jìn)行分類處理，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)犯罪嫌疑人批捕或繼續(xù)羈押，對(duì)中風(fēng)險(xiǎn)犯罪嫌疑人酌情處理，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)犯罪嫌疑人不批捕或變更羈押。[4]研發(fā)羈押必要性審查智能輔助系統(tǒng)，如借鑒浙江省紹興市檢察院的做法[5]，檢察官只需將犯罪嫌疑人、被告人的人身危害性、社會(huì)危害性、訴訟可控性等指標(biāo)分類輸入，憑借大數(shù)據(jù)審查即可得出基準(zhǔn)判斷，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)過濾、動(dòng)態(tài)跟蹤，還可將量化評(píng)估結(jié)論形成審查報(bào)告等結(jié)論性文字，實(shí)現(xiàn)有理可依、有據(jù)可查，提升檢察官辦案質(zhì)效。

（三）促進(jìn)犯罪嫌疑人權(quán)利救濟(jì)實(shí)質(zhì)化

在“捕訴一體”辦案模式下，捕訴部門的檢察官全程參與案件的審查，能夠準(zhǔn)確了解案件情況，在具備充足理由的情況下作出逮捕決定，具備釋法說理的天然優(yōu)勢(shì)。檢察官應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，將逮捕罪名、逮捕理由、救濟(jì)途徑等充分告知犯罪嫌疑人、被告人及其家屬，并對(duì)影響變更羈押的重要因素，如退贓退賠、認(rèn)罪悔罪等進(jìn)行闡釋說理。同時(shí)，發(fā)揮辯護(hù)律師作為橋梁紐帶的雙向協(xié)調(diào)作用，利用其了解變更羈押要素、權(quán)利保障方式、認(rèn)罪認(rèn)罰價(jià)值等專業(yè)優(yōu)勢(shì)，以及基于犯罪嫌疑人對(duì)律師的充分信任，積極推進(jìn)變更羈押的主客觀條件的達(dá)成，推進(jìn)追贓挽損、認(rèn)罪認(rèn)罰等法律制度的貫徹落實(shí)，提升檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)效。偵查機(jī)關(guān)和看守所也應(yīng)積極履行引導(dǎo)教育職能，鼓勵(lì)和幫助犯罪嫌疑人減輕社會(huì)危險(xiǎn)性，促進(jìn)社會(huì)矛盾化解。

（四）強(qiáng)化與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的融合推進(jìn)

羈押必要性審查與認(rèn)罪認(rèn)罰制度同為權(quán)利救濟(jì)保障的重要制度，二者相輔相成、相得益彰。健全完善羈押必要性審查與認(rèn)罪認(rèn)罰制度雙融合，從案件之初到案結(jié)事了，實(shí)現(xiàn)羈押必要性審查案件化、規(guī)范化辦理，于審查源頭即與認(rèn)罪認(rèn)罰同步推進(jìn)，構(gòu)建訴訟監(jiān)督新模式。在立案?jìng)刹槌跗冢M早對(duì)刑事案件進(jìn)行分流過濾，明確非羈押訴訟案件的適用標(biāo)準(zhǔn)、案件范圍，對(duì)自愿認(rèn)罪認(rèn)罰、罪行較輕的案件，能不捕的盡量不捕。在審查逮捕階段，檢察官以社會(huì)危險(xiǎn)性審查為重點(diǎn)，結(jié)合犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰情況，對(duì)有無逮捕必要性進(jìn)行精細(xì)化、訴訟化審查，并積極組織開展值班律師聽證，多渠道、多形式聽取值班律師意見，促進(jìn)審查逮捕流程透明化。在羈押必要性審查中，檢察官應(yīng)當(dāng)聽取犯罪嫌疑人、被害人、偵查機(jī)關(guān)、律師意見，對(duì)犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的，主動(dòng)開展釋法說理，促使其退賠退贓、爭(zhēng)取被害人諒解，積極促成達(dá)成羈押變更條件，以最大限度實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障。探索建立繁簡(jiǎn)分流的快速辦理機(jī)制，公檢法協(xié)作構(gòu)建非羈押訴訟案件快速處理機(jī)制，創(chuàng)新集中審理工作模式，對(duì)可能判處1年以下有期徒刑、犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的非羈押訴訟案件適用速裁程序，實(shí)行集中開庭、集中宣判，實(shí)現(xiàn)快偵、快訴、快判，切實(shí)降低案件羈押率。