“兩法”施行背景下未成年人檢察工作高質量發展路徑探析

史衛忠　范向利

編者按：修訂后的《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》于2021年6月1日起施行，預示著我國對未成年人的保護實現全方位、全覆蓋、全流程。檢察機關作為我國的法律監督機關，是唯一參與未成年人司法保護全過程的政法機關，承擔著未成年人司法保護的主導責任。藉該兩部法律實施之機，《中國檢察官》特邀專家、學者結合未成年人檢察工作重點，解讀落實該兩部法律的具體要求，指出未檢工作在該兩部法律修訂后作出相應調整應注意的主要問題，為未成年人檢察工作提供理念指引。

摘 要：2020 年《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》修訂通過，及時回應了未成年人保護和犯罪預防工作的迫切需求，吸收了近年來未成年人保護發展成果和司法實踐經驗，并對檢察機關法律監督工作作出明確規定，賦予了檢察機關更重要的職責。檢察機關應以這兩部法律施行為契機，更好地承擔起未成年人司法保護的主導責任，履行監督促進這兩部法律落實的法定義務，推動未成年人檢察工作高質量發展。

關鍵詞：未成年人保護法 預防未成年人犯罪法 未成年人檢察 高質量發展

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次作出重要批示指示和決策部署，對完善未成年人保護相關法律制度、改進未成年人保護工作提出明確要求。全國人大及其常委會高度重視、加快推進未成年人保護相關立法工作，十三屆全國人大常委會第二十二次、第二十四次會議修訂通過了《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》（以下簡稱“兩法”），進一步完善了未成年人保護和犯罪預防工作體系，必將為我國未成年人健康成長提供更加堅強有力的法制保障。檢察機關是國家的法律監督機關，也是參與未成年人司法保護全過程的政法機關，既是“兩法”修訂工作的積極參與者、推動者，也是貫徹落實的法定責任者、監督者，承擔著新時代未成年人保護的特殊重要責任。

一、深刻認識“兩法”修訂給檢察機關帶來的新機遇新挑戰

（一）“兩法”修訂意義重大

未成年人是祖國的未來、民族的希望。未成年人犯罪在連續多年下降趨于平穩后有所抬頭，侵害未成年人犯罪連續多年呈上升趨勢，未成年人保護和犯罪預防工作形勢不容樂觀。修訂后的“兩法”從滿足人民群眾對未成年人保護新的更高需求出發，積極貫徹習近平法治思想，確立了最有利于未成年人的原則，建立了未成年人保護工作協調機制，構建了具有中國特色的“家庭、學校、社會、網絡、政府、司法”未成年人保護體系，堅持預防為主、提前干預，建立了未成年人分級預防、教育矯治機制，初步構建起具有中國特色的未成年人保護體制機制[1]，對于加強未成年人權益保護、預防未成年人違法犯罪，促進社會和諧穩定、推進國家治理體系和治理能力現代化等都具有重要意義。

（二）“兩法”修訂吸收了檢察機關大量創新經驗

“兩法”修訂在法律體例結構上進行了重大調整，條文分別由原來的72條、57條增加到132條、68條。其中，吸收了檢察實踐中的不少經驗做法，將一些制度機制上升到法律層面。一是體現在新修訂的未成年人保護法中。該法第11條充分吸納了檢察機關牽頭建立的侵害未成年人案件強制報告制度，推動解決侵害未成年人案件發現難、發現晚問題;第62條關于建立密切接觸未成年人行業違法犯罪信息查詢制度的規定，吸收了檢察機關聯合教育部、公安部會簽的《關于建立教職員工準入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見》;第106條將檢察機關開展督促、支持提起訴訟以及未成年人公益訴訟工作予以吸收;第112條吸納了檢察機關關于“一站式”辦案機制的探索經驗，并明確規定“在詢問未成年被害人、證人時，應當采取同步錄音錄像等措施，盡量一次完成”，等等。二是體現在新修訂的預防未成年人犯罪法中。比如，近年來，檢察機關認真落實“誰執法誰普法”的普法責任制，推動3.3萬名檢察官在4.5萬所學校擔任法治副校長，實現全國四級院檢察長擔任法治副校長全覆蓋，這一做法被該法第18條吸收。第18條明確提出學校應當聘任從事法治教育的專職或者兼職教師，并可以從司法和執法機關、法學教育和法律服務機構等單位聘請法治副校長、校外法治輔導員。三是在“兩法”中都有體現。家庭教育和監護缺失、缺位是未成年人違法犯罪或被侵害的重要原因。為從源頭上有效遏制未成年人違法犯罪、保護未成年人免遭侵害，四川、上海、江蘇等地積極推進家庭親職教育，借助社會專業力量幫助涉案未成年人的監護人提高監護能力，改善親子關系，取得明顯成效。新修訂的《未成年人保護法》第15條、39條、82條、99條、118條和《預防未成年人犯罪法》第61條吸收這一做法，并統一表述為“家庭教育指導”。

（三）“兩法”賦予檢察機關更重的法律監督職責

隨著未成年人保護法律體系的不斷發展完善，未成年人保護有法可依的問題基本解決，但有法不依、執法不嚴的問題仍時有發生。盡管憲法對檢察機關的法律監督職能作出明確規定，但由于未成年人保護和犯罪預防工作涉及面廣、職能部門多，加上缺少對監督范圍、內容等具體規定，一定程度上影響了檢察機關法律監督職能的發揮。新修訂的《未成年人保護法》第105條規定，“人民檢察院通過行使檢察權，對涉及未成年人的訴訟活動等依法進行監督”。新修訂的《預防未成年人犯罪法》第60條規定，“人民檢察院通過依法行使檢察權，對未成年人重新犯罪預防工作等進行監督。”“兩法”聚焦涉及未成年人的訴訟活動和未成年人重新犯罪預防工作，以“等”字托底，既突出了涉未成年人法律監督工作重點，也反映出未成年人保護和犯罪預防工作的復雜性、特殊性。檢察機關進行法律監督工作的內容并不限于訴訟活動和重新犯罪預防工作，對于訴訟活動和重新犯罪預防工作以外涉及未成年人權益的，可以通過提出檢察建議等方式行使檢察監督權。[2]“兩法”確定的未成年人檢察保護和監督職責，既是對檢察機關履職范圍和方式的不斷拓展，也是對檢察機關法律監督體系的不斷完善。[3]

二、準確把握檢察機關貫徹落實“兩法”的具體要求

（一）以“最有利于未成年人原則”為指引

新修訂的《未成年人保護法》第4條明確規定“保護未成年人，應當堅持最有利于未成年人的原則”，并詳細列明處理涉及未成年人事項時的六項具體要求。該原則源于1989年聯合國頒布的《兒童權利公約》。[4]作為國際社會普遍認同的未成年人權利保護的綱領性文件，該公約所確立的“兒童最大利益原則”也成為國際社會廣泛認可和接受的處理一切關于兒童問題的首要考慮準則。簡而言之，就是在保護未成年人的人身權利、財產權利及其他合法權益時，要綜合各方面因素進行權衡，選擇最有利于未成年人的方案，采取最有利于未成年人的措施，實現未成年人利益的最大化。這一重大原則的確立，如同一條紅線，不僅貫穿體現在“兩法”的方方面面，更為未成年人檢察工作的創新發展提供了理念指引。[5]司法實踐中，檢察機關也在積極踐行這一原則，比如2020年4月印發的《最高人民檢察院關于加強新時代未成年人檢察工作的意見》在總體要求中提出“以未成年人利益最大化理念為指引，持續推進未成年人雙向、綜合、全面司法保護。”檢察機關要更加牢固樹立最有利于未成年人的理念原則，自覺貫穿未成年人檢察工作始終，綜合運用未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”職能，提升未成年人保護工作品質與效果。

（二）積極履行未成年人司法保護的主導責任

檢察機關在涉未成年人案件刑事訴訟中承上啟下，是參與未成年人司法保護全過程的政法機關，有責任更有條件全面履行好檢察官的主導責任。2021年2月，最高人民檢察院印發的《“十四五”時期檢察工作發展規劃》明確提出，檢察機關要“履行未成年人司法保護主導責任”。在司法保護過程中，檢察機關要準確把握涉未成年人案件的特殊規律，堅持“教育、感化、挽救”方針和“教育為主、懲罰為輔”原則，對未成年人涉罪案件當寬則寬，該嚴則嚴，重在轉化。探索建立檢察機關與專門學校的工作銜接機制，對于辦理案件過程中發現的因不滿16周歲不予刑事處罰的未成年人，因犯罪情節輕微不需要判處刑罰的未成年人，被附條件不起訴的未成年人，以及具有其他嚴重不良行為的未成年人，推動適用預防未成年人犯罪法規定的教育矯治措施。依法懲治侵害未成年人犯罪，努力遏制高發態勢，特別是性侵、暴力傷害未成年人等要依法嚴懲;落實關于性侵害、暴力傷害未成年人案件特殊辦理的規定，建設用好“一站式”詢問、救助辦案區，協調提供心理干預、經濟救助、法律援助、轉學安置等保護措施。積極落實督促、支持起訴和公益訴訟檢察職責，進一步強化監護侵害和監護缺失監督，推動解決人民群眾關心關切、社會反映強烈的涉及眾多未成年人利益保護的難點痛點問題。堅持“預防是最好的保護”理念，加強未成年人法治教育，聯合教育部出臺檢察官擔任法治副校長工作規定，提高青少年法治教育的針對性、實效性。

（三）依法履行法律監督職責

對于司法保護外的五大保護，也需要充分發揮檢察機關法律監督職能促進社會治理。比如，對涉罪未成年人的“問題父母”進行家庭教育指導，對校園欺凌犯罪依法懲治和預防，對社會和網絡環境結合辦案促進加強治理，對政府職能部門保護不力依法監督糾正，等等。[6]尤其是當前有的地方和部門有法不依、執法不嚴現象比較突出，執法監督機制尚不健全，一些重點領域損害未成年人合法權益的情況屢屢發生，誘發未成年人犯罪或者導致傷害的各種問題仍然沒有得到徹底解決，嚴重影響未成年人健康成長。檢察機關要積極履行“兩法”賦予的未成年人保護和犯罪預防工作法律監督職責，以“一號檢察建議”監督落實為牽引，立足未成年人檢察職能，注意發現涉未成年人案件背后暴露出來的社會問題，通過檢察建議、糾正違法、支持起訴、公益訴訟等多種方式，依法督促相關職能部門履職盡責，促進未成年人保護制度建設和社會綜合治理，努力做到“辦理一案、治理一片”。為進一步抓實抓好法律監督工作，2021年4月底，最高人民檢察院印發了《全國檢察機關“檢愛同行 共護未來”未成年人保護法律監督專項行動實施方案》，自2021年5月起至2022年12月在全國檢察機關開展專項行動，重點圍繞辦案和工作中發現的對罪錯未成年人特殊矯治教育措施的落實、侵害未成年人案件強制報告落實、密切接觸未成年人行業人員入職查詢工作等8個方面問題，切實履行未成年人保護法律監督的重要責任，努力凝聚各方面力量共同破解未成年人保護難題，補齊未成年人保護短板。

三、著力提升檢察機關貫徹落實“兩法”工作成效

（一）加強考核引導

實踐證明，未成年人檢察專業化建設比較扎實、專門機構和專門人員比較充實的地方，未成年人司法保護成效就比較突出，反之，就受到較大影響。“兩法”對專門司法機構及人員設置、評價考核標準、詢問取證、特殊程序落實等作出了專門規定，給未成年人司法保護工作提出了更高要求。檢察機關要落實新修訂的未成年人保護法關于實行與未成年人保護工作相適應的評價考核標準的要求，進一步完善以工作質量和幫教效果為核心，涵蓋少捕慎訴、特殊制度、教育挽救、犯罪預防、法律監督、權益維護等內容的未成年人檢察業績考評機制，引導和促進未成年人檢察工作健康發展。要注意總結，積極將未成年人檢察條線開展未成年人保護和犯罪預防工作的有益經驗和做法轉化為制度規范，整體推進依法履職的基礎性工作。要通過組織專題培訓、專家釋讀、以案說法、法治巡講等多種方式，推動“兩法”相關規定深入人心，形成全社會共同關愛保護未成年人健康成長的良好氛圍。

（二）注重協作配合

未成年人保護是一項復雜的社會系統工程，需要各方面分工協作、共同努力。為有效解決未成年人保護“救濟救火式”被動工作局面，形成保護合力，新修訂的《未成年人保護法》第9條明確規定，縣級以上人民政府應當建立未成年人保護工作協調機制，統籌、督促和指導有關部門在各自職責范圍內做好未成年人保護工作。近日，國務院成立未成年人保護工作領導小組，賦予了檢察機關在協調工作機制中重要職責。檢察機關要加強與政府及其有關部門、人民團體、社會組織等的協作配合，共同做好保護未成年人、預防未成年人犯罪工作。要與公安、法院、司法行政部門相互配合，落實社會調查、心理測評、法律援助、合適成年人到場、犯罪記錄封存等特殊制度和措施，妥善做好隱私保護、分管分押、安置幫教、重點人群管理等相關工作。要加強與民政等部門的協作，積極參與未成年人保護工作協調機制建設，推動解決未成年人保護重點難點問題。要加強與教育行政部門的協作，積極履行專門教育指導委員會成員單位職責，把對有不良行為、嚴重不良行為未成年人的保護、教育、管束落到實處。要加強與共青團、婦聯、關工委等人民團體及有關社會組織的合作，深入推進未成年人檢察社會支持體系建設，積極推動涉罪未成年人教育挽救、未成年被害人關愛救助、未成年人民事和行政權益保護、家庭教育指導等措施有效落地，提升未成年人保護和犯罪預防工作質效。

（三）夯實基層基礎

各級檢察機關特別是基層檢察院要針對“兩法”及未成年人檢察業務統一集中辦理帶來工作量大幅增加的新情況新問題，進一步加強專業化建設，優化現有辦案機構職能，對于具備條件但此前沒有設置未成年人檢察獨立機構的市、縣級檢察院可以進行調整設置，或者及時充實、調配一線辦案力量，特別是要切實解決未成年人檢察“專人不專”的問題，有效提升未成年人檢察干警履職能力水平。要保持未成年人檢察官隊伍相對穩定，要盡量將未成年人檢察條線的先進模范、全國未成年人檢察業務競賽標兵能手、“法治進校園”全國巡講團成員、《守護明天》主講人等留在未成年人檢察崗位上，充分發揮“傳幫帶”作用，并為他們成長成才搭建舞臺。要加強“兩法”等新業務學習，積極提升司法辦案的本領，廣泛涉獵教育學、社會學、犯罪學、心理學等知識，練就善于擔當的真本事，努力把工作做到極致。