檢察公益訴訟視域中的“國防和軍事利益”

劉勇　張春華

摘 要：“國防和軍事利益”是軍事檢察機關公益訴訟中的一個基礎性概念。對比“國防和軍事利益”與“利益”等相關概念的關系，有利于明晰其特征、標準。檢察公益訴訟視域中的“國防和軍事利益”內涵的具體化，須同時符合國防和軍事利益的特征、檢察公益訴訟的功能定位、具體利益類型維護之必要與可行性等要求，堅持有效維護利益與堅守公益訴訟檢察權能屬性的協調統一。

關鍵詞：軍事檢察 公益訴訟 國防和軍事利益

檢察公益訴訟實踐在我國方興未艾。2020年全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件151260件，其中，民事公益訴訟1.4萬件，行政公益訴訟13.7萬件，同比分別上升1倍和14.4%。[1]作為專門人民檢察院的軍事檢察院積極探索、實踐，并取得相應成效。[2]2020年軍事檢察院共辦理軍用土地保護和軍營周邊環境整治以及機場凈空、艦艇航道、軍事設施維護等公益訴訟案件151件[3];2021年以來，最高人民檢察院專門研究部署空軍機場凈空保護等專項行動。隨著檢察公益訴訟的發展，社會公眾對軍事檢察機關在維護國家利益和社會公共利益中的作用也將有新的期待和要求。

一、問題提出

軍事檢察院作為專門人民檢察院的重要特征之一是受案范圍，作為軍事檢察院“四大檢察”之一的公益訴訟同樣需要明晰案件范圍，這直接關系運用軍事檢察權保護公共利益的廣度、力度、限度。2020年4月，最高人民檢察院和中央軍委政法委員會聯合頒布了《關于加強軍地檢察機關公益訴訟協作工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》把共同維護國家利益和社會公共利益、維護國防和軍事利益明確為加強軍地檢察機關公益訴訟協作工作的重要目標。這表明國防和軍事利益具備公共利益屬性、理應納入公益訴訟檢察范疇的同時，也凸顯出明晰“國防和軍事利益”的判斷標準、具體內容對于深化檢察公益訴訟實踐的現實意義。

二、相關概念辨析

（一）利益

人們奮斗所爭取的一切，都與其利益相關。《辭海》對利益的解釋是好處。從哲學角度來看，利益表現為某個特定的（精神或者物質）客體對主體具有意義，并且為主體自己或者其他評價者直接認為、合理地假定或者承認對有關主體的存在有價值（有用、必要、值得追求）。利益具有客觀性、主體性、環境性等特征。[4]按主體不同，可將利益分為國家利益、社會利益與個人利益。[5]可見，利益是對特定主體具有的功用或價值，其客觀存在并隨著主體和環境等變化而變化;國防和軍事利益作為一種利益，其內涵也應當是動態發展的。

（二）公共利益

“公共”意為公有的、公用的、公眾的、共同的。從構詞方式看，公共利益可以分解為“公共”和“利益”兩部分，“公共”主要是指利益的性質、特點和受益對象，而“利益”則是核心內容，“公共”的范圍和“利益”的內容由于所結合的具體問題不同而不同，導致公共利益的不確定性。但其應該有兩層含義：第一層為社會公共利益（或者稱為社會利益），即為社會全部或者部分成員所享有的利益;第二層為國家利益。在有些情況下，這兩種利益是交織在一起的。[6]公共利益由社會利益與國家利益構成，而社會利益與社會公共利益系同一概念的不同表述。從公益訴訟視角看，進入檢察公益訴訟視域的“國防和軍事利益”只能是公共利益，這是適用公益訴訟規則的前提。

（三）國家利益

國家利益是一切滿足民族國家全體人民物質與精神需要的東西。[7]國家利益不僅在形式上表現為公共利益，而且也確實包含著社會公共利益的內容。[8]國家利益具有整體性[9]，大致可分解為國防、經濟、政治、文化四類。[10]盡管大家對國家利益的內涵見仁見智，但在國家利益包含國防或軍事質素、與公共利益相關等方面具有一定共識。

（四）社會利益

憲法第51條、民事訴訟法第55條和第208條、行政訴訟法第25條和第56條、民法典第185條和第243條等包含有“社會的利益”“社會公共利益”等表述。社會利益與國家利益是公共利益的下位概念，在社會與國家高度融合的情況下，社會利益與國家利益是重疊的，在社會與國家分離的情況下，社會利益與國家利益分別代表不同的利益領域，但都從屬于公共利益。[11]盡管在文字邏輯上社會公共利益從屬于社會利益，但無論從理論還是實踐層面，都無法得出除社會公共利益之外，另有社會私人利益存在的結論。鑒于社會利益與社會公共利益具有同質性，并與國家利益共同構成公共利益，筆者認為，實踐中用“國家和社會利益”“國家利益和社會公共利益”等 [12]表述公共利益，契合邏輯嚴密與指向相對具體的雙重需要。

（五）國防利益

該詞中“國防”修飾并限定“利益”類別，其中，國防指國家為防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆，保衛國家的主權、統一、領土完整和安全所進行的軍事活動，及與軍事有關的政治、經濟、外交、科技、文化、教育等方面的活動，是國家生存與發展的安全保障。[13]國防利益是指滿足國防需要的保障條件與利益，包括國防物質基礎、作戰與軍事行動秩序、國防自身安全、武裝力量建設、國防管理秩序等，這些利益是國家利益的重要組成部分。[14]國防屬于一個國家的公共利益，原因在于這個國家的每一個實際存在的人都得益了。[15]所以，國防是國家進行的軍事及與軍事有關的活動，關系國家生存與發展的安全保障。非國家進行的、與軍事無關的、無關國家生存與發展安全保障的活動之利益，不屬于國防利益。

（六）軍事利益

軍事是指一切與戰爭、國防、軍隊直接相關的事項。包括準備戰爭、實施戰爭、遏制戰爭，國防建設和軍隊建設等。[16]據此，與戰爭、國防、軍隊不直接相關者，即使間接相關也不屬于軍事，相應的利益就不屬于軍事利益。我國刑法第420條有“國家軍事利益”的表述。國家軍事利益是國家政治利益的極端形式。對內，實質上是掌握國家政權的統治階級利益，歸根到底反映了統治階級的經濟物質利益;對外，實質上是一國政權所擁有的國家主權利益，歸根結底反映了一個國家的民族利益。[17]軍事利益直接關系國家的安全與利益，理應受到有效保護。

國防是軍事活動以及與軍事有關的活動，而軍事是指一切與戰爭、國防、軍隊直接相關的事項，這意味著“國防”與“軍事”的內涵存在交集，即“國防中有軍事，軍事中有國防”。“國防”強調行為的主體是國家，而“軍事”更關注事項的特征條件，“國防利益”與“軍事利益”無法完全相互取代。用“國防和軍事利益”[18]表述“國防利益”和“軍事利益”，較為全面且嚴密地體現了利益主體與利益內容的廣度。

三、把握檢察公益訴訟視域中的“國防和軍事利益”需關注的問題

（一）“國防和軍事利益”與公共利益的關系

總體而言，學界、實務界對國家利益、社會（公共）利益構成公共利益存在一定共識，但對于“國防和軍事利益”與國家利益、社會（公共）利益之間是從屬、并列抑或其他關系存在不同觀點。國防和軍事利益關乎國家生死存亡，影響全體居民的衣食住行，顯然不是國內法意義上的私益，其具備公共利益的六個基本特征[19]，當屬公共利益的范疇。但由于人們在日常生活中一般很少直接感受到國防和軍事利益對自身的影響和作用，往往也就容易忽略其所具有的公共利益屬性。另外，不同類型的公共利益在保護序位上可能會存在沖突。例如，促進社會經濟發展是公益的范疇，而維護公眾的生存環境無疑也具有公益意義，當社會經濟發展與環境保護兩者所維護的公益發生沖突時，就必須對這些存在沖突的公益進行“價值比較”，即形成公益的價值必須是“量”最“廣”，且“質”最“高”。[20]具體公共利益間的排序主要依據質量，而非歸屬關系。與其它公共利益和私益相比，國防和軍事利益關乎國家生存發展，是實現其他利益的前提和基礎，是核心的、關鍵的公共利益，其在公共利益保護的排序上應處于優先序位。

（二）檢察公益訴訟在維護“國防和軍事利益”中的功用定位

在國防和軍事利益的維護體系中，刑事訴訟、民事訴訟等發揮著不同的功能和作用，如刑事訴訟中檢察機關代表國家對軍人違反職責的行為追究法律責任，其作為公訴機關本身就有維護國家軍事利益的質素在內。刑事附帶民事公益訴訟制度本身亦證明，運用公益訴訟機制維護國防和軍事利益，是對刑事訴訟或其他解決機制的有益補充。我國公益訴訟制度建立后，并沒有將此前具有“涉軍因素”的規則“打包”歸“國防和軍事利益”由公益訴訟規范;相關事項仍適用既有規則調整。[21]這也印證了檢察公益訴訟制度的設立，旨在解決公益受損、卻沒有適格主體求償等問題。因此，檢察公益訴訟是維護包括國防和軍事利益在內的公共利益的途徑與力量之補強，真正進入公益訴訟視域的“國防和軍事利益”是有限的。

（三）檢察公益訴訟視域中的“國防和軍事利益”內涵之具體化

檢察公益訴訟視域中的“國防和軍事利益”除應符合公共利益的基本特征外，還須與戰爭、國防、軍隊直接相關。國防和軍事利益不能等同于具體的部隊單位或部門的利益，后者實質上是一種集體利益，而非公共利益。同時，對與戰爭國防軍隊“相關”的認定，必須嚴格限定于“直接”范圍內，不能作擴張解釋，要防范通過制造或想象“連接點”，將檢察公益訴訟介入私益領域。其實，與“公共利益”一樣，“國防和軍事利益”也是一個抽象而概括的語詞，因此不可能也無必要一蹴而就窮盡其全部類型。穩妥而務實的辦法之一是統籌國際國內環境及國防和軍隊建設發展等因素，適時對其內涵具體化。值得一提的是，在民事訴訟法、行政訴訟法采取“列舉+概括”方式表述公益訴訟案件范圍之前，已有用類似方式表述“國防利益”內涵的制度實踐[22];而英雄烈士保護法采取單獨立法擴大檢察機關保護公益具體范圍的實踐，為“國防和軍事利益”內涵具體化提供了重要啟示。在具體化“國防和軍事利益”內涵的過程中，可在遵循公益與戰爭、國防、軍事直接相關的前提下，秉持合法、謙抑、積極、穩妥理念，通過制定規范性文件、列舉類型、發布指導性案例等途徑有序展開。

（四）檢察公益訴訟在“國防和軍事利益”維護體系中的運用條件

社會公共利益一定涉及眾多人的利益，但并非只要涉及眾多人的利益就一定是社會公共利益。如果能夠確定受侵害的特定主體，那么就沒有必要也不能以公益訴訟的方式加以解決。[23]運用公益訴訟檢察職能維護“國防和軍事利益”也應當符合利益的屬性條件。不過，由于“國防和軍事利益”本身是一個抽象的概念，現實生活中往往由具體的主體履行對國防和軍事利益的管理等職責，并因此取得作為法律人格者而具有的維護權益之資質。根據私權自治與公權干預的關系規則，如果責任主體、受侵害主體或具體權益是特定的（包括基于代理、代表、受托等關系產生者），通過私益訴訟維護國防和軍事利益是規范且適當的。即：“國防和軍事利益”固然涉及不特定人的利益，但不能因此虛泛化主體或因具體管理（代理）者履行“國防和軍事利益”管理等職責而認為其利益均屬“國防和軍事利益”。當國防和軍事利益受到侵害或威脅，若有明確法律人格者，當由其主張權益，但不因該法律人格而致其私益公益化;在適格主體不追究、追究不能或沒有適格主體而不能有效維護的情況下，則由檢察機關代表國家依法主張權益。所以，檢察公益訴訟在“國防和軍事利益”維護體系中，屬兜底性的救濟途徑，不宜隨意啟動，更不能包治百病、包打天下。

四、結語

檢察公益訴訟視域中的國防和軍事利益，須符合“公共利益”的基本條件，至于國防和軍事利益融散、獨立抑或從屬于公共利益中的何種類別，其實并不影響其受公益訴訟規范調整。“國防和軍事利益”作為一個概括的語詞，使得“與戰爭、國防、軍隊直接相關”成為內涵具體化過程中防止邊限擴張與主體虛泛化的重要尺度。檢察公益訴訟制度的建立發展，拓展了公益維護的途徑，而非對其他維權方式的取代。軍事檢察機關在運用公益訴訟檢察職能維護國防和軍事利益中，要防止動輒以涉及國防和軍事利益為由擴張案件范圍造成檢察權錯位等問題。