建筑企業(yè)投資參與棚戶區(qū)改造的途徑選擇

關(guān) 凱，曹綺欣，馬 宇

(中國電建集團(tuán)西北勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司,西安 710065)

0 前 言

在當(dāng)前的市場競爭環(huán)境中，大型建筑企業(yè)除不斷提高技術(shù)管理，還要通過融資融智參與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，協(xié)助政府、融資平臺推進(jìn)項(xiàng)目落地。其中棚戶區(qū)改造作為重大的民生和發(fā)展工程[1]，與城市更新、老舊小區(qū)改造并行推進(jìn)，是各地補(bǔ)齊發(fā)展短板、提升城市品質(zhì)的重要抓手。而棚戶區(qū)改造以其要求強(qiáng)制納入國家棚戶區(qū)改造計(jì)劃的行政色彩與一般的拆遷改造項(xiàng)目而區(qū)別，自2008年起步探索，經(jīng)過了全面啟動(dòng)，大力推進(jìn)，不斷深化，內(nèi)涵充實(shí)，已成為一個(gè)特定的領(lǐng)域和成熟概念，并對我國的房地產(chǎn)市場產(chǎn)生重大的影響。截至2020年底，全國范圍內(nèi)近3 a改造完成各類棚戶區(qū)約1 500萬套[2]，目前各地仍然在城市化進(jìn)程中不斷創(chuàng)新融資方式，使得棚戶區(qū)改造繼續(xù)發(fā)揮作用。

本文通過對棚戶區(qū)改造歷史政策的梳理，分析建筑企業(yè)視角下以不同投資方式參與棚戶區(qū)改造的差異，以期借鑒。

1 政策概述

棚戶區(qū)改造是一個(gè)系統(tǒng)性工程，包含規(guī)劃布局、拆遷安置、土地開發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)等各環(huán)節(jié)，涉及的各項(xiàng)政策支持，本文歸納為如下3個(gè)方面。

(1) 與其他公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施相比，棚戶區(qū)改造最鮮明的特點(diǎn)的是納入國家棚戶區(qū)改造計(jì)劃管理，并可采用政府購買服務(wù)模式運(yùn)作[3]。

(2) 多渠道保障棚戶區(qū)改造的融資訴求合理釋放。一是央行專門創(chuàng)設(shè)PSL向政策性銀行投放基礎(chǔ)貨幣，政策性銀行通過專項(xiàng)貸款向?qū)嵤┲黧w發(fā)放。盡管棚改專項(xiàng)貸款資金支持范圍、授信額度嚴(yán)格受控，但其融資成本低、期限長，同時(shí)再配合其他金融工具，能滿足各地棚戶區(qū)改造的需求[4-5]；二是承擔(dān)棚戶區(qū)改造的企業(yè)可發(fā)行專項(xiàng)用于棚戶區(qū)改造的企業(yè)債券或中期票據(jù)[6]；三是試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券[7]。

(3) 中央、省級政府還在各層面提供補(bǔ)貼，并給予投資主體在投資、供地、稅收等方面優(yōu)惠。

2 企業(yè)參與棚戶區(qū)改造的主要路徑

以新建方式進(jìn)行安置的棚戶區(qū)改造，建設(shè)內(nèi)容包括房屋建筑工程，施工單獨(dú)發(fā)包的，一般由持房屋建筑工程資質(zhì)的企業(yè)以競爭性方式承包；而房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)也通過參與地方城市更新、“三舊”改造一定程度參與前期土地收儲(chǔ)，爭取獲得相關(guān)土地使用權(quán)，上述不屬于建筑企業(yè)投資參與項(xiàng)目的范疇。

由政府主導(dǎo)的棚戶區(qū)改造可以開展政府購買服務(wù)或政府與社會(huì)資本合作(PPP)引入社會(huì)投資人參與[8]，此即當(dāng)前建筑企業(yè)可行的通過投資參與的主要途徑，具體分析如下。

2.1 企業(yè)作為政府購買服務(wù)的實(shí)施主體參與

棚戶區(qū)改造的政府購買服務(wù)模式，是指政府或行業(yè)主管部門按照政府采購方式和程序，將棚戶區(qū)改造交由通過競爭擇優(yōu)確定的符合條件的承接主體承擔(dān)，并根據(jù)其提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的運(yùn)作模式。一般政府與承接主體間的履行期限較短，需要與年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相匹配，最長不超過3 a[9]，具體流程見圖1。

圖1 棚戶區(qū)改造的政府購買服務(wù)模式流程圖

建筑企業(yè)作為政府購買服務(wù)的實(shí)施主體參與棚戶區(qū)改造政策上可行，目前實(shí)施主體主要由融資平臺承擔(dān)。

2.2 企業(yè)作為政府與社會(huì)資本合作(PPP)的社會(huì)資本參與

棚戶區(qū)改造的政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，是指政府或行業(yè)主管部門通過PPP項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購程序，選擇社會(huì)資本并組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目執(zhí)行，政府按績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行支付的運(yùn)作模式。一般期限不少于10 a[10]，具體流程見圖2。

按PPP項(xiàng)目的實(shí)施要求，項(xiàng)目本身同時(shí)具備公共性和運(yùn)營性2個(gè)主要特點(diǎn)，因此企業(yè)在投資機(jī)會(huì)研究階段需要特別甄別[11-12]，避免運(yùn)作不規(guī)范導(dǎo)致的項(xiàng)目退庫。

圖2 政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式流程圖

3 參與路徑優(yōu)劣勢比較

房地產(chǎn)開發(fā)的市場進(jìn)入障礙不明顯，競爭激烈，同時(shí)房地產(chǎn)行業(yè)受政策干預(yù)、影響較大，依賴專業(yè)化的投資管理活動(dòng)，需要企業(yè)在土地使用權(quán)獲取、項(xiàng)目融資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程管理、市場營銷等方面具有相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)?zāi)芰13]。一般建筑企業(yè)不滿足要求，不在此討論。

本文主要對棚戶區(qū)改造的政府購買服務(wù)模式和PPP模式中對相關(guān)要點(diǎn)進(jìn)行梳理比較，見表1。

融資平臺通過市場化改制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營、在明確公告今后不再承擔(dān)政府融資職能的前提下，可在政府購買服務(wù)模式作為實(shí)施主體承接棚改任務(wù)[8]。事實(shí)上由融資平臺作為實(shí)施主體是市場的普遍情況，分析如下：

(1) 在PPP項(xiàng)目中地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任不能超過地方一般財(cái)政公共預(yù)算支出的10%[14]，而政府購買棚戶區(qū)改造服務(wù)沒有要求，因此通常地方政府傾向于將PPP項(xiàng)目“紅線”以內(nèi)空間留給其他領(lǐng)域項(xiàng)目，而采用政府購買服務(wù)模式推進(jìn)棚戶區(qū)改造。

(2) 政策性貸款條件對貸款主體的要求較寬松，政策性銀行的貸款評審主要基于項(xiàng)目現(xiàn)金流，并采取對購買服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下的應(yīng)收賬款進(jìn)行質(zhì)押、由省級平臺為實(shí)際用款單位進(jìn)行擔(dān)保等措施，因此在融資方面大型建筑企業(yè)并不具備相對優(yōu)勢。

(3) 建筑企業(yè)具備承擔(dān)項(xiàng)目的建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)、人員和技術(shù)能力，但政府購買服務(wù)模式不要求實(shí)施主體具備上述條件，因此地方融資平臺參與行為本身不存在法律基礎(chǔ)上的制度障礙。

(4) 由于棚戶區(qū)改造的主要內(nèi)容包括征地、拆遷、補(bǔ)償?shù)确?wù)，建安規(guī)模占總投資比例受限，企業(yè)通過投資拉動(dòng)的工程承包合同金額低，而控股參與將推高建筑企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債水平，影響企業(yè)管理層業(yè)績考核，進(jìn)而表現(xiàn)為企業(yè)經(jīng)營行為并不積極。

表1 政府購買服務(wù)模式與PPP模式要點(diǎn)比較表

4 結(jié) 論

棚戶區(qū)改造具有很強(qiáng)的政策性和階段性，經(jīng)歷了多年發(fā)展與規(guī)范，形成了成熟的運(yùn)作模式和市場。雖然目前開工數(shù)量不多，但棚戶區(qū)改造可融資性強(qiáng)，承攬風(fēng)險(xiǎn)相對可控，是建筑企業(yè)應(yīng)積極參與的機(jī)會(huì)型項(xiàng)目。本文認(rèn)為：

(1) 棚戶區(qū)改造項(xiàng)目按政府購買服務(wù)模式進(jìn)行的，主要由地方政府融資平臺作為政府購買服務(wù)的實(shí)施主體承擔(dān)，建筑企業(yè)在當(dāng)前政信政策不斷收緊的形勢下應(yīng)避免按此方式推進(jìn)項(xiàng)目；

(2) 按PPP模式進(jìn)行，前置性、合規(guī)性的程序較多且項(xiàng)目合作期長，同時(shí)存在征地拆遷等工作進(jìn)程成本不受控的問題，在滿足建筑企業(yè)收益條件下可審慎參與。