建筑企業投資參與棚戶區改造的途徑選擇

關 凱，曹綺欣，馬 宇

(中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司,西安 710065)

0 前 言

在當前的市場競爭環境中，大型建筑企業除不斷提高技術管理，還要通過融資融智參與地方經濟發展，協助政府、融資平臺推進項目落地。其中棚戶區改造作為重大的民生和發展工程[1]，與城市更新、老舊小區改造并行推進，是各地補齊發展短板、提升城市品質的重要抓手。而棚戶區改造以其要求強制納入國家棚戶區改造計劃的行政色彩與一般的拆遷改造項目而區別，自2008年起步探索，經過了全面啟動，大力推進，不斷深化，內涵充實，已成為一個特定的領域和成熟概念，并對我國的房地產市場產生重大的影響。截至2020年底，全國范圍內近3 a改造完成各類棚戶區約1 500萬套[2]，目前各地仍然在城市化進程中不斷創新融資方式，使得棚戶區改造繼續發揮作用。

本文通過對棚戶區改造歷史政策的梳理，分析建筑企業視角下以不同投資方式參與棚戶區改造的差異，以期借鑒。

1 政策概述

棚戶區改造是一個系統性工程，包含規劃布局、拆遷安置、土地開發、項目建設等各環節，涉及的各項政策支持，本文歸納為如下3個方面。

(1) 與其他公共服務和基礎設施相比，棚戶區改造最鮮明的特點的是納入國家棚戶區改造計劃管理，并可采用政府購買服務模式運作[3]。

(2) 多渠道保障棚戶區改造的融資訴求合理釋放。一是央行專門創設PSL向政策性銀行投放基礎貨幣，政策性銀行通過專項貸款向實施主體發放。盡管棚改專項貸款資金支持范圍、授信額度嚴格受控，但其融資成本低、期限長，同時再配合其他金融工具，能滿足各地棚戶區改造的需求[4-5]；二是承擔棚戶區改造的企業可發行專項用于棚戶區改造的企業債券或中期票據[6]；三是試點發行地方政府棚戶區改造專項債券[7]。

(3) 中央、省級政府還在各層面提供補貼，并給予投資主體在投資、供地、稅收等方面優惠。

2 企業參與棚戶區改造的主要路徑

以新建方式進行安置的棚戶區改造，建設內容包括房屋建筑工程，施工單獨發包的，一般由持房屋建筑工程資質的企業以競爭性方式承包；而房地產開發企業也通過參與地方城市更新、“三舊”改造一定程度參與前期土地收儲，爭取獲得相關土地使用權，上述不屬于建筑企業投資參與項目的范疇。

由政府主導的棚戶區改造可以開展政府購買服務或政府與社會資本合作(PPP)引入社會投資人參與[8]，此即當前建筑企業可行的通過投資參與的主要途徑，具體分析如下。

2.1 企業作為政府購買服務的實施主體參與

棚戶區改造的政府購買服務模式，是指政府或行業主管部門按照政府采購方式和程序，將棚戶區改造交由通過競爭擇優確定的符合條件的承接主體承擔，并根據其提供的服務數量和質量等因素向其支付費用的運作模式。一般政府與承接主體間的履行期限較短，需要與年度預算和中期財政規劃相匹配，最長不超過3 a[9]，具體流程見圖1。

圖1 棚戶區改造的政府購買服務模式流程圖

建筑企業作為政府購買服務的實施主體參與棚戶區改造政策上可行，目前實施主體主要由融資平臺承擔。

2.2 企業作為政府與社會資本合作(PPP)的社會資本參與

棚戶區改造的政府與社會資本合作(PPP)模式，是指政府或行業主管部門通過PPP項目識別、準備、采購程序，選擇社會資本并組建項目公司，由項目公司負責棚戶區改造項目執行，政府按績效評價結果進行支付的運作模式。一般期限不少于10 a[10]，具體流程見圖2。

按PPP項目的實施要求，項目本身同時具備公共性和運營性2個主要特點，因此企業在投資機會研究階段需要特別甄別[11-12]，避免運作不規范導致的項目退庫。

圖2 政府與社會資本合作(PPP)模式流程圖

3 參與路徑優劣勢比較

房地產開發的市場進入障礙不明顯，競爭激烈，同時房地產行業受政策干預、影響較大，依賴專業化的投資管理活動，需要企業在土地使用權獲取、項目融資、規劃設計、工程管理、市場營銷等方面具有相當的經驗能力[13]。一般建筑企業不滿足要求，不在此討論。

本文主要對棚戶區改造的政府購買服務模式和PPP模式中對相關要點進行梳理比較，見表1。

融資平臺通過市場化改制、建立現代企業制度、實現市場化運營、在明確公告今后不再承擔政府融資職能的前提下，可在政府購買服務模式作為實施主體承接棚改任務[8]。事實上由融資平臺作為實施主體是市場的普遍情況，分析如下：

(1) 在PPP項目中地方政府承擔的支出責任不能超過地方一般財政公共預算支出的10%[14]，而政府購買棚戶區改造服務沒有要求，因此通常地方政府傾向于將PPP項目“紅線”以內空間留給其他領域項目，而采用政府購買服務模式推進棚戶區改造。

(2) 政策性貸款條件對貸款主體的要求較寬松，政策性銀行的貸款評審主要基于項目現金流，并采取對購買服務協議項下的應收賬款進行質押、由省級平臺為實際用款單位進行擔保等措施，因此在融資方面大型建筑企業并不具備相對優勢。

(3) 建筑企業具備承擔項目的建筑業企業資質、人員和技術能力，但政府購買服務模式不要求實施主體具備上述條件，因此地方融資平臺參與行為本身不存在法律基礎上的制度障礙。

(4) 由于棚戶區改造的主要內容包括征地、拆遷、補償等服務，建安規模占總投資比例受限，企業通過投資拉動的工程承包合同金額低，而控股參與將推高建筑企業資產負債水平，影響企業管理層業績考核，進而表現為企業經營行為并不積極。

表1 政府購買服務模式與PPP模式要點比較表

4 結 論

棚戶區改造具有很強的政策性和階段性，經歷了多年發展與規范，形成了成熟的運作模式和市場。雖然目前開工數量不多，但棚戶區改造可融資性強，承攬風險相對可控，是建筑企業應積極參與的機會型項目。本文認為：

(1) 棚戶區改造項目按政府購買服務模式進行的，主要由地方政府融資平臺作為政府購買服務的實施主體承擔，建筑企業在當前政信政策不斷收緊的形勢下應避免按此方式推進項目；

(2) 按PPP模式進行，前置性、合規性的程序較多且項目合作期長，同時存在征地拆遷等工作進程成本不受控的問題，在滿足建筑企業收益條件下可審慎參與。